精準扶貧模式創新的地方實踐與未來選擇
——以福建省泉州市為例

陳蓮鳳

(中共泉州市委黨校理論研究室，福建泉州 362000)

一、精準扶貧需要創新扶貧模式

(一)扶貧模式及其構建邏輯

扶貧模式是指扶貧主體運用一定的生產要素和資源，利用一定的方法和手段作用于扶貧客體，促進扶貧客體脫貧致富的方式、方法和措施的總稱。[1]扶貧模式作為解決貧困問題的方式、方法和措施，是貧困有效治理的重要工具。由于貧困問題既是一個復雜社會經濟現象，也包含人們的主觀建構，因此實踐上形成了多樣化的扶貧模式。選擇和構建有效的扶貧模式，需要多角度、多領域探討。具體而言：一要因地制宜。應充分考慮各地貧困的具體情況，充分利用各地資源稟賦，包括自然條件、人文和社會環境，調動各方面積極性。二是因貧困情況不同而不同。應根據貧困類型不同或貧困發生機制不同，而采取不同扶貧模式。三是因貧困認識不同而不同。綜觀世界各地所采用的扶貧模式，從宏觀上看，主要有社會救助模式和扶貧開發模式。社會救助通過為貧困者及貧困家庭提供基本的生活保障，發揮著扶貧兜底的作用。扶貧開發模式強調通過改善當地生產和生活條件，提升貧困人口自我發展和自我積累的能力，從源頭上消除貧困問題。

(二)精準扶貧模式創新及其構建邏輯

改革開放以來，我國扶貧工作經歷過農村體制改革扶貧、國家大規模開發式扶貧到當前的精準扶貧方略。精準扶貧方略基于精準化理念，在總結以往扶貧實踐經驗的基礎上，構建了“五個一批”、“十項工程”系列精準扶貧模式。各地依據中央精準扶貧政策精神，結合各自的資源稟賦和區位優勢，探索出了各具特色的扶貧模式。綜合黃承偉(2016)[2]、宮留記(2016)[3]、王姣玥(2017)[4]、曹大宇(2017)[5]等人研究成果，當前精準扶貧實踐主要有以下幾種典型模式：最低生活保障；易地搬遷扶貧；基礎設施扶貧；教育扶貧；醫療扶貧；黨建扶貧；駐村幫扶；龍頭企業帶動扶貧；旅游扶貧；文化扶貧；電商扶貧；光伏扶貧；科技扶貧；金融扶貧；勞務扶貧；職業(創業)培訓扶貧；營養餐模式；生態保護扶貧；資產收益扶貧；大數據扶貧；政府購買服務；政府與社會資本合作扶貧等。

精準扶貧模式的實踐探索是應對當前農村貧困問題和貫徹落實精準扶貧方略的重要成果。上述系列精準扶貧模式圍繞社會保障和扶貧開發兩大層面展開；扶貧主體以黨政為主導，企業和其他社會力量多元主體廣泛參與；涉及經濟、政治、社會、文化與生態等廣泛領域綜合治理；既繼承科技扶貧、勞務扶貧、教育(培訓)扶貧、基礎設施建設等傳統扶貧模式，又創新電商扶貧、光伏扶貧、創業扶貧、資產收益扶貧、政府購買服務等新型扶貧模式。豐富多樣的精準扶貧模式是應對當前農村那些貧困程度深、脫貧難、減貧成本高、返貧易且“漫灌式”扶貧方式已難以奏效的貧困問題的重要舉措，它體現了多主體、多領域、多資源、多形式的多方位精準扶貧導向，為精準解決不同區域、不同類型、不同原因、不同需求、不同個體的貧困問題提供個性化方案。

現代科技成果和反貧困理論為精準扶貧模式創新提供了條件和依據。一方面，光伏科技、互聯網、大數據等現代科技成果為創新精準扶貧模式提供了新工具；另一方面，現代反貧困理論為精準扶貧模式創新提供了理論支持。比較有代表性的理論有：

(1)人力資本理論。美國經濟學家舒爾茨人力資本理論認為，人的能力和素質是決定貧富的關鍵，加大人力資本投入是解決貧困問題的主要路徑。

(2)能力貧困理論。以阿馬蒂亞·森為代表提出的能力貧困理論認為貧困不僅是低收入，更主要是貧困人口創造收入能力和機會的貧困，更確切地說是可行能力受到剝奪，強調通過重建個人能力和擴大個人選擇生活自由以擺脫貧困。

(3)空間貧困理論。20世紀50年代，哈里斯、繆爾達最早提出“空間貧困”理論，該理論認為自然地理資本缺失導致空間貧困陷阱，并依此建立貧困地圖，提供看得見的政策。我國集中連片地區精準扶貧和貧困村整村推進，正是基于空間致貧因素的精準施策。

(4)文化貧困理論。美國學者劉易斯(1959)最早提出貧困文化概念，認為貧困文化是貧困的深層次原因，甚至會代際傳遞，提出消除貧困的長效之計在于改造貧困文化。

(5)資產建設理論。美國社會福利學者邁克爾·謝若登認為，貧困者之所以難以打破貧窮的惡性循環，根源在于其難以積累起資產，并提出了一個由政府引導幫助窮人進行資產積累和投資的資產建設的政策方案。

以上反貧困理論對貧困的認識直接或間接影響了上述系列精準扶貧模式的形成，掌握這些理論有助于深刻理解上述系列精準扶貧模式內容，也有助于指導推進精準扶貧模式創新。

二、福建泉州精準扶貧模式創新實踐經驗述評

泉州市地處福建省東南沿海，人口865萬人，民營經濟發達，文化底蘊深厚。截至2015年底，依照當年每人年均收入4568元的市定扶貧標準，全市仍有14.7萬貧困人口；市定貧困村300個，其中省定貧困村181個，主要分布在山區、老區。到2017年底，全市貧困人口全部脫貧，省定貧困村全部脫帽。泉州精準扶貧工作取得顯著成效，既得益于泉州經濟發展，更在于加大扶貧開發力度和改進創新扶貧模式。這期間實施的主要扶貧模式有干部駐村、結對幫扶、“三百工程”、整村推進、低保兜底脫貧、旅游扶貧、造福工程、“互聯網+”扶貧、小額信貸、能力扶貧、社會工作扶貧、差異化考核、村財創收等，這其中有的是全省乃至全國首創。以下介紹幾種典型模式。

(一)發揮政治和制度優勢，創新整村推進扶貧模式

整村推進是我國經過長期扶貧實踐探索總結出來的符合國情的一種扶貧模式，它是以貧困村整體為扶貧單元,促進當地經濟社會文化全面發展的扶貧開發方式。由甘肅省創立的“參與式整村推進扶貧”模式是我國整村推進扶貧的重要方式[注]“參與式整村推進”扶貧的根本在于通過政府政策的幫助、支持和引導,激活農村內部的發展潛力，培育農村和農民的自我發展能力。[6]。精準扶貧背景下，泉州市在整村推進中的主要做法是：2014年起，每年設立1億元市級專項資金，確定30個市級扶貧開發重點幫扶村，給予每個重點幫扶村100萬元資金扶持，并綜合運用部門掛鉤、干部駐村、資金捆綁、項目帶動等方式，幫助重點幫扶村脫貧發展。

以安溪貧困村——石山村精準扶貧為例：山村基礎設施、公共服務嚴重滯后，村兩委軟弱無力，無村財收入，于2013年被列入泉州市建檔貧困村，通過幾年的整村推進扶貧工作，于2017年實現脫貧摘帽。其主要做法如下：一是派駐村干部擔任村黨支部第一書記。二是加強村級組織建設。通過引回能人，配強村級領導班子，建立健全村組織工作制度和運行機制，為整村推進奠定組織基礎。三是制定脫貧幫扶項目一攬子計劃。四是推進公共設施建設，包括村公路建設、村部建設和生活環境衛生整治等。五是發展特色產業。圍繞本村茶葉特色產業優勢，組建合作社，提升品質，創茶葉品牌。六是采用政府購買服務方式，引入社工機構，為村民提供社會工作服務。七是依托“石山學堂”，開展文化講座、生活輔導、技能培訓等，提高村民文化素質和能力水平。八是鏈接社會資源，幫扶村民就業。石山村發揮政治制度資源優勢，通過完善基礎設施建設，發展社會公益事業，改善群眾生產生活條件，增強貧困對象主體性，培育貧困對象自我發展能力，以外源拉動推進內源發展，增加當地村民和村財收入。石山村的做法豐富了傳統參與式整村推進扶貧模式。

(二)實施“三百工程”，創新社會幫扶模式

所謂“三百工程”，即“百企幫百村、百會扶百村、百僑助百村”等扶貧工程。泉州基于華僑多、民營經濟發達的地方優勢資源，實施“三百工程”，引導民營企業、商(協)會和海外華僑等社會力量助力精準扶貧。截至2017年5月，全市有150多家民企從助學、就業、助醫、助房、助災、助困等六個方面結對幫扶130多個貧困村；230多家商會與貧困村簽訂幫扶協議，共籌集資金5200多萬元；各級僑聯掛鉤111個村(社區)，共引進僑捐項目200多個。其中南安市的“百會幫百村”尤為典型。

南安市具有豐富的商(協)會資源，截至2016年底，南安擁有100多個商(協)會，會員近5萬人。其中，異地商會68個，覆蓋全國各省區市，遍及9個國家和地區，數量居全國縣級市首位。南安市充分發揮這一優勢，于2016年4月啟動“百會幫百村”精準扶貧行動。主要做法：

一是摸清村情。通過調研全面了解幫扶村的基本村情、優勢資源、幫扶需求、產業發展情況、公共設施建設資金需求，以及建檔立卡貧困戶的幫扶需求、致貧原因、幫扶項目、所需資金等，并編寫成《南安市“百會幫百村”——精準扶貧村情簡介》手冊，為“百會幫百村”行動提供依據。

二是組織發動。南安市委統戰部、工商聯和僑聯積極聯系、廣泛發動，并召開百家商會精準扶貧行動動員會，發出倡議書。

三是分類施策。政府相關部門針對幫扶村及貧困戶情況，引導組織商(協)會結合自身優勢，探索了產業、消費、就業、商貿、智力、慈善和公益等七種幫扶方式，力求精準幫扶[注]消費扶貧即指商(協)會結合自身消費需求，與貧困村、貧困戶簽訂農、畜、加工產品供需意向協議，促進貧困戶增收；商貿扶貧即指商(協)會發揮渠道和信息優勢，通過采購、代銷等形式，幫扶貧困村貧困戶對接外部市場，帶動農戶增收。。截至2017年底，共組織101家商(協)會與103個貧困村開展結對幫扶，落實幫扶資金1400多萬元，幫助1022個貧困戶實現脫貧。

(三)打造新型組織形式，創新產業扶貧模式

通常認為龍頭企業帶動是產業扶貧的關鍵，選擇適合當地發展的特色產業是產業扶貧的前提條件[7]。泉州民營經濟發達，全市經濟“十分天下有其九”。截至2016年底，全市民營企業約有13萬家，且電子商務發展很快，全市規模以上工貿企業80%涉足電子商務。泉州積極利用發達民營經濟資源和山區豐富的農業資源，探索各種產業扶貧模式。

(1)探索“N+貧困戶”合作經營模式。該種模式通過多樣化產業發展平臺(龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場等)，多種參與方式(就業、入股分紅、提供技術支持、產品回購等)，帶動貧困戶發展生產，獲得收益，實現脫貧。目前“合作社(協會)+能人(企業或基地)+貧困戶”脫貧模式已遍布全市各重點扶貧開發村鎮(鄉)。

(2)發展鄉村旅游扶貧。旅游扶貧是通過開發貧困地區旅游資源，興辦旅游經濟實體，帶動當地經濟發展、貧困群眾脫貧致富的一種產業扶貧開發方式。泉州充分利用安溪、永春和德化等地豐富的自然資源，發展鄉村旅游，目前已有33個村入選“全國鄉村旅游扶貧重點村”。

(3)探索“互聯網+”扶貧模式。泉州充分利用豐富電子商務資源的帶動和輻射作用，發展農村“互聯網+”扶貧模式。目前主要有以下三種模式。

一是電商扶貧模式。主要方式有推進“電子商務進農村”、建設農村電商服務體系、本地化農村電商平臺和開展農村電商人才培訓等。截至2017年底，已在30個貧困村建設電子商務服務點，淘寶村達126個，占全省66.7%，淘寶鎮數量達到16個，占全省66.7%。同時，安溪縣獲批2017年國家級電子商務進農村綜合示范縣。

二是建立全國首家田間地頭“三農互聯網+”創客空間。泉州向陽鄉原為省定貧困鄉，在推進精準扶貧過程中，充分利用原生態農業資源，于2015年6月成立了“三農互聯網+”創客空間。該平臺集創客交流培訓中心、農產品線上線下展銷中心、創客服務中心三大功能為一體，為農業生產者、銷售者、創業者、消費者提供“互聯網+”資源共享平臺，極大地推動了本地農業資源走向市場、走向城市。目前該平臺已擁有40個農業單位、50多位農業創客，指導、培育、孵化了100多個網店項目，并對接福州、廈門等5個城市眾創空間。

三是探索“農業眾籌”扶貧模式。“農業眾籌”是依托互聯網眾籌平臺，直接實現生產者與投資者(消費者)雙向互動的新型農業經營方式。該方式通常是生產者發起項目，通過互聯網籌集資金，然后生產者根據需求組織生產，待農產品生產完成，直接配送到消費者的手里。泉州德化縣2015年推出“一畝良田”水稻眾籌+貧困戶，之后相繼推出雞鴨、茶油、梨子等眾籌品種。“農哥進城”合作社誕生之后，該模式在原有消費眾籌基礎上增加了生產者眾籌，從而把當地農特產品進一步推向市場。

(四)創新“1+11”培訓模式，培養創業致富帶頭人

該模式由泉州蓉中村培訓基地首創，并獲“全國脫貧攻堅工作創新獎”。其基本內容為：組織貧困村的學員在蓉中村脫產集中培訓1個月，完成創業項目設計；再通過創業導師“一對一”、“面對面”創業實踐指導、幫扶、跟蹤服務11個月，幫助學員形成創業致富實踐能力，發展帶貧項目。導師采用“師傅帶徒弟”的辦法實地跟蹤幫扶指導，或利用互聯網開展遠程跟蹤服務，確保參訓學員一年內創業計劃落地，兩年創業發展，三年創業成功。2014年10月蓉中村被國務院扶貧辦認定為全國貧困村創業致富帶頭人培訓基地。2015年，國務院扶貧辦印發了《關于組織實施扶貧創業致富帶頭人培訓工程的通知》。至此，蓉中村創業帶頭人培訓模式被列入精準扶貧重要工程，并在全國全面組織實施。截至2017年7月，蓉中村累計培訓1000多人，學員覆蓋福建、甘肅、寧夏、湖北等80多個縣(市、區)。其中2014—2015年培訓來自甘肅、寧夏等地400名學員，創業成功率達50.6%。蓉中村創業帶頭人培訓模式，拓展了能力扶貧新領域，為貧困村打造了一支“不走”的脫貧生力軍，也為解決當前空心村提供了新方案。

(五)推進小額信貸，創新金融扶貧模式

扶貧小額信貸由孟加拉國學者尤努斯依托格萊珉銀行所開創，它以消除貧困為目標，向不具備抵押物品的貧困人群提供低額貸款，幫助窮人通過生產擺脫貧困。泉州南安市“小額信貸+光伏扶貧”模式具有典型性。該模式內容為：依據扶貧小額貸款相關規定，有意愿并符合條件的貧困戶向銀行機構進行小額無抵押貼息貸款后，將貸款資金委托南安市設立的扶貧開發公司投入光伏項目建設，貧困戶在合同期內，每年可領取企業分紅，而貸款本息均由扶貧開發公司償還。截至2017年上半年，南安發放扶貧小額信貸放貸金額和貧困戶覆蓋率均名列全省前列。這種模式有效地克服了市場風險和貧困戶社會風險。

(六)引入社會工作，創新社會服務扶貧模式

社會工作服務是服務性扶貧的重要方式。宏觀上，它可以積極影響社會政策的制定；微觀上，它可以為精準識別、精準扶貧和精準考核提供專業支持。2014年以來，泉州晉江市通過政府購買服務，引進社會工作服務介入“四幫四扶”工作[注]“四幫四扶”是指每年從低保家庭中重點挑選300戶左右特困家庭，實施“幫就業、幫就醫、幫就學、幫安居”和“扶貧困、扶老幼、扶傷殘、扶志氣”為主要幫扶內容的掛鉤幫扶方式。。其服務方式為：社工入戶核實扶貧對象，定制幫扶方案并運用專業價值觀、方法及技巧服務幫扶對象。此項目實施三年多來，社會工作者通過資源鏈接、生計發展、能力提升、精神關愛等幫助困難群眾建構支持網絡，改善生活境況，700多戶幫扶對象不同程度脫貧解困。

三、福建泉州精準扶貧模式創新的未來選擇

泉州市精準扶貧模式創新為泉州脫貧攻堅取得成效發揮了重要作用，也為建立脫貧長效機制奠定了基礎，其成功經驗值得進一步推廣，但存在的問題也不可忽視：一是精準識別有待加強。二是社會救助制度與扶貧開發政策尚未有效銜接。三是扶貧資金部門分割，缺乏有效統籌，扶貧資源分配不平衡。四是政府權職過大。表現在：扶貧資源的信息、支配權力主要掌握在政府和社會精英的手中，貧困者在扶貧政策制定、實施過程中參與度低，貧困對象主體性不足；脫貧工作存在行政化、形式化、運動化、短期化現象，甚至出現權力尋租，返貧現象難免；社會力量參與不足，帶來扶貧工作專業性和評估客觀性不足、扶貧機制不靈活、扶貧資源難以有效發揮作用等問題。四是“空心”貧困村脫貧難。有些貧困村勞動力大量外流，導致鄉村治理、扶貧項目落實、村財創收等缺乏人力支撐。解決這些問題，要求進一步改革和創新精準扶貧模式。

(一)堅持可持續脫貧為導向

精準扶貧不僅在于對貧困人口和地區的幫扶脫貧，更在于保障扶貧脫貧效果的可持續性。隨著泉州市貧困人口全部脫貧，當前及今后主要是相對貧困和返貧問題，精準扶貧模式需要在可持續上下功夫。在宏觀上，一要健全社會保障制度，為有效減貧建立一個永久性制度安排；二要進一步健全和完善政府、市場、社會、扶貧對象多元主體協同與責任機制，形成有保障、有效率、有專業性、有內在動力的長效扶貧機制。在微觀上則要注重慢功細活，科學助人，培養提高貧困人口自我發展能力和素質，幫扶有勞動能力者真正走上脫貧之路。

(二)規范政府權職，改革政府扶貧管理方式

扶貧工作作為一項特殊的公共物品或準公共物品，作為國家解決民生問題的重要戰略，政府應承擔主體責任，但政府權職過大，則會影響扶貧模式的效率及其可持續性。當前，應加快規范政府在精準扶貧中的角色和職能。從角色來看，政府應承擔引導者、協調者角色[8]和托底者角色。從職能來看，政府作為扶貧主體，應主要負責依法籌集并配置扶貧資金，設計機制和監督扶貧活動開展。[3]至于扶貧對象識別和需求評估、扶貧項目的具體實施、扶貧對象的具體服務和結果評估等，則可以通過政府購買扶貧服務，交給市場或社會力量完成。這既有利于彌補政府扶貧資源有限和扶貧靈活性、專業性較低的不足，以提高扶貧效率，又使基層政府從繁雜的扶貧事務中解放出來。

(三)推進扶貧管理工作精準化

貧困是一種復雜的社會現象，有效的精準扶貧實踐模式需要以精準化扶貧管理工作為基礎。推進扶貧管理工作精準化，具體而言：

一要建立多維貧困標準識別體系，細化民主評議方法。多維貧困識別是解決貧困復雜性的重要工具。依據多維貧困指標，可建立收入、消費、資產、健康和教育等多維度貧困識別體系。在評議方法上，可進一步細化各個維度民主評分指標，為精準測量貧困情況提供量化數據。

二要建立統一的扶貧數據管理平臺。首先，統一農戶收入、資產、勞動力、消費、醫療支出等統計方法和口徑；其次，統籌扶貧、民政、人社、教育、民政、國土、衛計、農業、統計、金融等數據信息；再次，建立全市統一、互通共享的扶貧信息管理平臺和信息管理系統，使精準扶貧信息可查詢、可追溯、可調整、可監督；最后，實行貧困戶信息動態管理，減少貧困戶重疊和遺漏。

三要完善分類脫貧政策體系。依據不同貧困類型，宜搬者堅決搬；有勞動能力者，繼續加強財政支持和金融服務，加強教育、培訓和社會服務，鼓勵自強自立；留守、傷殘者則做到應保盡保。依據致貧不同原因，分類分層，并依輕重緩急，制定短、中、長期三個層次扶貧政策。

四要推進扶貧開發政策與農村最低生活保障制度相銜接。應建立扶貧開發部門、民政部門、人力資源部門和有勞動能力的貧困戶的多方銜接機制，建立扶貧、民政、醫療和教育等多部門溝通銜接機制，促進貧困人口基本生活保障和發展能力提升之間有效轉換。

五要推進扶貧資源供給制度化。要堅持按照既定規劃分配資源，通過設立扶貧領導小組聯席會議協調分配扶貧項目，推進扶貧資源分配制度化。

(四)提升扶貧對象主體性

幫助窮人提升主體性，擺脫依賴走向獨立，是扶貧最根本的任務，[9]也是貧困村進行人力資源開發、彌補勞動力流失的重要舉措。無論是《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》，還是精準扶貧方略，都明確強調要發揮扶貧對象的主體作用。為此，改進或創新精準扶貧模式要求進一步提升扶貧對象的主體性。具體而言：

一要加大教育文化扶貧力度，培育貧困者自我脫貧、自我發展意識和素質。二要加大培訓力度，不斷改進優化培訓模式，挖掘提升貧困者的可行能力。三要在產業幫扶項目設計上，充分體現貧困戶的主體性。一方面，把有勞動能力的貧困戶參與勞動作為獲得幫扶項目收益的必要條件；另一方面，給予貧困戶更多選擇權。可由扶貧對象提供脫貧需求菜單，政府統籌批準，或政府提供扶貧項目供給菜單，再由扶貧對象選擇，政府提供支持，最終都由扶貧對象自己組織實施。四應推進社會工作介入精準扶貧。社會工作以“助人自助”理念和專業服務方法介入精準扶貧，可以增強救助對象的自助生活能力，提升貧困人群的社會融入、自我生存和發展能力。作為一支專業的力量，社會工作已經成為世界上諸多國家政府反貧困的有力幫手，也成為我國沿海地區社區反貧困的重要力量。2014年，我國出臺的《社會救助暫行辦法》首次以法律形式確認了社會工作在社會救助中提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務功能。近年來泉州社會服務機構發展很快，推進社會工作介入精準扶貧具有社會基礎。為此，應該借鑒國內外有益經驗，拓展社會工作介入精準扶貧的廣度和深度。