“互聯網+”在創新社區養老方式中的探索研究

(1.西南民族大學管理學院　四川成都　610061；2.成都市民政事務中心社工部　四川成都　610072；3.四川西南航空職業學院藝術學院　四川成都　610400)

截至2016年底，我國60歲以上老年人口數接近2.4億，[1]預計到2050年中國老年人口將增至4.8億。我國面臨著越來越嚴峻的人口老齡化形勢。傳統的家庭養老方式[2]和“五保”低保、殘障老人保障等已越來越難以滿足新形勢下龐大的老年群體的多元化養老服務需求。《“十三五”國家老齡事業發展和養老服務體系建設規劃》中提出建設“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的”社會化養老服務體系。①隨著大數據、物聯網、移動通訊及云技術的發展，“互聯網+”在社區養老服務中得到越來越多的應用，逐漸成為創新社區養老方式、強化養老服務資源整合、促進多元主體參與社區養老服務的重要途徑。2015年國務院印發《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》(國發〔2015〕40號),文件指出：“依托現有互聯網資源和社會力量，以社區為基礎，搭建養老信息服務網絡平臺，提供護理看護、健康管理、康復照料等居家養老服務。”②因此，如何創新方式方法，打造“互聯網+社區養老”的新型養老服務方式，將是未來很長一段時間內研究和關注的重點領域。

“互聯網+社區養老”是指運用“互聯網+”技術和發展理念，通過整合社會現有的多元參與主體和養老服務資源，依托智能化的養老信息服務平臺和供老年人使用的終端智能設備，為社區老年人提供全方位、靈活、快捷、及時的居家養老服務。“互聯網+社區養老” 服務在服務供給主體間、服務供給主體與老年人之間構成了一個閉合的供給與需求鏈條[3]。采用這種養老方式能有效降低社會力量參與社區養老服務的顯性和隱性成本，創新多元主體參與社區養老服務的路徑方式，進一步促進養老服務市場與老年人之間的融合。

1　現有社區養老服務模式存在的問題

社區養老服務由居家養老服務和社區養老服務兩者共同構成。因此，在學術界很多學者將社區養老服務定義為“社區居家養老服務”。[4，5]目前，由于養老服務資源均等化程度不夠、社會資源未得到充分整合、社會力量參與積極性不高等原因，社區養老服務發展過程中尚存在著多方面的問題，影響了社區養老服務體系的快速發展。

1.1　社區養老服務的供需不匹配,養老服務便捷性和靈活性較差

現有的社區養老服務主要是依托社區，引入社會力量，以建立“嵌入式”的微型社區養老機構、社區日間照料中心為主。其主要功能是作為居家養老服務的依托，為居家老年人提供日間托老及上門服務。居家養老的基本內涵是通過引入社會化力量，保障居家老人“足不出戶”便可享受到基本的養老服務。但由于老年人與服務供給主體間存在信息不對稱，老年人獲取養老服務的渠道較為繁瑣，部分居家老年人無法得到實時照看。因此，目前的社區養老服務模式還遠遠無法滿足人們的居家養老服務需求。同時，各養老服務供給主體之間尚未實現資源的充分整合，對老人的養老服務需求缺乏統一的認知,造成養老服務資源浪費、資金使用不合理等問題。

1.2　社區養老服務的范圍窄、內容少、社會化程度低

新形勢下社區養老服務的發展蘊含著社會化的屬性。社區養老社會化的實現是拓寬養老服務渠道、提升養老服務內涵的重要手段。而當前我國社區養老服務在發展過程中卻存在著社會性不足、無法和面廣量大的居家老人密切聯系的問題。[6]由于社區養老服務社會化不足，導致養老服務價格偏高，提供的服務項目較少，缺乏良性競爭的市場環境和社會風險責任共擔機制，因此難以拉動老人對服務的消費，無法滿足老年人的多元化養老服務需求。此外，由于當前社區養老社會化程度低，無法讓社區醫院建立的老年健康檔案成為精準輸出養老服務的依據，進一步影響了社會力量參與社區養老服務的積極性。

1.3　服務質量難以得到保障，服務監管和評估機制尚未形成

當前，社區養老服務質量難以衡量和保障，管理效率較低，[7]影響了社區養老服務的良性發展。社區養老服務包含不同形式的開展方式，有針對特定老年群體的政府購買養老服務，[8]有依托社區交由社會力量運營的“公建民營”形式的微型社區養老機構，有依托社區以開展居家上門服務為主的日間照料中心等。但由于非盈利性社會組織、民辦非企業組織等社會力量在發展過程中對政府的依賴性較強，缺乏自主開展社區養老服務的能力，加之缺乏專業化照護人才，導致其服務質量難以得到保障。此外，在社區養老服務過程中，政府自身角色定位不夠明確，事中事后監管機制不夠完善，社區養老服務評估難以有可量化的服務指標，養老服務考核評估存在一定的難度。

此外，我國社區養老服務發展中還存在著社區養老工作專職人員不足[9]、資金使用效率不佳、服務客體“群體化”等問題。因此，需要創新路徑方式，通過“互聯網+”技術和發展理念，發展新型化、智能化、集約化、高效化的社區養老方式。

2　“互聯網+”在創新社區養老方式中的新內涵

隨著我國人口老齡化問題的加劇，很多學者提出了“智慧社區養老”的概念。[10]已有的成都市“外賣式”居家上門服務、蘇州市“虛擬養老院”模式[11]等的共同點都是利用信息化手段、互聯網和物聯網技術，對多元服務主體和社會領域有效資源進行整合銜接，建立面向老年群體的服務系統與綜合信息服務平臺，為老年人提供實時、快捷、高效、低成本的物聯化、互聯化、智能化養老服務。

2.1　“互聯網+社區養老”服務為老年人社區養老提供的新型服務內容

“互聯網+社區養老”所涵蓋的養老服務內容主要包括智能定位、跌倒報警、緊急呼叫、健康監護、遠程視頻關懷、貼心提醒、適老家居、遠程居家養老服務呼叫等，如表1所示。

表1　“互聯網+社區養老”的服務功能及內容

2.2　“互聯網+”在創新社區養老方式上的落腳點

“互聯網+”與社區養老結合，成為打破社區養老發展瓶頸的新思維、新方式。實現“互聯網+”與社區養老結合的前提是有效整合社會養老資源，保障服務供給主體與老年人之間的信息互通，構建智能化的養老服務供需體系，如圖1所示。

圖1　“互聯網+社區養老”模式結構圖

(1)將“互聯網+”作為整合多元服務供給主體的先決條件。多元主體參與社區養老服務是發展社會化養老、提升社會力量參與社區養老的必然選擇。但是，當前多元主體參與社區養老服務尚未形成效能整合機制，處于各自為政、多頭管理的局面。相關部門未能準確定位自身職能，沒有充分實現養老服務市場監管者、社會養老資源整合者、各主體間利益關系協調者、智能化養老服務信息平臺搭建者等功能，這對以政府為主導，多元主體共同參與社區養老服務整體效能的發揮產生了一定影響。“互聯網+”技術的應用和發展恰好為解決以上問題帶來了機遇，成為整合多元服務供給主體的不二之選。

(2)將“互聯網+”作為銜接養老服務市場與社區老人的虛擬鏈條。目前，阻礙養老產業發展的重要原因是養老服務供需關系失衡。究其內在原因，很大程度上是因為服務供給方與老年人之間存在著信息缺位問題。居家養老主要以上門服務為主，居家養老與傳統家庭養老的最大不同在于其社會化屬性。“互聯網+”在社區養老服務中的使用，使得居家老人可以通過移動終端設備輕松獲得自身需要的養老服務，真正實現居家老人足不出戶便可享受養老服務的愿景。養老照護人員作為開展養老照護工作的最基層群體，其服務質量的優劣將直接影響社區養老服務未來的發展方向。“互聯網+”不僅能夠為照護人員提供必要的技術培訓，還能為閑置勞動力提供網絡在線認證，讓更多的人參與到社區養老服務中來。

(3)將“互聯網+”作為傳播新興養老文化的重要媒介。由于傳統養老文化的影響，老人的養老觀念尚未轉變，崇尚節儉和為子女著想等因素在一定程度上抑制了老年人的居家養老服務需求。[12]相關部門和市場主體要積極宣傳“互聯網+養老”的理念及其優勢，讓更多的老年人認可并接受社區養老服務這種養老方式，提升老人的服務消費意識。此外，要積極探索“互聯網+”在老年人娛樂健身中的可行之處，通過智能終端設備向老人普及正確的健身、養生、康復等一系列生活照護常識。要促進“老老看護”在社區養老中的發展，讓健康老人成為參與社區養老服務的重要力量。

(4)將“互聯網+”作為服務監管和質量考核的重要工具。養老服務多為“軟服務”，服務質量難以形成可量化的數據指標，難以整合形成統一的考核標準。在學術研究中，較多學者強調要加強對社區養老服務的事中事后監管，[13]但在實踐中實現事中事后監管難度較大，可行性不高。而“互聯網+”技術的應用將使得該問題迎刃而解。服務供應方通過自身的影像監控中心實現實時數據存儲，相關部門、老人的子女等可通過該系統實現遠程服務監管。此外，要推進“互聯網+服務質量反饋機制”建設，讓老人可以通過智能終端設備對照護人員服務進行考評，從而在整體上提升社區養老服務的質量。

此外亟需加強“互聯網+”在創新農村社區養老服務方面的探索力度。特別是在農村失能失智、“空巢”、留守老人的基本生活照護和精神慰藉方面要創新思路、方法，通過“互聯網+”實現對上述特殊老人的實時監護，防止老人因突發疾病得不到及時、有效救治而死亡的事件發生。

3　“互聯網+”在創新社區養老方式上面臨的現實困境

3.1　智能設備制造和養老服務產品創造尚需資金和人才的投入

社區養老服務的發展首先要確保老人擁有宜居的養老環境。實踐中，較多地方在推廣居家“適老化”改造，但整體效果不佳。目前在智能產品的制造方面，服務商僅僅是通過發放移動終端設備來實現老人與服務供給方的銜接，并沒有衍生出真正意義上的老人自我照護產品。由于我國很多適老產品尚處于真空狀態，需要從國外引進，從而增加了養老服務適老產品的成本。以成都市為例，在《成都市養老服務業發展“十三五”規劃》的指導下，成都市已建立了包括長者通、頤居通、孝行通等在內的社區居家養老綜合服務信息平臺，老人通過“一鍵撥號”服務便可享受到“外賣式”居家養老服務；成都市溫江區、武侯區等也在積極推廣“適老化”改造。但從總體上來說，雖然“互聯網+”在社區養老應用中的技術已經得到攻克，但是線下服務中智能化產品卻遠不能滿足需要，亟需政府相關部門和社會企業加強對該領域的關注和投資。同時，由于老人生活習慣難以改變、養老服務消費意識和能力不足等原因，老人對智能設備的使用率和接受率普遍不高。因此，如何開發出質優價廉的智能化產品，讓老人普遍接受智能化產品成為當下亟需解決的問題。

3.2　法規政策制定與“互聯網+”在實際推進中缺乏同步性

目前老人信息泄露成為智能化社區養老發展的一大隱患。老人信息包括老人的家庭住址、子女及身體健康狀況等。信息泄露將直接降低老人對智能化社區養老服務的信任感，增加老人的養老風險。此外，由于法規政策推進緩慢，市場機制及多區域協同機制尚未形成，各地區各自為陣，大數據驅動下的智能化社區養老服務功能尚未得到有效發揮。[14]智慧化社區的發展要基于人性化理念，針對老人自身狀況制定個性化的養老服務方案，這既是節約養老服務成本的需要，也體現了人性化養老的價值追求。而當前智慧化社區的養老方式僅僅局限于線上與線下的信息對接，即服務需求與反饋，而數據并未實現有效共享。隨著未來大數據平臺的不斷對接，人們將面臨梳理并分析龐大復雜的數據的工作。[15]

此外，由于當前社區養老服務標準和老人照護等級判定標準等尚未實現統一，智慧養老的服務質量參差不齊，[16]影響了“互聯網+社區養老”的健康有序發展。智慧化社區養老服務模式不同于社區養老，“互聯網+”最大化地加強了其社會化屬性，但在集成資源要素效益最大化的同時也帶來了隱性的社會風險，比方老年人信息泄露所帶來的電話詐騙問題、因監管缺失造成社區養老服務質量下降的問題等。因此，如何讓智能化社區養老服務評估考核標準與目前社區養老模式有效銜接并得以整合，也是亟待解決的問題。

3.3　服務監管及責任主體尚不明確，風險共擔機制尚未形成

“互聯網+社區養老”從模式構思到項目落地，雖未形成統一的發展模式，但在實踐中卻取得了較好的社會反響和社會效益，促進了社會資本的涌入。但是，目前的智能化社區養老方式探索往往只重視線上平臺的資源整合，對各服務供給方的線下監管和責任界定有所忽視。對此，政府相關部門如何盡快轉變職能、正確定位，將成為提升“互聯網+社區養老”監管力度和服務質量的關鍵。此外，因為老人的情況千差萬別，對每一位老人的數據進行分類、篩選，對健康檔案進行實時更新，需要大量的人力和財力。所以大數據的管理和運維也是亟待解決的一大難題。

“互聯網+社區養老”是一個智能化的綜合養老服務體系。因此，需要建立相應的風險共擔機制，保障其應對社會風險的能力。非盈利性社會組織、民辦非企業單位、社會企業等對政府的依賴性較強，其抗風險能力和自我管理能力較差，難以在短時間內適應新形式下快速發展的智能化社區養老服務要求。如果風險共擔機制缺失，一些社會力量將難以承擔智能化社區養老所帶來的包括經濟、文化、市場在內的多種風險。

4　“互聯網+社區養老”服務方式的實現路徑

4.1　健全“互聯網+社區養老”標準和規范，實現“互聯網+社區養老”的標準化發展

政府相關部門要積極推進智能化社區養老服務發展，出臺“互聯網+社區養老”服務的發展規范，加強信用體系建設，強化老年人信息的安全保障力度。政府相關部門要發揮主導作用，整合碎片化的養老服務資源，既要在政策層面上實現有效銜接，也要在服務標準規范上實現整體統一。政府相關部門要積極主導搭建社區養老綜合信息服務平臺，積極協調各方利益，消除實踐中存在的障礙，拓寬各方利益協調渠道，實現醫、養、護、看等多領域的功能銜接和資源共享。同時，要積極推進“服務型”政府建設，加快政府職能轉變，切實踐行智能化社區養老模式的監管者角色。推進風險共擔機制建設，政府通過財政預算為特殊老人購買意外傷害保險。在農村地區的實踐中，要加強對重點老人群體的智能化養老服務。充分利用閑置、廢棄土地和廠房，改造適老環境，積極引進專業化的非盈利性社會組織，為老人提供夜晚睡眠監測、應急呼救、一鍵撥號等智能化服務。

此外，政府要積極鼓勵社會力量參與智能化社區養老服務，通過政府購買服務、公建民營、政府和社會資本合作等路徑方式加強對社會力量的扶持力度。積極培養非盈利性社會組織、民辦非企業單位等獨立開展社區養老服務的能力。加強對養老照護人員的培養力度，通過在職業技術學校和普通高校中設立老年照護專業和課程，為社會輸送源源不斷的高、精、尖照護人才。同時，要加強社會輿論引導，建立照護人才等級考核機制，引入績效考評機制，提升照護人才的社會地位和薪資水平。

4.2　要以人為本，促進“嵌入式”老人智能設備產品的開發

“大眾創業，萬眾創新”為“互聯網+社區養老”提供了政策支持。在設計老人智能設備實踐中要樹立“以人為本”的發展理念，將“闖入式”智能產品轉型為“嵌入式”人性化產品。加強社區居(村)委會對智能化社區養老模式的輿論宣傳，為老人開辦知識普及講座，幫助老人更好地接受新生事物和正確使用智能化養老服務產品。企業要積極提升在智能產品開發領域的探索和技術創新，加大人力和資金投入。要積極引導老人對智能化養老科技產品的消費，開發老年群體對智能機器人、智能化運動輔助設備、智能康復理療儀等方面的市場需求，促進養老服務產業的大踏步發展。

政府要在實踐中建立示范效應區，整合取得良好效果的智能化社區養老模式并在全國推廣。民政部門要作為牽頭部門積極推進智能化社區養老服務模式建設，牽頭打破各部門之間的政策壁壘，促進醫療、康復、保健、文娛行業與“互聯網+社區養老”的融合，讓老人充分感受到智能化社區養老服務模式所帶來的方便和實惠。此外，要積極加強“互聯網+”在老人心理慰藉、社交娛樂中的運用。建立“區域老人社交圈”，讓老人成為自發組織文體娛樂活動的踐行者，實現真正意義上的“老有所樂”。

4.3　加強社區的信息化養老服務設施建設，制定信息化養老服務標準

隨著“互聯網+”在社區養老中的應用，養老服務設施的內涵得到擴充。“互聯網+社區養老”方式的發展離不開多功能的養老服務設施。社區養老服務設施不僅包括微型的社區養老機構、社區日間照料中心、社區醫院、老人活動室、社區廣場等，還包括智能化的信息綜合服務平臺、智能移動終端、智能老人科技產品等等。而養老服務設施的補充和完善，離不開多元主體的積極參與。因此，應該建立完善的市場準入和退出機制，合理配置社區養老服務資源，統籌城鄉養老服務設施均等化發展。同時，政府要加強線上平臺的數據監管，通過對數據的整理分析，制定與地方人口老齡化情況相配套的信息化養老服務標準。信息化養老服務標準的確定，可以將政府購買養老服務的群體范圍、高齡補貼的年齡底線、老人對不同養老服務需求的梯度排序、對特殊專科醫生的需求程度、獨生子女假天數等等全部納入“互聯網+社區養老”的綜合信息服務平臺，促進智能化社區養老的“精準化”發展。

地方民政部門要積極牽頭，聯合衛生部門、質量監管部門、老齡委等部門加強對信息化養老服務設施的監管力度，建立“黑名單”制度。對不達標、信譽低、評價低的機構應要求其停業整頓；對非專業化的養老服務人員要加強技能培訓，通過考核后再準許其進入社區養老服務市場。

4.4　轉變政府職能，創新社區治理方式

(1)加快事業單位改革，強化政府“服務”屬性。2011年中共中央、國務院頒發《關于分類推進事業單位改革意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出“要科學劃分事業單位類別，細分從事公益服務的事業單位。”③劃入公益二類的事業單位作為承接政府購買養老服務的重要主體，應該成為“互聯網+社區養老”體系中的重要一環。此外，政府要轉變原來“統包統攬”的公共管理理念和管理方式，充分發揮政府主導作用，吸引社會力量參與，同時利用市場機制資源配制作用，實現社區養老服務提供主體多元化和提供方式多樣化發展目標。

(2)細分老年群體，提升財政資金的使用效果。智慧化社區養老方式的發展需要創新支付方式。可以為老人發放智能養老服務“一卡通”，將一卡通與老人子女的銀行賬戶綁定。同時，要對老年群體進行細分，滿足不同類型的老人群體的不同需求。對“三無”老人、優撫老人的基本養老服務實行政府全額購買；對低保、高齡、貧困老人實行資金補貼，政府可將財政資金直接撥到老人的“一卡通”，并規定該資金只能用于養老服務的購買，不能提現；對身體健康、有一定支付能力的老人，政府要在稅收方面給予適當的優惠，鼓勵服務供給方為該類老人群體提供有償、優惠的養老服務；對經濟收入水平較高、有更高養老服務需求的老人，可通過市場為其提供個性化的“私人訂制”養老服務“套餐”。

(3)權利下沉，釋放社區活力。社區作為基層群眾自治組織，需要更多的自主權去提升自我治理能力。因此，政府要給社區放權，提升社區的自我治理能力，幫助社區建立包括老人養老服務需求匯總、服務過程監管、服務滿意度回訪等在內的完整的管理流程。

注釋：

①詳情參見國務院關于印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》(國發〔2017〕13號)。

②詳情參見《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》(國發〔2015〕40號)。

③詳情參見《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出：“承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。”

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