鐵路用地保護(hù)在法律法規(guī)中進(jìn)一步明確處理違法占地問題的建議

通過調(diào)研和對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)的梳理，結(jié)合在處理違法占地問題時(shí)遇到的實(shí)際困難，本人認(rèn)為在法律法規(guī)中進(jìn)一步明確“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)違法占用鐵路用地行為的舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理。”對(duì)查處違法侵占鐵路用地問題十分必要，并且會(huì)具有顯著效果。

1、必要性

1.1違法建筑帶來的不良影響和后果

隨著國(guó)家基本建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快，存量土地與用地需求的矛盾越來越突出，個(gè)別地方政府和一些企業(yè)單位及個(gè)人未經(jīng)鐵路部門同意私自建造建筑物，違法侵占鐵路用地。僅2014年至2016年三年間就新發(fā)生違法占地案件63件，占地面積147986.31平方米。這些違法占地行為不僅會(huì)侵犯鐵路企業(yè)利益，阻礙鐵路企業(yè)發(fā)展，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，也給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來影響，在城市棚戶區(qū)改造，打通市區(qū)道路，高速鐵路建設(shè)，城市地鐵建設(shè)等重點(diǎn)工程項(xiàng)目中都有一定比例的違法建筑。這些未經(jīng)規(guī)劃審批，隨意建造的違法建筑，不僅延誤建設(shè)項(xiàng)目的工程進(jìn)展，增加房屋拆遷補(bǔ)償資金投入，也給車輛、行人通行帶來不便，甚至阻塞防火通道，影響消防救援，釀成重大安全事故。

1.2當(dāng)前拆除違法建筑遇到的難題

1.2.1目前處理違法占地問題的方式

對(duì)中國(guó)鐵路哈爾濱局集團(tuán)有限公司已依法取得土地使用權(quán)的鐵路用地上發(fā)生的違法占地案件，根據(jù)違法對(duì)象和違法地點(diǎn)的不同采取不同的處理方式。

⑴違法當(dāng)事人為地方人民政府的，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定向其上級(jí)政府機(jī)關(guān)提請(qǐng)行政復(fù)議，維護(hù)合法權(quán)益，收回被侵占土地。

⑵違法占地當(dāng)事人為企業(yè)單位或個(gè)人的，處理方法有兩種：一是根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十三條：“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第三十五條：“妨害物權(quán)或者可能妨害物權(quán)的，權(quán)利人可以請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)。”、第三十六條：“造成不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)毀損的，權(quán)利人可以請(qǐng)求修理、重作、更換或者恢復(fù)原狀。”以及《鐵路安全管管理?xiàng)l例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第639號(hào)）第七條：“禁止擾亂鐵路建設(shè)、運(yùn)輸秩序。禁止損壞或者非法占用鐵路設(shè)施設(shè)備、鐵路標(biāo)志和鐵路用地。”的規(guī)定，向鐵路運(yùn)輸法院提起民事訴訟，要求法院維護(hù)中國(guó)鐵路哈爾濱局集團(tuán)有限公司的合法權(quán)益，拆除違法建筑。二是根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十六條：“ 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。”和《中華人民共和國(guó)鐵路法》第三十七條：“已經(jīng)取得使用權(quán)的鐵路建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)依照批準(zhǔn)的用途使用，不得擅自改作他用；其他單位或者個(gè)人不得侵占。侵占鐵路建設(shè)用地的，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門責(zé)令停止侵占、賠償損失。”的規(guī)定，由路局向地方人民政府土地管理部門反映，要求其制止并處理違法占地行為。

⑶被侵占的鐵路用地為鐵路安全保護(hù)區(qū)的由鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)《鐵路安全管理?xiàng)l例》第八十九條：“未經(jīng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)同意或者未簽訂安全協(xié)議，在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品，或者違反保證鐵路安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和施工安全規(guī)范，影響鐵路運(yùn)輸安全的，由鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，可以處10萬元以下的罰款。”的規(guī)定進(jìn)行查處。

1.2.2拆除違法建筑遇到的困難及原因

⑴采取民事訴訟方式進(jìn)行維護(hù)遇到的難題。一是在現(xiàn)場(chǎng)找不到違法占地當(dāng)事人（有時(shí)當(dāng)事人就在現(xiàn)場(chǎng)，但拒不承認(rèn)），無法確定違法主體，造成主體缺失法院無法立案。二是法院為避免面對(duì)后期強(qiáng)制執(zhí)行拆除違法建筑，對(duì)提起的訴訟不予立案，既使立案也只是進(jìn)行調(diào)解，很少有判決，有了判決也不進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。因此，很難通過民事訴訟拆除違法建筑，收回被占用土地。

⑵通過地方人民政府土地管理部門處理違法占地問題遇到的困難。一是地方人民政府土地管理部門以哈爾濱鐵路國(guó)土資源局為黑龍江省國(guó)土資源廳派出機(jī)構(gòu)應(yīng)自行處理為由進(jìn)行推諉搪塞，不予受理并處理。而問題是哈爾濱鐵路國(guó)土資源局雖為黑龍江省國(guó)土資源廳的派出機(jī)構(gòu)，但并沒有被授予行政執(zhí)法權(quán)，無法采取行政執(zhí)法方式處理違法占地問題。二是地方人民政府土地管理部門不具有強(qiáng)制拆除違法建筑的權(quán)力，使其不愿受理向其反映的違法占地問題。因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八十三條：“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)”的規(guī)定，地方人民政府土地管理部門要申請(qǐng)并由人民法院執(zhí)行強(qiáng)制拆除違法建筑。經(jīng)過對(duì)一些市縣國(guó)土資源行政執(zhí)法局的調(diào)查了解，地方人民法院基本不受理拆除違法建筑的案件，影響較大的占地案件也是由地方人民政府組織城建、公安、國(guó)土、城管等部門聯(lián)合拆違來完成，地方人民法院幾乎沒有單獨(dú)執(zhí)行過強(qiáng)制拆除違法建筑的工作。

⑶侵占的鐵路用地為鐵路安全保護(hù)區(qū)的由鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)《違反<鐵路安全管理?xiàng)l例>行政處罰實(shí)施辦法》（鐵道部令第27號(hào)）第二十五條：“違反《條例》第三十條規(guī)定，未經(jīng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)同意并簽訂安全協(xié)議，在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物，鋪設(shè)、架設(shè)各類管線、纜線、渡槽等設(shè)施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品，或者違反保證鐵路安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和施工安全規(guī)范，影響鐵路運(yùn)輸安全的，由地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局依照《條例》第八十九條規(guī)定責(zé)令改正，視情節(jié)可以處以相應(yīng)罰款：（一）違法情節(jié)較輕的，可以處5萬元以下的罰款；（二）違法情節(jié)較重的，可以處5萬元以上10萬元以下的罰款。鐵路運(yùn)輸企業(yè)未派員對(duì)鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行安全監(jiān)督的，可以處3萬元以下的罰款。”的規(guī)定實(shí)施查處，但沒有明確當(dāng)事人不自行改正時(shí)由誰來實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十三條：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”的規(guī)定和對(duì)沈陽(yáng)鐵路監(jiān)督管理局的咨詢了解，中國(guó)鐵路哈爾濱局集團(tuán)有限公司范圍內(nèi)發(fā)生在鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法建筑物在當(dāng)事人不能自行拆除時(shí)，由沈陽(yáng)鐵路監(jiān)督管理局申請(qǐng)法院來實(shí)施強(qiáng)制拆除。而法院對(duì)沈陽(yáng)鐵路監(jiān)督管理的強(qiáng)制拆除申請(qǐng)也將如同對(duì)待地方人民政府土地管理部門一樣不予執(zhí)行。而且由鐵路監(jiān)督管理局實(shí)施查處的區(qū)域也僅限于鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)，對(duì)其它鐵路用地不適用這樣的行政執(zhí)法。

2、可行性

2.1與現(xiàn)行法律不抵觸，進(jìn)一步明確更具操作性

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條：“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。任何單位和個(gè)人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理。”，第六十五條：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”，第六十八條：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。”以及《鐵路安全管理?xiàng)l例》第七條：“禁止擾亂鐵路建設(shè)、運(yùn)輸秩序。禁止損壞或者非法占用鐵路設(shè)施設(shè)備、鐵路標(biāo)志和鐵路用地。任何單位或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)損壞或者非法占用鐵路設(shè)施設(shè)備、鐵路標(biāo)志、鐵路用地以及其他影響鐵路安全的行為，有權(quán)報(bào)告鐵路運(yùn)輸企業(yè)，或者向鐵路監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)部門舉報(bào)。接到報(bào)告的鐵路運(yùn)輸企業(yè)、接到舉報(bào)的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)及時(shí)處理。”的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)發(fā)生在鐵路用地內(nèi)的違法占地行為的舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理。

2.2實(shí)踐證明由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查處違法占地問題效果顯著。

2013年3月份和2015年10月份，經(jīng)過局土地管理辦公室的溝通協(xié)調(diào)，哈爾濱市道理區(qū)城市管理行政執(zhí)法局和哈爾濱市南崗區(qū)城市管理行政執(zhí)法局分別受理了哈爾濱市道理區(qū)車站街占地面積為420平頭方米，哈爾濱市南崗區(qū)哈南站場(chǎng)占地面積為2200平方米的違法占地案件，并依法實(shí)施了強(qiáng)制拆除，有效的維護(hù)了鐵路企業(yè)利益，及時(shí)有效的打擊和揭制了違法占地行為進(jìn)一步發(fā)生和漫延的勢(shì)頭。

在實(shí)際工作中，盡管在《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條中已經(jīng)寫明了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門的權(quán)力和職責(zé)，但城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門以鐵路用地上發(fā)生的違法占地案件沒有法規(guī)明確由其負(fù)責(zé)查處為由，對(duì)鐵路部門向其反映的土地被侵占問題一般不予受理。因此，在違法侵占鐵路用地行為越來越多，處理違法占地手段軟弱無力、成效不明顯的情況下，十分有必要在《黑龍江省鐵路安全管理規(guī)定》中進(jìn)一步明確“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)違法占用鐵路用地行為的舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理。”，以使侵占鐵路用地違法行為能夠得到有效查處。