關于“農改居”社區治理的思考
——以蚌埠市社區為例

(安徽財經大學經濟學院　安徽　蚌埠　233000)

一、引言

(一)社會治理。“社區”一詞最早出于德國學者滕尼斯的著作《社區與社會》，他將社區與社會含義區別開來，認為社區是有別于“社會”的聯系緊密的團體，自此社區的概念進入學術領域。“治理”是社會發展到一定階段的產物，隨著政治民主化，一個社區必然經歷通知、管理、治理、自治四大環節。社區治理就是社區從政府管理到居民自治的過渡階段。

(二)“農改居”社區。“農改居”社區是我國農村社區城市化過程中的轉型社區，大多位于城鄉結合帶。相比于傳統的農村社區，“農改居”社區發展較高，基礎設施鋪設迅速，人民生活變化大；而相比于傳統的城市社區，“農改居”社區缺少了嚴格的城市規劃，街道較為混亂，管理不到位。

“農改居”后，農村社區將納入城市管理之中，雖然體制迅速轉變，但工作實質依然停留于農村階段，帶有農村社區的標志。對于“農改居”社區的研究對城市化指導工作具有非常大的參考意義。

二、蚌埠市“農改居”社區治理現狀

蚌埠市的“農改居”工作是根據《蚌埠市推進“村改居”工作指導意見》的指導，在城市總體規劃與城市集約發展“363”框架引領下，按照“統一規劃、分區建設、分級管理”的原則，在城市規劃區內有序撤村并居，促進村級管理向城市化社區管理邁進。目前已有八個試點完成工作，比較典型的有宏業一村社區、勝利四村社區等。

通過建立層次分析模型得到當地居民需求比重如下：

需求種類經濟需求政治需求文化需求社會需求生態需求比例權重0 15560 03840 05980 44980 2964

蚌埠市經濟發展水平在全國范圍內不高，但是轄區內基礎設施建設完善，科技應用廣泛，居民生活便利。因此“農改居”社區居民對于當地經濟建設需求并不高，更重視社會人際交往，與城市社區大為不同。對于當地的社區治理不應效法城市社區，而應重視個性發展。

與其他社區一樣，蚌埠市“農改居”社區人口結構多樣，流動頻繁，當地居民相比于生活便利程度，更重視社會人際交往。社區治理應當重視居民真實需求，以居民為出發點，合理分配資源投入。

三、社區治理困境

以蚌埠市“農改居”社區為代表的三線城市社區是我國近年來城市化的產物，然后社區制度的變遷與社區發展相脫節，使“農改居”社區治理暴露出大量問題，以蚌埠市為例：

(一)社區治理方向與居民需求意愿脫節。從層次分析法處理后的數據來看，“農改居”社區居民保留了農村居民的特征，更注重社會人際關系。且隨著經濟發展，當地生活水平顯著提高，居民的精神需求遠高于物質需求。在另一方面，社區人口流動大，結構多樣，不利于加強當地居民之間的聯系，因此當地居民表現出了較高的社會建設需求。

但目前當地政府主要的資源分配在于交通的進一步完善與引進高產值企業，對于居民的需求判斷有誤。提高居民的幸福度不僅僅在于確保居民就業、當地收入穩定，更要注重社區傳統習俗，了解居民真實需求。據調查，當地居民滿意度低于80%，可見社區治理出現了偏差。

(二)社區治理資金缺口過大。“村改居”社區過去的資金來源是當地的集體資產，隨著改制之后，以村委會為中心的農村管理體制解體，取而代之的是居委會管理體制。居委會體制下，社區建設所用資金來源于政府撥款，但“農改居”社區獲得的資金遠遠低于城市社區，且原有集體資產歸屬問題因難以有效量化而無法解決導致市場化受阻，加重了當地經濟發展的負擔。

(三)居委會負擔過大。居委會人員編制有限，承接的任務內容繁雜，包括民事政務、居民養老、維穩治安、調解矛盾等等上百項，除此之外還要完成上報的各種臺賬、報表、檢查、評比等等任務，導致居委會存在事務過多，權責不明的問題。隨著任務內容的不斷增加，但人員、資金全不作改變，居委會工作效率必然大打折扣，很難完成溝通群眾的工作。

四、原因分析

(一)居委會權責不明。《城市居民委員會組織法》中規定居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。最初的定位是政府與居民的聯系紐帶，對于人員的編制限制較大，且由政府提供少量資金。隨著政府權力的下放，居委會成為主要的職能接受部門，但掌握的資源遠遠不足，導致事多人少待遇低的局面。隨著各種任務的下放，原先的聯系居民職能也逐漸淡化，導致目前社區治理障礙大。

(二)資金來源單一。當下我國社區治理資金來源普遍單一，農村多以來與集體資產，城市依賴于政府提供。而“農改居”社區不僅從集體資產中難以獲得資金支持，政府提供的資金也明顯低于城市社區，因此發展受阻。歸根結底是市場化背景下單一的資金來源已經不適用于當前的社會環境，只有引入社會資本，才能夠真正實現居民自治。

(三)居民參與度低。社區自治的重點在于居民參與，但目前的社區治理中，政府的角色逐漸淡化，居民的參與卻未得到加強，反而是居委會代替了居民的位置。居民傾向于認為居委會是直接政府，而居委會因工作內容增加導致與居民聯系弱化，使得居民對其缺乏認同感，參與意愿不強，利益相關度低。

五、治理對策

(一)理清權責，實行多中心管理。應對目前治理困境，首先是明確居委會的職責。若將居委會打造成一級政府，則應將人事權與財權下放。若將居委會打造成居民自治部門，則應將事務性工作收回，通過改革法律理清權責。

(二)引入民間資本彌補資金漏洞。如果社區治理的資金來源于政府，那么社區自治就很難成立。“農改居”社區資金來源多受掣肋，可以通過PPP模式，與企業合作，將公共服務項目外包。同時通過社會宣傳提高企業合作積極性，形成良性互動。企業需要社區提供的市場，而社區需要企業提供的服務。

(三)制定合理的激勵機制。制定高效的保障和激勵機制，促進社區管理良性運行，在建設過程中不斷完善機制。可以通過獎金制來激勵居民參與社會組織活動中，建立合理的薪酬增長機制，提高居委會工作效率。此外，可拓寬居委會晉升空間，滿足工作人員發展需求，吸引專業人才進入居委會，比如居委會工作人員可以在公務員晉升中享有某種特權等等。

(四)多方面促進居民自治的發展。社會組織建設是居民自治的一部分，當要真正實現居民自治，提高居民自我管理積極性還需要從多方面進行努力。可通過舉辦各種活動，豐富參與途徑，激勵居民參與意愿。亦可建立合理的獎勵機制，鼓勵居民建言獻策。或者通過建立網絡互動平臺，簡化居民參與路徑，采集民意。

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