“互聯網+政務服務”發展現狀及推進路徑淺析

高斯芃

[摘要]全面推進“互聯網+政務服務”工作是黨中央、國務院做出的重大戰略部署，全國各省市網上政務服務平臺建設已然進入“快車道”，“互聯網+政務服務”模式形態初步形成，可謂成績與挑戰并存。各地區“互聯網+政務服務”建設在摸索中前進，從宏觀角度明確一條清晰的推進路徑對建設水平的整體提升以及建設進程的穩步提速具有一定的現實意義。

[關鍵詞]“互聯網+政務服務”；網上平臺；推進路徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201810019

“互聯網+”2012年11月首次被提出，之后迅速成為時代新寵，它似乎就像一支熠熠生輝的魔法棒，揮到之處萬木逢春，一片欣欣向榮，由此也引領了各領域的實踐探索以及學術界的理論探討。就政務領域而言，全面推進“互聯網+政務服務”工作已經成為黨中央、國務院做出的重大戰略部署，是推進國家治理能力和治理體系現代化的重要組成部分。就在政務服務插上了“互聯網+”的翅膀準備騰飛的那一刻，我國網上政務服務平臺建設也邁入了新時代。

1“互聯網+政務服務”發展現狀

2016年3月，李克強總理在《政府工作報告》中首次提出要大力推行“互聯網+政務服務”，標志著“互聯網+政務服務”正式納入國家戰略。隨后，《加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55號）、《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》（國辦函〔2016〕108號）等中央文件陸續出臺，各地區網上政務服務平臺建設由此進入“快車道”。特別是開展“互聯網+政務服務”試點工作以來，浙江、貴州等省市被確定為試點地區，先期開展“互聯網+政務服務”試點建設，取得了不俗成績。從試點省市建設情況來看，目前我國“互聯網+政務服務”模式形態已逐步形成，其發展現狀可以概括為以下幾個方面。

11省級“一張網”建設全面鋪開，建設深度有所欠缺

國務院印發的《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》要求到2017年底前，各省（區、市）人民政府、國務院有關部門建成一體化網上政務服務平臺。從目前建設情況來看，各省市也在大力推進“一張網”建設進度，概括起來可以形容為“網面已鋪開、網深尚不夠”?！熬W面已鋪開”主要表現為，基本實現了省內各級政府及各委辦局辦事系統頁面風格的統一，基本實現了省級平臺內身份認證的全網通，基本實現了省內各類公共服務事項的標準化。“網深尚不夠”則重點表現在這張大網覆蓋下的深層次信息共享與業務協同深度遠未達到真正意義上“互聯網+”的標準。

12各類清單細致梳理，與簡政放權融合不夠密切

“互聯網+政務服務”是以簡政放權、創新監管、提升服務為核心，以政府權力清單為基礎，以信息化技術為支撐，創新實踐“互聯網+”思維，開啟從“群眾跑腿”到“數據跑腿”的服務管理新模式。權力事項與辦事指南的全面梳理作為一項“互聯網+政務服務”建設的“規定動作”，目前各試點省市基本都已初步完成。但是從梳理和使用的深度上來看，還存在與簡政放權融合不夠密切的問題。具體來講，目前各省市權力事項的梳理基本是依托各層級政府以及各委辦局在縱向“條”的范圍內逐級開展匯集的，這種梳理與匯集是一種“政府視角”下的“條匯集”。而在實際辦事過程中，“群眾視角”往往看到的是“塊需求”，許多事項常常涉及多個部門聯合辦理。而簡政放權實際上是一種既包含“條”同時更注重“塊”層面的簡政放權，本質上是與“群眾視角”不謀而合的。因此不難看出，目前各省市“互聯網+政務服務”平臺的清單“條匯集”與簡政放權和群眾的“塊需求”之間還存在一定差距。

13網上平臺廣泛啟用，逐步實現從“網上曬權”到“網上行權”

“網上曬權”到“網上行權”，一字之差卻體現了目前各省市“互聯網+政務服務”一步質的飛躍。“曬”是一種靜態的梳理和展現，而“行”則是一種動態的執行和完成，正是“行”體現了“互聯網+政務服務”鮮活的生命力。從目前各試點省市建設情況來看，基本都已經完成了服務事項梳理以及權力清單梳理等“網上曬權”的基礎性工作，同時在此基礎上正在大力推進身份認證、網上服務、信息核驗等“網上行權”工作，并且已初步形成行政權力事項庫、便民服務事項庫和辦件信息庫，而電子證照庫和監管信息共享庫也正在建設中，“網上行權”正在得到逐步完善。

14交換平臺初步搭建，共享機制有待突破

共享是“互聯網+政務服務”的靈魂。從本質上講，“互聯網+政務服務”是利用互聯網技術將現實政務服務進行結構重組和流程再造，以使其符合“互聯網+”思維，并在此基礎上以線上“并行”的“數據流”代替線下“串行”的“人流”，來實現政務服務的高效、高質供給。由此可見，數據流的并行是實現“互聯網+政務服務”的關鍵所在，而其并行的要害就在于共享。從各試點省市建設情況來看，雖然交換共享平臺已經基本搭建，但是有兩個根本問題始終沒有搞清：一是共享需求，即“要共享什么”；二是共享機制，即“如何共享”。這兩個關鍵問題的不清晰無疑極大制約了信息共享的實現，同時降低了“互聯網+政務服務”的建設水平。

15電子證照庫集中建設，運行模式亟待探索

電子證照庫是“互聯網+政務服務”平臺有效運行的重要支撐之一，因此也是各試點省市重點關注的建設內容之一。但是從目前建設及應用情況來看，電子證照庫并沒有發揮預想效能，其最根本的問題就在于定位不清晰，而這種不清晰既來源于法律支撐的缺失，也來源于交互認證以及實時更新等配套機制不完善的掣肘。

16數據留痕逐步實現，大數據分析愿景日益清晰

大數據蘊含大價值，而其價值也逐漸被社會各界所認同。在大數據時代面前，“互聯網+政務服務”概莫能外。“互聯網+政務服務”在政務大數據匯集方面有著得天獨厚的優勢，“一張網”的建設形成了數據沉淀和分析的基礎，而大數據同樣也能夠反作用于政務平臺，在提供更加人性化服務、全面加強監管和預警等方面能夠極大提升政務平臺的建設層次。目前，上海、貴州、浙江等多個省市的平臺都在致力于大數據的開發與使用，大數據分析愿景已初步形成。

17網上辦件量穩步上升，與公眾需求結合尚需加強

自各省市網上平臺運行以來，辦件數量及群眾滿意度的攀升有目共睹。作為衡量平臺建設水平的重要指標之一，辦件數量的上升是對平臺建設成績莫大的認可。但是，建設部門仍須清醒地認識到，相比于龐大的事項辦理數量來講，能夠實現網上辦理的件數仍然是十分有限的。這就需要平臺建設者在開發平臺辦事功能時，能夠充分考慮到公眾的實際需求，從“群眾視角”出發，充分利用大數據，著重開發并完善那些群眾辦理量最大、辦理次數最頻繁的事項功能或事項功能鏈，以特色事項或事項鏈為單元，將其涉及的所有流程和需求打包處理，同時能夠及時推送鏈條上的下一辦事環節，并在多元身份認證、深度共享、多渠道支付、實時追蹤、評價問責等方面不斷優化服務。

18線上線下融合日益密切，網上大廳與實體大廳一體化發力

目前，各試點省市已經基本實現了網上大廳與實體大廳的有機結合。從分解角度來看，實體大廳實現的是一個“由分散到集中”的過程，將原本各自為戰的分散辦公場所有序物理集中到了一個統一管理、統一服務的標準化辦事大廳，極大地方便了群眾實體辦事過程。而網上大廳則是一個“由集中到分散”的過程，通過統一平臺、統一認證，用戶可以方便定位所需服務，瀏覽辦事指南，下載所需表格，并行辦理業務，實時關注進度，甚至實現全程網上辦理，抑或與實體大廳相配合實現“最少見面次數”辦理事項。作為提供公共服務的兩種途徑，通過線上線下相結合的模式，能夠有效提升公共服務的供給效率和供給質量。

2“互聯網+政務服務”推進路徑

在“互聯網+政務服務”推進路徑的研究中，許多學者做了大量卓有成效的研究，多從微觀、具象層面詳細給出了推進路徑或推進策略。文章的研究主要從宏觀角度對“互聯網+政務服務”推進路徑進行解析。

21明確推進路徑的前提是界定研究邊界

建設一個省、一個市的“互聯網+政務服務”平臺是一個復雜而宏大的系統工程，不可不謂“千絲萬縷”。從宏觀層面上來看，涉及多部門的協調互動，涉及法律、政策、技術等多領域的配套支撐，涉及與市場主體的通力合作等。從微觀領域來看，涉及身份認證、電子證照、在線支付、數據共享、評價評估、新舊系統整合、政務服務事項梳理、目錄清單建設等。面對如此繁復的研究，要明確“互聯網+政務服務”推進路徑，必須以清晰界定研究邊界為基本前提。

首先，必須明確我們追求的是一個怎樣的“互聯網+政務服務”?！盎ヂ摼W+政務服務”一經提出，雖然受到了各界的廣泛熱議，但其始終缺少一個清晰的定義，即我們需要建設的應當是一個怎樣的“互聯網+政務服務”。文章認為建設的“互聯網+政務服務”至少應當滿足兩點要求：一是要符合國家大政方針和改革趨勢，這點是其根本。推進“互聯網+政務服務”工作是黨中央、國務院作出的重大決策部署，應以促進簡政放權、放管結合、優化服務改革措施落地為目標，以運用現代信息技術創新行政審批和公共服務方式為手段，優化網上政務服務平臺建設，切實增強政務服務的主動性、精準性和便捷性，為推進政府治理創新提供有力支撐和保障；二是要符合百姓實際需要，這點是其核心。“互聯網+政務服務”的建設歸根結底是為了更好地服務百姓、服務社會，對于它的廣大用戶——百姓而言，政務服務平臺應當是一個智能化“黑箱系統”，使用者無須知道系統內部的運行邏輯，只需從系統一端輸入需求，另一端即能輸出結果，這樣的系統才是合格的系統，也應當是政務服務平臺的追求。

其次，必須明確“互聯網+政務服務”的邊界是什么?！丁盎ヂ摼W+政務服務”技術體系建設指南》關于“互聯網+政務服務”的內容有明確界定，即按事項性質分類可分為行政權力事項和公共服務事項；按服務對象分類可分為面向自然人和法人的政務服務事項；按實施主體分類即按照事項的管理歸屬部門進行分類；按服務主題分類可按面向自然人和法人的不同主題進行分類；按服務層級分類可分為國家級、省級、市級、縣級、鄉級、村級（代辦）政務服務事項；按服務形式分類可分為線上辦理、線下辦理、線上線下一體化辦理的政務服務事項；按行政管轄分類可分為定點辦理、跨地區通辦的政務服務事項。由此可以看出比起傳統意義上的電子政務，“互聯網+政務服務”更加關注電子政務外網的政務服務事項，因此我們在討論“互聯網+政務服務”平臺建設時，需嚴格按照它自身的研究邊界來界定，而將它與門戶網站等傳統電子政務視域下的產物“一把抓”是不明智的。

22“互聯網+政務服務”推進路徑的“一重點”及“四步走”

文章認為推進“互聯網+政務服務”應當牢牢把握一個重點，分四步逐步實現。

“一重點”即“一把手工程”。網上政務平臺的繁復性決定了其全面建設必須要有一個強有力的專門組織由上自下統籌協調推進，地區的“一把手”為“第一責任人”，同時充分吸納各相關部門人員。如省級“互聯網+政務服務”工作應由省級統籌規劃，按照“統一頂層設計、統一開發建設、統一推進應用、統一辦理平臺、統一數據共享”的原則，在全省范圍內縱深推進。

“四步走”第一步為“反身自省”。即結合本地區目前開展“互聯網+政務服務”工作的現實基礎，可以借鑒第三方評估結論，準確定位自身優勢及劣勢，描述何為“本地區實際情況”。特別是要對現有分散的網站、平臺、系統、數據庫以及各類基礎設施進行細致梳理，充分考慮公安、稅務等一些已經非常完善的政務系統運行情況，做到“底數清、情況明”。

“四步走”第二步為“按圖索驥”。作為全國指導性文件，《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》為各地區建設“互聯網+政務服務”平臺提供了一條清晰的建設路徑，這既是方法，更是要求。因此各地區應當按照該指南要求，結合地區實際情況，系統梳理需要完成的建設任務和路線圖、時間表，完成基礎層面的建設。

“四步走”第三步為“擇優而從”。前期，浙江、貴州等省市已經完成了試點建設任務，其省級政務平臺已初見成效。正所謂“他山之石，可以攻玉”，再建地區應當高度重視試點省市“互聯網+政務服務”平臺建設經驗，揚長避短、擇善而從，完成優化層面的建設。

“四步走”第四步為“獨具匠心”。在完成基礎任務和優化任務的前提下，結合地區實際情況，梳理本地區的特色建設任務，大膽實踐、勇于創新，憑借自身特色使本地區“互聯網+政務服務”建設水平走在全國前列，完成特色層面的建設。在這一步中可以考慮以推數個“標桿工程”為抓手，帶動整個“互聯網+政務服務”水平整體提升。由于網上政務服務平臺建設是一項極其復雜的系統工程，需要解決的如信息共享等許多共性問題絕非朝夕之舉，將建設工作中的全部難點都列為重點等同于沒有重點。因此，在特色層面建設的明智之舉應當是有針對性地選取與百姓利益密切相關、辦件量面廣量大、社會關注度高并且有整合突破可能性的一些政務服務事項開展“標桿工程”，如不動產登記、社保辦理等，以這些“標桿工程”為突破口，提綱挈領帶動特色層面的建設任務。

基于此，文章認為，省級“互聯網+政務服務”的推進路徑應當為：確立“一把手工程”，合理評估地區現有電子政務能力，在基礎層面上參照《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》等相關文件的建設步驟完成“規定動作”，在優化層面上參照各試點省市建設的先進經驗完成“升級動作”，在特色層面上結合地區實際情況完成“自選動作”，走一條從基礎到優化再到特色的建設道路。

3結論

當前開展的“互聯網+政務服務”是基于并充分利用新一代互聯網技術，通過集聚政府資源而建設的統一開放共享的政務服務平臺。它對政府傳統的管理理念、職能結構和運行方式進行優化重組，將涉及政府對公民、法人、社會團體的各類政務服務事項進行整合重構，以此極大地提升了政府的綜合管理效率和服務水平，是民心所望、施政所向。

在中央的高度重視和全力推動下，各省市充分結合自身實際情況，積極發揮主觀能動性，“互聯網+政務服務”在全國范圍內的建設成績斐然、成效顯著。當然，不可否認的是，在“互聯網+政務服務”建設過程中，我們還面臨許多挑戰必須應對，許多瓶頸亟須突破，許多難題亟待攻克。因此，“互聯網+政務服務”推進路徑是一個極具現實意義的研究課題。

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