上海市企業環境應急預案管理現狀的調查分析與對策

蔣文燕

(上海市環境科學研究院，上海 200233)

環境應急預案是指為了在應對各類突發事故、自然災害時，采取緊急措施，避免或最大程度地減少污染物或其他有毒有害物質進入廠界外大氣、水體、土壤等環境介質，而預先制定的工作方案[1]。應急預案管理是應急救援高效、有序開展的基礎和保障[2]，一個全面、有效的應急預案可將事故損失降低到無應急預案的6%[3]。近年來，我國各類環境事件頻發，環境風險仍處于高位[4]，且其中60%以上是由于企業原因(生產安全事故、危化品運輸交通事故)造成的[5]，企業在環境風險防控中應發揮主體作用[6]。我國新修訂的《環境保護法》已明確了企業制定環境應急預案、開展先期處置的主體責任。為了規范企業環境應急預案管理，環境保護部發布了《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》(2010年)、《突發環境事件風險評估技術指南(試行)》(2014年)、《企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理辦法(試行)》(2015年)等文件，相關學者也在企業環境應急預案編制[7-10]、評估[11]、制度建設[12]、系統研發[13]、全過程管理[14-18]等方面開展了理論探討、技術方法驗證以及典型案例分析的研究工作。

上海市具有人口眾多且密集、交通發達及流動源隱患突出、大型石化和化工區等產業群積聚、河網密布且處于開放水源地等特點[19]，環境風險突出。為了降低企業的環境風險，上海市2015年12月發布了《關于開展企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理的通知》(滬環保辦〔2015〕517號)和《上海市實施〈企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理辦法〉(試行)的若干規定》，并配套了《上海市企業突發環境事件風險評估報告編制指南(試行)》和《上海市企業事業單位突發環境事件應急預案編制指南(試行)》等技術文件，建立了上海市環境應急專家庫，多方面加強了企業環境應急預案管理。本研究依托上海市開展的企業環境應急預案技術核查工作，對上海市企業環境應急預案管理的現狀進行了全面調查，對其存在的問題進行了分析，并提出了完善對策與建議，以期為上海市及其他省市企業環境應急預案管理提供依據。

1　調查設計

1. 1　調查對象

本次調查從“2016年度上海市重點推進環境應急預案備案的企事業單位名單”中抽取40家企業作為調查對象，調查的企業分布于上海市各區，其占名單中企業總數的12.3%。

1. 2　調查方法及調查內容

1.2.1問卷調查法

本次問卷調查要求企業填寫企業環境應急預案管理情況調查表，重點針對企業環境應急預案的編制、評審、備案以及實施情況進行調查，旨在對企業、環保部門、專家、第三方機構等各方責任的落實情況以及對企業環境應急預案管理的全過程進行了解。本次問卷調查表及調查結果見表1。

表1　　　　企業環境應急預案管理情況問卷調查表及調查結果Table 1　　　　Questionnaire and results for management of enterprise environmental emergency plans

1.2.2專家評分法

本研究委托16位上海市環境應急專家在充分查閱企業備案文件(包括企業環境應急預案、企業環境應急預案編制說明、企業環境風險評估報告、企業環境應急資源調查報告、環境應急預案評審意見、企業環境風險信息調查表、突發環境事件應急預案備案表等)、企業提供的證明預案有效落實的證明文件(包括環境風險防范措施整改計劃相關合同、預案培訓與演練記錄、雨排水切換閥等維護記錄、應急物資清單與維護、使用記錄等)以及對企業現場實地調研的基礎上，對上海市企業環境應急預案的實施情況進行了全面評估，應急預案技術核查評分指標體系及專家評分結果見表2。

表2　　　　企業環境應急預案技術核查評分指標體系及專家評分結果Table 2　　　　Index system for technical verification scoring of enterprise environmental emergency plans and the result of expert score

注：各指標評分標準按照符合、基本符合、不符合國家及上海市相關技術要求分為3檔；指標最大值和最小值分別代表符合和不符合時的得分，主要基于各項指標的重要程度，通過專家評分法確定。

專家的具體評分方法如下：

(1) 對預案的考核。考核內容包括總體情況、文件核查、現場核查，其中總體情況中各指標主要考核預案形式的規范性，是環保部門開展形式審查并決定是否予以備案的先決條件，總體情況的考核指標為一票否決，任一指標不符合要求，考核結果即為不通過，預案最終得分按照文件核查和現場核查的專家評分均值計。

(2) 對預案管理各環節(各指標)的考核。按照最大-最小值法，對各指標隸屬度進行分析，隸屬度值越高說明該指標(該環節)越符合相關技術規范的要求。指標隸屬度的計算公式如下：

式中：ri表示i指標的隸屬度值;ei表示專家對i指標的評分;Simax表示i指標的最大值;Simin表示i指標的最小值。

2　調查結果與分析

2. 1　企業環境應急預案的編制現狀

總體來看，上海市企業環境應急預案備案率及預案質量有所提升。本次調查中發現，目前上海市企業環境應急預案備案率為95.0%，相比2013年上海市企業環境應急預案備案率不到5%，企業環境應急預案備案率明顯提升；企業預案核查通過率(無一票否決項且得分≥60)為80.0%，說明上海市企業環境應急預案質量有所提升，未通過核查的企業主要是在企業環境風險防控和應急措施整改計劃方面沒有有效落實。但是，本次調查中發現上海市企業環境應急預案中應急措施的針對性和可行性仍顯不足，主要表現為企業環境應急預案預警、響應、保障措施缺乏針對性和可行性，近一半企業現場未能有效設置崗位操作卡，相應指標的落實情況隸屬度得分均低于0.6(見表2)。

2. 2　企業環境應急預案的評審現狀

上海市企業環境應急預案評審形式日趨規范。由表1可知，72.5%的企業通過會議評審以及現場核查的形式開展預案評審，評審專家主要來源于上海市環境應急專家庫，近半數企業通過第三方機構組織開展評審會。總體來看，上海市企業在評審專家的確定以及評審形式等方面均符合國家及上海市的相關規定，保障了企業環境應急預案的質量。但是，本次調查中發現評審專家人員明顯不足、評審程序還有待細化。上海市第一批環境應急預案評審專家庫專家有47名，而納入2016年度完成預案備案名單的企業總計325家，存在評審專家供不應求的情況；而且目前預案評審細則尚未發布，在評審內容、程序、評審意見的落實等方面缺乏統一的標準，評審工作的質量主要依賴專家的專業知識和專業素養。此外，本次調查中發現已通過預案評審并備案的企業中有20.0%的企業技術核查沒有通過，評審質量仍有待提高。

2. 3　企業環境應急預案的實施情況

上海市企業環境安全隱患識別成果突出。環境安全隱患主要涉及環境風險防控與應急措施配置、環境風險管理制度制定以及應急資源配置三個方面的問題，而環境應急預案的編制將有助于企業識別環境風險隱患。本次調查中發現，上海市企業有近2/3的環境安全隱患為環境風險防控與應急措施配置不到位，包括未配置圍堰、應急池、初期雨水收集池或容積不夠、配置不規范，或者未設置雨污水截止閥等。但是，隱患整改計劃落實將有待加強。目前，上海市企業“整改計劃落實到位”指標的隸屬度值為0.744 8(見表2)，進一步核查發現企業環境安全隱患整改計劃得到有效落實的占所有整改項的60.0%，而環境應急預案的備案管理從一定程度上推動了環境安全隱患的整改，特別是在環境風險管理制度制定以及應急資源配置方面；由于企業環境風險防控與應急措施配置方面的整改計劃往往涉及工程建設，需要一定的資金投入，因此其落實率僅為21.4%。

2. 4　企業環境應急預案的監管情況

目前，上海市企業環境應急預案備案受理日趨規范。上海市各區均加強了企業環境應急預案管理培訓和信息公開，部分區設立了專門的預案備案受理窗口，以把好預案備案形式審查關。而且，為了促進企業環境應急預案備案管理工作的有效推進，奉賢、金山、松江、浦東等區環保部門通過開展初審、建立區級環境應急專家庫、規范評審等方式督促企業加強管理，確保了預案質量。但是，對企業環境應急預案實施的監管仍有待強化。目前，上海市企業應急預案備案后的修訂及有效實施不甚理想，本次核查中發現有45.0%的企業在預案備案后進行了改擴建或者其他需要進行預案修訂的事項(見表1)，但尚無企業專門開展回顧性評估或啟動預案修訂工作；在環境風險防范措施整改計劃的落實方面，超過35.5%的企業制定的整改計劃已經到期，但實際整改工作尚未完成，且尚無企業因整改計劃落實不到位而被處罰。

2. 5　企業環境應急預案編制機構的服務情況

上海市企業環境應急預案編制服務市場初步建成。在本次核查的企業中，已實行環境應急預案備案企業中97.5%的企業是委托第三方機構開展預案編制工作的，總體上企業環境應急預案編制服務市場初步建成，但第三方機構的服務質量參差不齊、缺少規范。目前第三方機構服務指南或規范尚未發布，缺乏市場準入機制或資質要求，導致第三方機構能力水平良莠不齊，從業人員缺乏經驗，甚至存在低價競爭、擾亂市場秩序的情況。此外，目前上海市企業預案編制費用總體偏低，核查的企業中將近70%的企業環境風險等級為重大或較大，但預案編制費用普遍低于10萬，甚至有32.5%的企業編制費用低于5萬。

3　加強企業環境應急預案管理的對策與建議

鑒于上海市企業在環境應急預案管理中存在的問題，本文從制度建設、技術研發和隊伍管理三個方面提出了如下繼續推進和加強企業環境應急預案管理工作的對策與建議。

3. 1　制度建設方面

(1) 出臺預案評審細則，進一步規范環境應急預案評審。建議編制《上海市企業突發環境事件應急預案評審技術指南》，確定企業環境應急預案評審的程序、內容和要求。評審程序可包括企業自查、評審準備、專家評審、修改完善4個步驟，其中專家評審分為會議評審和函審，明確會議評審和函審的程序，并明確評審是否通過的標準；評審內容包括文件評審和現場核對，文件評審主要審查總體情況、報告質量、環境風險評估與應急資源調查、應急響應等方面的情況，現場核對主要是查閱與核對資料、記錄和實際配置情況。

(2) 進一步規范預案核查工作，加強預案監管。上海市已啟動的預案核查工作采取的核查方式為文件核查和現場核查，文件核查主要是合規性的考核，現場核查主要是對現場配置與預案文本的相符性以及預案實施情況進行考核，建議今后可根據企業風險等級、污染特征、風險防控措施配置情況、人員環境風險防范意識等進行預案核查工作，并增加現場監測、現場演練等考核環節，以進一步提高預案核查水平及核查質量。

(3) 加快落實獎懲制度，提高企業主體責任意識。建議將企業環境應急預案檢查納入環保部門日常監管范圍，對執行不力的企業按規定給予處罰，并結合年度企業預案核查等工作，公布未完成預案備案或者預案編制質量低下、備案實施不力等企業的名單，并通過嚴格落實獎懲制度，提高企業的主體責任意識。

3. 2　技術研發方面

目前企業仍普遍存在環境應急預案針對性不足、可操作性差等問題，無法為突發事件應急處置提供有力支撐，究其原因主要是對環境風險評估中突發環境事件的情景分析研究得不夠深入。突發環境事件情景分析是環境風險評估的重要內容，有效的情景分析將有助于企業明晰事件走向以及可能的事件影響，從而指導企業預先配置人力、技術和資源，為突發環境事件快速、高效、科學處置提供有力支撐。上海市出臺的《環境風險評估報告編制技術指南》雖然提供了一系列突發環境事件風險評估的計算方法，但尚未配套相應的計算軟件，在實踐中存在部分企業環境應急預案缺少定量計算，或者模式應用不合理、計算不徹底(如僅計算源強缺乏后果分析等)等諸多問題。鑒于此，建議開發突發環境事件情景分析配套軟件，并出臺重點行業企業突發環境事件風險評估指南和企業預案回顧性評估指南等，進一步指導企業科學地開展風險評估及預案編制，以提升企業預案的針對性和科學性。

3. 3　隊伍管理方面

(1) 引導第三方機構規范經營，提升服務質量。建議啟動第三方機構備案登記、年度考核“白名單”網上公示，依托行業協會加強對第三方機構的監管和約束等，并通過多種途徑加強引導，提升第三方機構的職業素養，促進公平規范的市場秩序的形成。

(2) 進一步加強專家庫建設，逐步建成動態管理機制。針對當前專家庫人員不足的問題，建議在進一步擴充環境應急專家庫的基礎上，建設企業預案管理平臺系統，實現通過管理平臺系統選擇評審專家并傳遞評審意見，以提高評審工作的透明度和效率。

4　結　語

通過發放調查問卷、實地調查和專家評分的形式對上海市企業環境應急預案管理現狀進行了調查，調查結果表明：①上海市企業環境應急預案備案率及預案質量有所提升，但企業環境應急預案中應急措施針對性和可行性仍顯不足；②企業環境應急預案評審形式日趨規范，但評審專家人員明顯不足、評審程序有待細化；③環境安全隱患識別成果突出，但隱患整改計劃落實有待加強；④企業環境應急預案備案受理日趨規范，但對預案實施的監管有待強化；⑤企業環境應急預案編制服務市場初步建成，但第三方機構服務質量參差不齊、缺少規范。

針對以上問題，提出了加強上海市企業環境應急預案管理的對策與建議，可為其他省市開展相關工作提供依據，主要包括：①通過出臺預案評審細則、規范預案核查工作、加快落實獎懲制度等，加強企業環境應急管理的制度建設；②通過開發突發環境事件情景分析配套軟件，并出臺重點行業企業突發環境事件風險評估指南和企業預案回顧性評估指南等，加強企業環境應急管理的技術研發；③通過引導第三方機構規范經營以及加強專家庫建設等，規范企業環境應急管理的隊伍建設與管理。

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