基于成果收益分配的礦山廢棄地綜合治理 激勵措施研究

劉向敏，林燕華，侯　冰，孫　婧

(中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

2016年國土資源部聯(lián)合工業(yè)和信息化部等五部委發(fā)布《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》，提出要以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理，“創(chuàng)新礦山廢棄地復(fù)墾利用、集體土地流轉(zhuǎn)利用等政策，引導(dǎo)社會資金、資源、資產(chǎn)要素投入”治理[1]。

對礦山廢棄地進行綜合治理，實現(xiàn)廢棄土地再利用是礦區(qū)土地增值的主要途徑。激勵社會資本投入礦山廢棄地綜合治理，可從治理成果，主要指土地產(chǎn)生的收益及分配角度探尋有效方式。吸引多元資金投入礦山廢棄地綜合治理，核心是利益驅(qū)動。對于政府，體現(xiàn)和追求的是公共利益，要滿足社會福利最大化的要求；對于社會企業(yè)或個人，則要滿足其本身的需求、效用偏好，實現(xiàn)自身利益最大化。所以吸引社會資本投入礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理，可充分發(fā)揮和挖掘資源效用，并予以制度政策保障，使礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理成果收益得以合理分配，滿足社會資本投入者的利益需求，達到激勵社會資本投入治理的目的。

筆者從礦山廢棄地治理成果——土地實現(xiàn)再利用產(chǎn)生收益的性質(zhì)著手分析，歸納出當(dāng)前地方實踐探索的幾種基于土地收益分配的礦山廢棄地治理模式，并對治理模式及存在問題進行分析，在此基礎(chǔ)上提出了完善治理模式的對策建議。

1　礦山廢棄地治理成果收益產(chǎn)生的性質(zhì)

部分廢棄礦山治理后土地實現(xiàn)再利用能夠產(chǎn)生收益。該收益于治理后產(chǎn)生可以彌補廢棄礦山治理資金，治理前被發(fā)現(xiàn)其潛在價值，可以激勵社會資本投入礦山廢棄地綜合治理。廢棄礦山土地產(chǎn)生收益的性質(zhì)可以分為使用性收益和政策性收益。

使用性收益，即以礦區(qū)土地有市場需求為前提，通過土地使用權(quán)的讓渡實現(xiàn)土地資源合理開發(fā)和再利用，從而產(chǎn)生的收益。土地的使用性收益包括土地利用產(chǎn)生的收益和土地出讓(轉(zhuǎn)讓)產(chǎn)生的收益。

政策性收益，即相關(guān)土地政策的實施使礦山廢棄地治理產(chǎn)生收益。切實保護耕地是我國的基本國策，在耕地占補平衡制度約束下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾利用政策為解決建設(shè)用地指標(biāo)短缺問題提供了有效途徑。此外，隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點的推進，通過集體所有的工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整入市獲得經(jīng)濟效益的方式，均可稱之為政策性收益。

2　基于成果收益分配的礦山廢棄地治理實踐

2.1　基于土地的使用性收益分配治理方式

屬于國家所有的礦山廢棄地，以土地使用性收益促治理，從政府角度來說，有兩種方式，一種是先對礦山廢棄地進行治理再出讓，另一種是通過出讓使礦山廢棄地獲得治理。

對于“治理-出讓”方式，從治理投入主體來分析，首先，最常見的是由政府出資投入治理，治理后通過出讓土地使用權(quán)獲得收益，補充治理資金缺口(圖1)。如江蘇省出臺政策規(guī)定，整治后可作為建設(shè)用地使用的國有礦山廢棄地，可納入政府土地儲備，以土地出讓收益補償?shù)V山廢棄地的整治資金缺口[2]。其次，一些地方政府采取更為靈活的方式，治理資金由社會企業(yè)先行投入，治理后的土地以出讓獲得收益，治理企業(yè)參與土地出讓收益分配，收益形式或為貨幣或為土地使用權(quán)。如安徽省淮北市對于能夠恢復(fù)治理為建設(shè)用地的礦山廢棄地，交由公司出資進行恢復(fù)治理。經(jīng)驗收后的建設(shè)用地由當(dāng)?shù)貒临Y源行政主管部門公開招、拍、掛出讓，政府用出讓收益支付治理公司的治理費用，并在此基礎(chǔ)上多支付一定比例資金作為治理公司的利潤。如果治理公司在土地招、拍、掛中獲得建設(shè)用地使用權(quán)，則把該公司的恢復(fù)治理費用從土地出讓金里面扣除[3]。再次，也有一些地方采取政企合作共同出資治理的方式。由政府和企業(yè)共同出資，或建立投融資平臺，利用治理項目發(fā)行企業(yè)債券或貸款獲得綜合治理資金，治理后通過土地出讓獲得收益，企業(yè)和政府參與收益分配(圖2)。如天津薊縣成立礦山地質(zhì)環(huán)境治理有限公司，作為政府的投融資平臺。礦區(qū)整理出的土地出讓收入作為平衡資金，利用項目發(fā)行企業(yè)債券或貸款獲得綜合治理資金，實施綜合治理，提升礦區(qū)生態(tài)環(huán)境和土地價值后，政府和企業(yè)獲得土地出讓收益。

圖1　礦山廢棄地以治理獲收益政府主導(dǎo)方式

圖2　礦山廢棄地以治理獲收益政企合作方式

對于“出讓-治理”方式，主要是政府出讓土地使用權(quán)，土地使用權(quán)獲得者(企業(yè)或個人)挖掘土地資源的經(jīng)濟效益，在對土地使用的過程中達到綜合治理的效果(圖3)。在這一方式中，參與收益分配的主體有政府和土地使用權(quán)獲得者。政府獲得土地出讓收益，土地使用者獲得直接使用土地的收益，或是土地轉(zhuǎn)讓、租賃等收益。因主要是由企業(yè)或個人進行治理，一般來說企業(yè)利用土地獲得的經(jīng)濟效益應(yīng)高于治理費用，才能實現(xiàn)盈利。如，黑龍江省黑河市砂金過采區(qū)，通過向社會公開招標(biāo)拍賣進行治理，治理區(qū)土地由投資人按照相關(guān)政策確定使用權(quán)，到期交還政府。為保證治理質(zhì)量，拍賣競得單位或個人全額繳納成交款作為項目治理抵押金，按項目工程進度分期返還。

礦山廢棄地屬于集體所有，總體上也可歸納為以治理獲收益和以收益促治理方式，或者基于以上兩者的集體經(jīng)濟組織與企業(yè)合作模式。

2.2　基于土地的政策性收益分配治理方式

礦山廢棄地屬于集體所有的，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，對礦山廢棄地先行復(fù)墾，用復(fù)墾后形成的建設(shè)用地指標(biāo)交易獲得的收益彌補礦山廢棄地復(fù)墾資金。礦山廢棄地屬于國家所有的，可以充分發(fā)揮工礦廢棄地復(fù)墾利用政策優(yōu)勢，以工礦廢棄地復(fù)墾后形成的建設(shè)用地指標(biāo)交易獲得的收益，彌補工礦廢棄地復(fù)墾資金(圖4)。如江蘇省出臺政策“在開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項目時，對于符合土地利用總體規(guī)劃，原礦業(yè)廢棄地通過整治復(fù)墾可形成農(nóng)用地的，經(jīng)驗收合格，可以置換為建設(shè)用地指標(biāo)”。四川省瀘州市由政府投入資金進行工礦廢棄地復(fù)墾，復(fù)墾指標(biāo)全部歸政府所有，通過發(fā)放復(fù)墾經(jīng)費和安排一定比例建設(shè)用地指標(biāo)，促進地方政府進行復(fù)墾。

此外，有些地方開始探索工礦廢棄地復(fù)墾利用調(diào)整入市政策。山西省澤州縣開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點時，將已復(fù)墾完成的工礦廢棄地作為調(diào)整入市后備資源。調(diào)整入市的用地主體只需按照一定標(biāo)準(zhǔn)繳納土地復(fù)墾費，就相當(dāng)于完成了復(fù)墾任務(wù)。

由上述治理方式可知，對于土地使用產(chǎn)生的收益，實質(zhì)是土地使用權(quán)的讓渡。對于政策性收益，雖其實質(zhì)也是因為土地資源的使用，但直接來源是因相關(guān)政策使工礦廢棄地復(fù)墾后換取建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生的收益。無論哪種收益性質(zhì)，都主要針對歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題，前提都是土地產(chǎn)權(quán)清晰，或為國家所有，或為集體所有。

圖3　礦山廢棄地以收益促治理方式

圖4　以土地政策性收益促治理方式

3　治理模式分析及存在的問題

3.1　治理模式各要素及激勵治理主體分析

土地實現(xiàn)再利用產(chǎn)生收益的分配主體不同，激勵治理的主體也有所差異。對幾種基于土地收益的治理方式進行歸納，對各要素展開分析(表1)。

以土地收益分配為中心，主要歸納出五類治理模式(表1)，其中模式Ⅰ(a)、模式Ⅰ(b)和模式Ⅱ中收益產(chǎn)生的性質(zhì)均為土地使用性收益，模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中收益產(chǎn)生的性質(zhì)為土地政策性收益。從治理主體和資金來源分析，模式Ⅰ(a)和模式Ⅲ(a)的治理主體為政府，治理資金主要為財政資金；模式Ⅰ(b)和模式Ⅲ(b)的治理主體為政府和社會企業(yè)，治理資金為財政資金和社會資金；模式Ⅱ的治理主體為社會企業(yè)，即土地使用權(quán)獲得者，治理資金為社會資金。治理成果收益分配主體與治理資金投入主體相對應(yīng)。

表1　成果收益分配治理模式要素分析

當(dāng)前激勵治理的方向，即為緩解政府財政資金壓力，采取一定方式讓社會資本更多地投入到治理中，使治理投入主體從政府不斷轉(zhuǎn)向社會，或者是使地方政府通過治理能夠獲得更好的經(jīng)濟效益，而非僅限于環(huán)境效益和社會效益，從而激發(fā)地方政府治理的積極性。

激勵治理的主體總體上可分為社會治理投入者和地方政府。激勵社會資本進行礦山廢棄地綜合治理，應(yīng)使社會投資者獲得不少于治理費用的收益。從收益來源來看，對于社會企業(yè)，一是針對付出的治理勞動所獲得的收益，企業(yè)獲得的這種收益主要通過政府買單；二是企業(yè)獲得礦山廢棄地的使用權(quán)，獲得土地使用收益或流轉(zhuǎn)收益，對土地再開發(fā)利用的同時完成了對礦山廢棄地的治理；三是企業(yè)對礦山廢棄地進行綜合治理，獲得對異地建設(shè)用地使用的優(yōu)惠條件，通過對異地土地的使用和開發(fā)獲得收益。在這些方式中，政府可通過配套稅收稅費優(yōu)惠、金融扶持政策等吸引社會資金投入治理。

激勵地方政府進行礦山廢棄地綜合治理，應(yīng)使政府獲得與治理費相匹配的或更多的收益。此外，政府企業(yè)合作的PPP模式在礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理中的應(yīng)用不斷深入，在吸引社會資金方面的效果更為顯著。2017年9月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕79號)，明確提出要“鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目，促進基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)”[4]。PPP模式在礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理中前景越來越大，政企合作進行治理要保證社會投入方有利可圖，也可從土地的經(jīng)濟效益或土地使用的優(yōu)惠政策上進行吸引。

3.2　治理模式存在的問題與分析

3.2.1治理成果收益不高制約了治理模式高效實施

從土地使用性收益角度來說，治理后的收益主要產(chǎn)生于土地使用權(quán)讓渡。而土地價值的影響因素主要為區(qū)位條件和用途限定。城市周邊的礦山廢棄地可二次開發(fā)用于工商業(yè)用途，其再利用創(chuàng)造經(jīng)濟價值的機會遠大于偏遠地區(qū)只能二次開發(fā)用于農(nóng)業(yè)用途的礦山廢棄地。在模式Ⅰ(a)和模式Ⅰ(b)中，區(qū)位條件相對較差且無法用于工商業(yè)的礦山廢棄地，治理后土地使用權(quán)讓渡環(huán)節(jié)不暢，造成收益分配主體無法獲取相對較高的土地使用和流轉(zhuǎn)收益，必然會影響其投入治理的積極性。同樣，在模式Ⅱ中，社會投入治理者對區(qū)位條件較好且能夠用于工商業(yè)的礦山廢棄地才有較高的治理和使用意愿。

從土地政策性收益角度來說，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用收益取決于建新地塊收益、建新地塊取得成本與復(fù)墾地塊復(fù)墾成本，收益越大，實施的動力越足。在模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中，工礦廢棄地復(fù)墾成本較高，在征地補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的環(huán)境下，建新地塊征地補償支出巨大，使得建新地塊只有用于房地產(chǎn)、商業(yè)等產(chǎn)生高增加值的用途時，才能保障項目的實施。而在縣域范圍內(nèi)房地產(chǎn)、商業(yè)用地需求有限，制約了土地的政策性收益。同時，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用實行項目化管理，從規(guī)劃編制、方案論證、公開選擇施工單位，到省國土資源廳批準(zhǔn)、國土資源部備案，審批和組織實施程序復(fù)雜，增加了項目實施成本。除此之外，該政策實施還與地方建設(shè)用地指標(biāo)緊缺情況相關(guān)，新增建設(shè)用地指標(biāo)充裕、后備耕地資源豐富的地區(qū)，地方政府缺少開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的積極性。

3.2.2收益分配主體的合法權(quán)益缺少保障阻礙了治理模式有效實施

1) 在社會資金投入治理方式中，存在治理后的土地用途與土地利用規(guī)劃或政策相沖突等問題，導(dǎo)致社會治理投入者未能獲得相應(yīng)的土地收益，影響社會資金投入治理的積極性。

2) 在集體所有的礦山廢棄地治理中，由于集體土地所有權(quán)缺少明確的行使主體，致使集體成員參與治理成果收益分配的話語權(quán)被削弱，集體成員的利益難以得到有效保護，容易引發(fā)農(nóng)民阻撓治理等行為，阻礙治理的順利實施。

3) 在工礦廢棄地復(fù)墾利用等土地政策性收益的治理模式中，復(fù)墾后土地的質(zhì)量是政府收益的體現(xiàn)，但現(xiàn)實中存在重復(fù)墾數(shù)量、輕質(zhì)量，重復(fù)墾為耕地、輕復(fù)墾為其他農(nóng)用地的問題，大大減弱了治理成效。

4　完善治理模式，激勵礦山廢棄地綜合治理

針對治理模式存在的問題，應(yīng)積極推進改革并進行制度創(chuàng)新，使礦山廢棄地使用性收益充分釋放，政策性收益不斷增加，提高對收益分配主體合法權(quán)益的保障力度，從而進一步完善基于成果收益分配的治理模式，激勵礦山廢棄地治理高效開展。

4.1　充分釋放土地的使用性收益

綜上所述，模式Ⅰ(a)、模式Ⅰ(b)和模式Ⅱ中存在的主要問題是土地使用性收益不高，導(dǎo)致治理后土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限。可從以下幾方面予以完善。

1) 采用靈活的礦山廢棄地出讓方式。對于模式Ⅰ(b)和模式Ⅱ中參與礦山廢棄地治理的社會企業(yè)，可通過協(xié)議方式使其優(yōu)先獲得治理后建設(shè)用地使用權(quán)，激勵社會資本投入治理。對于模式Ⅰ(a)中政府主導(dǎo)治理再出讓方式，可根據(jù)區(qū)位條件等，采用5年、10年不等的使用權(quán)彈性出讓制度，減輕企業(yè)前期土地取得成本，促進土地出讓再利用。

2) 對于模式Ⅰ(a)和模式Ⅰ(b)治理后作為農(nóng)用地的礦山廢棄地，應(yīng)促進流轉(zhuǎn)增加土地利用收益。如礦山廢棄地復(fù)墾為農(nóng)用地的，復(fù)墾人有優(yōu)先承包權(quán)，并可適當(dāng)延長承包期限，或參照承包地“三權(quán)分置”的做法，在保持復(fù)墾后土地所有權(quán)不變的前提下，復(fù)墾人可以自動取得復(fù)墾土地的承包權(quán)，允許其將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得收益。

3) 針對模式Ⅱ中的礦山廢棄地流轉(zhuǎn)并捆綁治理方式，礦山廢棄地為集體所有的，可以農(nóng)村土地制度改革為契機，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，按集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理，由集體土地所有權(quán)人采取出租、入股、出讓、聯(lián)營等方式，將礦山廢棄地流轉(zhuǎn)給使用權(quán)人進行合理開發(fā)，達到治理效果。

4.2　不斷挖掘土地的政策性收益

對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整入市政策，應(yīng)從以下幾個方面進一步完善，提高土地政策性收益。

1) 對于模式Ⅲ(a)中以政府為主導(dǎo)進行復(fù)墾的方式，政府可吸引多元復(fù)墾主體，降低復(fù)墾成本。如通過“以獎代補”等方式，鼓勵農(nóng)民和集體自發(fā)開展復(fù)墾工作，復(fù)墾地塊驗收達標(biāo)后根據(jù)復(fù)墾成本獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償。如此，該模式中的收益分配主體亦發(fā)生變化，即不僅政府能獲得異地建設(shè)用地指標(biāo)出讓收益，農(nóng)民和村集體也能參能與到治理中，獲得治理的勞動收益。

2) 針對模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中因項目管理方式造成的指標(biāo)配置和使用效率低的問題，可搭建交易平臺，借鑒重慶、成都“地票”做法，探索復(fù)墾后形成的建設(shè)用地指標(biāo)市場化配置方式，不再按照項目管理的方式進行審批，使復(fù)墾與使用相對分離，降低礦山廢棄地治理項目實施的時間成本，提高指標(biāo)配置和使用效率。

3) 在嚴(yán)格保證土地復(fù)墾質(zhì)量的前提下，可適當(dāng)擴大交易指標(biāo)使用范圍，提高土地政策性收益潛力。模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中的收益分配主體都將獲得更多的土地級差收益[5]。

通過改革和完善相關(guān)政策，提高礦山廢棄地使用性收益和政策性收益可以增加礦山廢棄地綜合治理覆蓋面。但不能忽視，礦山廢棄地治理效果是受地方社會經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)位條件影響的。因地制宜選擇和推廣治理模式同樣重要。如城區(qū)周邊的礦山廢棄地，可依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，按土地開發(fā)利用方向進行綜合治理。其中國家所有的工礦區(qū)建設(shè)用地，可通過建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、作價入股等方式讓渡給企業(yè)進行開發(fā)治理，或通過政企合作方式進行治理。城區(qū)周邊集體所有的工礦廢棄地，可通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策，以出讓、作價入股、出租等方式讓渡與他人使用或集體自主開發(fā)利用，從而達到治理目的。較為偏遠的礦山廢棄地，由于治理后產(chǎn)生的收益有限，在符合條件的地區(qū)鼓勵通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤或工礦廢棄地復(fù)墾利用政策進行治理，同時需要政府投入或政策傾斜，進行以生態(tài)環(huán)境效益為主的綜合治理。

4.3　維護和保障收益分配主體的合法權(quán)益

在基于成果收益分配的治理模式中，收益分配主體與激勵治理主體相一致，收益分配主體涉及到社會企業(yè)、農(nóng)民以及政府。

維護投入治理的社會企業(yè)的合法權(quán)益。注重多方規(guī)劃有效銜接，礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理規(guī)劃應(yīng)與土地利用規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃合理有效銜接，避免礦山廢棄地治理再利用過程中，因不符合某一規(guī)劃而導(dǎo)致預(yù)期的土地用途無法實現(xiàn)，致使社會治理主體的利益受損，挫傷社會資金投入治理的積極性。

維護礦山廢棄地所有權(quán)人的合法權(quán)益。推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快新型集體經(jīng)濟組織建設(shè)。明確由集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，賦予其法人地位，代表集體成員參與礦山廢棄地治理和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作，使農(nóng)民合理分享治理成果帶來的收益。

維護政府在礦山廢棄地治理中的權(quán)益。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整入市等政策實施中，要嚴(yán)格確保復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地的數(shù)量和質(zhì)量不低于新增建設(shè)占用耕地或農(nóng)用地的數(shù)量和質(zhì)量。此外，應(yīng)在礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理規(guī)劃和方案環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，確保礦山廢棄地按照宜耕則耕、宜牧則牧、宜林則林、宜建則建的原則，開展礦山廢棄地綜合治理。

[1]國土資源部，工業(yè)和信息化部，財政部，等.關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見[Z].2016.

[2]羅小利，侯冰.我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理激勵機制探索研究[J].國土資源情報，2013(12)：22-25.

[3]李建中，孫貴尚.多元投入利益分享—縱觀礦山地質(zhì)環(huán)境治理投資機制[N].中國國土資源報，2011-08-10(07).

[4]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見[Z].2017.

[5]岳永兵.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點存在的問題及對策[J].西部資源，2014(4)：120-122.