中國草原保護與建設的理性思考

朱洋洋，馬 林

(大連民族大學 經濟管理學院，遼寧 大連 116650)

一、草原保護與建設的成就

多年以來，草原生態保護與建設得到黨中央、國務院的高度重視。一系列促進草原牧區發展的重大政策走進牧區，新一輪加強草原生態保護的重點政策項目在牧區相繼實施，草原保護與建設力度明顯加大、速度明顯加快，改善了局部地區草原生態環境惡化狀況，緩解了全國草原生態環境持續惡化的趨勢，同時草原草牧業與畜牧業的發展也取得了可喜成績。

1.草原保護與建設得到國家高度重視

草原牧區的保護與建設得到黨中央、國務院的高度重視。習近平總書記在內蒙古和青海調研時，對加強草原保護建設作出了重要指示，強調要加強草原地區生態保護，加強沙漠化防治、草原建設，加強退牧還草、退耕還草。十九大報告中習近平總書記再一次強調把生態環境保護放在更加突出位置，嚴格保護草原，加快草原“三化”綜合治理，強化生態恢復，擴大退耕還林還草，完成生態保護紅線劃定工作，加快生態文明體制改革，建立多元化生態補償機制，健全草原休養生息制度，建設美麗中國。李克強總理也對加強草原保護建設提出了明確要求，強調要加強調查研究，采取有力措施，妥善解決當前的突出問題，推進生態文明建設。[1]“十二五”以來，國家出臺了一系列促進草原牧區建設的重大政策。國務院相繼印發了《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》、《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，財政部和農業部組織實施了草原生態保護補助獎勵政策、禁牧休牧和草畜平衡等制度措施，在這些各有側重、相互配套的政策措施的強力驅動下，不僅提升了廣大牧民群眾保護草原的積極性和主動性；而且還提高了牧區在國家經濟社會發展大局中的戰略地位。

2.草原生態恢復總體向好

十八大以來，國家在草原牧區投入生態保護資金超過1200億元，陸續實施退牧還草、京津風沙源治理、西南石漠化草地治理等重大草原生態保護工程。草原防風固沙、水源涵養、土壤保持等生態功能得到修復和增強，草原生態系統恢復成效顯著。報告顯示，2016年，全國天然草原鮮草總產量103 864.86萬噸，較上年增加1.03%；全國天然草原鮮草總產量連續6年超過10億噸，實現穩中有增；草原綜合植被覆蓋度達54.6%，較上年略微提高。此外，近年來全國草原火災和生物災害態勢平穩，受災草原面積、災害發生程度、災害經濟損失較之前都有所下降。縱觀全國草原，生態環境加速惡化的趨勢得到一定緩解，草原生態恢復總體向好，局部草原生態狀況明顯好轉，重點生態工程項目區草原植被恢復面積大幅提升，草原生態保護工作邁上了一個新臺階。

3.草原草牧業與畜牧業發展成效顯著

國務院為了加快構建糧經飼三元種植結構，在內蒙古建立了草牧業科技示范，在全國設立了37個草牧業發展試驗試點，又相繼組織實施了“振興苜蓿發展行動”、“糧改飼”等項目，不僅加強了草牧業基礎設施的建設、提升了草牧業發展水平，而且還形成了一批可復制、可借鑒、可推廣的草牧業發展模式。2016年，全國268個牧區半牧區縣(旗、市)鮮草總產量50 803.38萬噸，占全國總產量的48.97%，較上年增加0.90%；折合干草16067.10萬噸，載畜能力約為12666.30萬羊單位。國家明確提出要“加快發展畜牧業”。國務院在青海建立了全國生態畜牧業示范區，開展了“振興奶業發展行動”“南方現代草地畜牧業推進行動”等項目，各級政府遵從“以草定畜，依靠科技，保障供給”的思路，嚴格落實中央部署，在不破壞草原生態的前提下，加快發展現代草原畜牧業，并取得重要進展。2016年，全國牧區的牛肉產量達到420.4萬噸，比2010年增加11.2%；羊肉產量達到317.3萬噸，比2010年增加15.7%，為保障畜產品市場供給和促進牧民增收作出了重要貢獻[1]。

二、草原保護與建設面臨的困境

1.草原生態保護與建設任重道遠

(1)草原生態系統整體仍較脆弱。近幾年，由于受氣候的影響草原地區高溫、干旱、暴風雪等極端天氣增多，自然條件總體比較嚴酷，草原生態系統整體仍然脆弱，草原生態整體仍在不斷惡化。目前，全國草原中度和重度退化狀況嚴重，退化面積仍占草原面積的1/3以上，而且草地退化、沙化、鹽堿化面積日益發展，草原植被恢復工程時間久，任務重。草原鼠蟲害危害嚴重，草原火災、旱災等災害也頻繁發生。近幾年，受鼠害的影響國家年均4億畝以上的草原受損，受蟲害的影響年均2億畝的草原受損。草原火災屢禁不止，2016年，全國發生56起草原火災，累計55.4萬畝草原受害。草原局部地區干旱嚴重，受連年干旱的影響，內蒙古自治區東部累計近1億畝打草場未能打儲草。盡管近年來草原生態保護取得的成就有目共睹，但草原生態仍存在著諸多問題，生態系統整體依然脆弱，草原生態建設仍是國家生態建設中的重中之重。

(2)草原生態建設任務艱巨。草原生態建設成果的鞏固任重道遠。一方面，人工修復的草原，生態系統依然脆弱。由于草原生態遭受長期破壞，草原生態系統失衡，需要很長時間來修復，即使已經恢復植被的草原，生態系統也未恢復如初。況且草原地區氣候整體比較嚴酷，一旦遇到惡劣天氣，人工恢復的草原生態系統很容易遭受破壞。另一方面，在部分牧區，發展草原與保護草原相矛盾。草原牧區為了早日實現全面小康，把大量人力財力不斷投入到草原開發建設中，投入較少精力甚至忽略了對草原生態的保護，一些草原生態受到破壞，這與草原生態保護相矛盾。同時，現有的草原生態建設工程投資力度不足，許多牧區的基礎設施建設落后；現有的生態建設項目遠遠不夠，一些草原生態急需修復的地區，草原保護建設工程仍未得到實施[2-3]。

2.草原牧區生產經營方式落后

(1)草原畜牧業生產方式落后。草原牧區經濟大多不發達，草原畜牧業生產方式依然落后。一方面，大多牧區仍依靠傳統養殖方式，養殖技術落后，而且部分牧區的家畜飼養仍“靠天吃飯”。牧區尚未形成大面積的集約化標準化養殖，牲畜生產效率難以提高，養殖效益難以提升。另一方面，由于受本地區發展條件的限制，現代草原畜牧業發展緩慢。由于草原地區基礎實施建設滯后、經濟與科技水平落后于發達地區、投資成本相對較高、吸引外資競爭力相對較弱,要想僅僅靠自身經濟條件來加快發展現代草原畜牧業，暫時還有一定困難。

(2)草原牧區產業結構單一。在整個草原牧區經濟中，畜牧業既是牧區經濟中的基礎產業又是牧區的主體產業，第二、第三產業占比較小。況且草原畜牧業發展至今，仍然是靠天養殖的傳統方式，造成畜牧生產不穩定，牧區經濟發展較弱。而長期推行的以牧為主的產業實施政策，無法推動和壯大畜牧產業鏈的繁榮，更加劇草地超載過牧、草地生態不斷惡化的趨勢。所以既為了草原畜牧業高質量高效益的發展，又為了草原牧區經濟高效率高質量的增長，大力發展壯大第二和第三產業迫在眉睫。

3．草原法律法規不健全不完善

(1)草原生態紅線相關制度缺失。草原生態紅線劃定指示已出，但草原生態紅線相關制度依然缺失。草原與耕地都是國家珍貴的土地資源，耕地紅線初步劃定、耕地紅線保護制度相對完善，然而，草原生態紅線尚未劃定，草原生態紅線相關制度尚未制訂，草原不斷地被破壞，草原面積年年減少。有必要像保護基本農田劃定耕地紅線一樣,盡快劃定草原“紅線”。但草原生態紅線以什么標準劃、在哪劃、劃定多大面積等是亟待解決的問題，目前而言，國家尚無規范的草原生態紅線劃定制度，也尚未出臺配套制度和管控政策，所以國家應加快制訂草原生態紅線劃定及保護相關制度。

(2)草原法律法規仍需完善.草原法律法規不完善不健全。現行《草原法》由于修訂不完善、不及時，已不能滿足國家草原保護與建設的總體要求。《草原法》與《土地管理法》、《森林法》等交叉的內容修正不及時，造成草原管理責任不明確，管理效率低；《草原法》與《刑法》的銜接不緊密，導致追究草原違法時不直接適用。地方配套法律也存在缺陷，許多草原地區的草原配套相關法律制度依據林業的法律制度來制定的，一些法律制度相對于林業問題很適用，但是面對草原問題卻失效，不能很好地解決草原相關問題。草原執法依據不健全，現有的草原執法程序、執法監督和強制執行等方面的法律法規，在處理草原違法案件時，存在處罰依據不充分、處罰偏輕等問題；同時各法律之間銜接方面也存在著或多或少的問題，導致草原行政執法困難重重。總之，這些草原法律法規缺陷的存在，阻礙了草原生態的恢復。

三、國外草原保護與建設的典型經驗

了解國外草原發展模式，借鑒其草原保護與建設中的成功經驗，將有助于促進中國草原的保護與建設。

1.美國草原的重視程度相對較高

美國各級政府高度重視草原，聯邦政府每年花費約10億美元用來保護草原，各州政府也會投入一定資金來加強草原建設。美國草原科學家積極地研究草原在保護環境方面的作用，呼吁公民保護草原，提高了政府對草原系統的重視程度和公眾對草原的認知度和重視度；又對草原水土保持、水源涵養、凈化環境、保護生物多樣性等生態功能進行系統性研究，這些研究成果為政府相關部門做決策提供了依據。

2.加拿大草原的監督管理機制比較完善

加拿大草原監督管理機制相對完善。一是草原評價體系完善。加拿大不但重視草原監測，而且還會定期評估草原健康。加拿大有完善的草原健康評價體系和相應的草原健康評價手冊。這種評價方法簡便實用，對于放牧草場在實際生產過程中的監測和健康評估幫助非常大。二是科學管理利用草原。為了不對草原造成破壞，加拿大制定較低的草原載畜量，嚴格管控草原超載。各地草場按照既定載畜量標準放牧，即便有些草場達到規定載畜量的上限，也未達到載畜量的極限，草場不會受到破壞。三是草場圍欄建設程度高。加拿大草場的圍欄建設比重高，超過百分之九十。圍欄的建設將草原劃分成了不同的區域，又在這些區域內劃定牧道，建設水利設施，為牲畜飲水提供了保障。

3.新西蘭草原的社會化服務體系相對健全

新西蘭草原發展相關的社會化服務體系比較健全。各牧場可以輕松聘請到專門的技術顧問來指導草種種植、牲畜養殖；可以放心買到專門的良種繁育場及科研部門提供的種牛、種羊、草種；可以及時請到相關機構提供的具有豐富工作經驗的獸防人員承擔牲畜疾病防治工作；可以交托專門的加工企業負責牛奶的收購及運送；可以委托專業公司接手剪羊毛工作；可以享受具有租賃或直接提供作業服務的農機專業服務組織提供的大型農機作業服務。總之，新西蘭的社會化服務十分方便周到，牧場主即便一個電話也能得到最滿意的服務。

四、破解草原保護和建設困境的對策建議

面對全國草原生態“局部改善、整體惡化”的狀況，如何吸取國家草原生態破壞的教訓，借鑒國外草原保護與建設的成功經驗，突破草原保護與建設所面臨的困境，科學健康的發展草原，需要做出理性思考。

1.加大草原生態保護力度

(1)盡快啟動草原保護紅線重大工程。盡快啟動草原保護紅線重大工程，完善草原生態文明建設。依據《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》和環保部發布的《生態保護紅線劃定技術指南》，結合草原生態系統的特殊性，盡快起草和制定草原保護紅線劃定技術指南；建立草原大數據平臺，做好草原生態數據的收集、存儲、整理及分析，為草原生態保護提供全面、客觀、完整的一手資料；依照“科學規劃、合理布局；示范先行、分步推進”的指導思想，堅持生態原則、功能原則，加快生態功能區的劃分；啟動草原預警體系工程，運用地面監測觀測、3S技術等方法，對草原進行動態監測觀察，結合草原地區氣象信息，以及草原監測結果的診斷分析，對于即將到來的危險和災難進行提前報警，以采取相應的方法措施最大化的減少損失；盡快啟動國家草原生態紅線示范區工程，發揮以點帶面，先行先試的作用。

(2)加大草原生態保護工程建設力度。加大草原生態保護工程建設力度，恢復草原生態。完善退耕還林還草、退牧還草工程的建設內容，加大投資力度，科學合理的還草；加大京津風沙源區工程的資金投入，加強工程區的草地治理，遏制土地沙化擴展趨勢；繼續實施西南巖溶地區草地治理試點工程，加大中央投資力度，改善西南地區石漠化草地狀況；啟動草原自然保護區建設工程，重點保護具有重要生態功能和經濟科研價值的草原；繼續加強青海湖流域、三江源、甘南黃河水源補給區等地區的草原建設力度，恢復其草原生態，完善其生態系統功能；加快編制一些重點草原生態保護建設工程規劃，盡快落實該批工程，恢復和保護其生態能力。堅持自然修復與工程實施相結合，在鞏固前期生態保護與建設成果的基礎上，繼續修復和保護草原生態。

2.轉變草原牧區生產經營方式

(1)進一步發展現代草原畜牧業。繼續加大建設草原畜牧業示范區，提高養殖技術，加快探索更先進的養殖模式。深入落后牧區，推廣試點經驗，開展技術指導，打破傳統養殖弊端，提高養殖水平。同時增加標準化集約化養殖規模，提高生產效率；培育新型產、加、銷一體的生產經營模式，實現牧業發展和牧民增收。加強牧區基礎設施建設，增加資金投入力度，加大政策優勢，降低生產成本，吸引外資投資，不斷引進國外先進技術，進一步推動現代草原畜牧業的發展[4]。

(2)加快升級草原牧區產業結構。加快草原牧區第二、第三產業發展。牧區畜產品資源和旅游資源豐富，牧區應盡快將本地資源優勢轉化為市場優勢、經濟發展優勢，大力發展特色農畜產品加工業，壯大企業數目，形成集群產業；加大政策優惠力度，大力扶持少數民族手工藝品生產企業發展；加強建設牧區商業零售網點，完善畜產品批發交易市場，發展現代物流服務業；不斷發掘草原文化、民族文化，盡快形成以草原風光、民族風情為特色的草原文化產業；進一步加大草原地區旅游業投資，加強景區建設，增加景點數目，打造一批具有草原特色、民族特色的優質觀光旅游景點，不斷提高旅游業收入。

3.盡快完善草原法律法規

(1)增設草原生態紅線相關制度。國家應盡快增設草原生態紅線相關制度，為草原生態紅線的劃定和保護工作提供法律基礎及法律保障。首先應把草原生態保護紅線作為剛性政策列入《土地管理法》和《草原法》，樹立草原生態紅線不可侵犯的法律地位。其次，國家相關部門和各省區盡快起草完善草原生態紅線補償、保護及監管的配套制度，為即將全面開展的草原生態紅線的劃定工作提供法律保障。

(2)積極推動草原法制建設，進一步完善草原法律法規。要深入分析《草原法》以及相關法律法規實施中存在的主要問題，積極協調配合有關部門，盡快完善《草原法》修訂工作；全力推進《基本草原保護條例》出臺進程；盡快啟動《草原生物災害防控管理辦法》制定工作，及《草原征占用管理辦法》、《草種管理辦法》等配套法規修訂工作；各級政府還要積極開展地方性配套法律法規的制修訂工作，發揮地方優勢，完善草原法律法規，實現有法可依，有法可執。