中國社區(qū)治理政策文本：一種行動(dòng)主義的分析框架

茍　歡

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京) 文法學(xué)院, 北京 100083)

自聯(lián)合國推動(dòng)“通過社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步”的發(fā)展戰(zhàn)略以來，許多國家和政府把社區(qū)建設(shè)與發(fā)展問題納入整體發(fā)展規(guī)劃之中。2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(以下簡稱《意見》)，這是新中國歷史上第一個(gè)以黨中央、國務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件。《意見》提出了加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)治理的戰(zhàn)略重點(diǎn)、主攻方向和推進(jìn)策略，為開創(chuàng)新形勢下城鄉(xiāng)社區(qū)治理新局面提供了根本遵循。從國家上層建構(gòu)角度來看，《意見》作為新中國首個(gè)國家層面的城鄉(xiāng)社區(qū)治理綱領(lǐng)性文件，彰顯出新時(shí)期社區(qū)治理之于整體社會(huì)治理中矛盾主要方面的地位以及社區(qū)治理之于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵作用。國家通過公共政策實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)自上而下的治理，地方政府通過執(zhí)行公共政策完成基層治理的任務(wù)，其中作為載體的政策文本作用尤為關(guān)鍵。但事實(shí)上任何政策(文本)都是不可能不偏不倚地預(yù)測和解決所有社區(qū)治理過程中的全部生成和發(fā)展性問題，本文所要探討關(guān)于社區(qū)治理政策的《意見》亦是如此。發(fā)展中的城鄉(xiāng)社區(qū)被視為審視現(xiàn)代社會(huì)的微觀窗口和社會(huì)治理的基層治理場域，對(duì)社區(qū)治理政策文本的理解模式和闡述方式極大地影響著政策之于社區(qū)治理的作用方式和效果。 本文將社區(qū)治理置于整個(gè)社會(huì)治理與發(fā)展的視角下，采取一種行動(dòng)主義的理論視角，以對(duì)社區(qū)治理政策文本《意見》的分析為手段，觀測和分析當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展方向和行動(dòng)空間。

一、從制度主義到行動(dòng)主義：社區(qū)治理政策文本的分析框架

對(duì)作為社區(qū)治理的政策文本《意見》可以從不同的政策價(jià)值觀、治理目的、理論視點(diǎn)等析出不同的社區(qū)治理方案和路徑。受傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)思維模式的影響，人們習(xí)慣于將具有理性預(yù)測功能、效率導(dǎo)向特征、控制思維模式的制度主義邏輯運(yùn)用于社會(huì)治理的問題發(fā)現(xiàn)、原因分析和解決途徑的全過程，但隨著社會(huì)的變遷，以效率為追求和“理性化”見長的制度主義對(duì)當(dāng)代社會(huì)治理的不適應(yīng)性表現(xiàn)越來越明顯，制度主義治理邏輯面臨巨大挑戰(zhàn)，行動(dòng)主義的理論生命力卻不斷彰顯。

(一)制度主義社會(huì)治理邏輯陷入困境

行動(dòng)主義的出場其實(shí)是與制度主義的失靈有關(guān)。現(xiàn)代社會(huì)條件下，社會(huì)治理最突出的特征便是以制度的形式來落實(shí)社會(huì)治理的各項(xiàng)安排。這種制度化的社會(huì)生活方式與人類早期的社會(huì)契約論以及近現(xiàn)代的新制度主義思想息息相關(guān)。早期，人們?yōu)榱私Y(jié)束自然狀態(tài)的相互持存,走出如霍布斯所說的“一切人反對(duì)一切人”的不文明狀態(tài)而訂立契約，形成了國家和制度，隨著工業(yè)化社會(huì)的進(jìn)程，社會(huì)的治理開始形成了以“代議制”和“官僚制”為特征的社會(huì)治理新格局，制度成了整個(gè)社會(huì)治理的基本途徑和手段。制度因具有預(yù)見性和穩(wěn)定性，成為整個(gè)工業(yè)文明發(fā)展的重要功臣。可以說，現(xiàn)代社會(huì)關(guān)于共同行動(dòng)的幾乎一切構(gòu)想都是建立在制度基礎(chǔ)之上，制度成為一個(gè)高于實(shí)踐的客觀性存在而被早早預(yù)設(shè)和牢牢堅(jiān)守。但伴隨著社會(huì)復(fù)雜性和不確定性程度不斷增強(qiáng)的后工業(yè)化社會(huì)的不斷發(fā)展，制度的缺陷性逐漸顯現(xiàn)。制度所代表的抽象同一性和普適性不斷遭遇現(xiàn)實(shí)差異性、流動(dòng)性的挑戰(zhàn)，以制度為基本手段的社會(huì)治理面臨左支右絀的尷尬，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征越發(fā)明顯的當(dāng)下。故此，在全球化和后工業(yè)化的背景下，制度主義因?qū)ι鐣?huì)治理的詮釋能力和作用空間銳減而逐漸宣告失靈。

(二)行動(dòng)主義的理路與社會(huì)治理構(gòu)圖

反思制度主義的生成和發(fā)展邏輯，我們發(fā)現(xiàn)在社會(huì)治理的行動(dòng)要素和制度要素的關(guān)系問題上，制度主義邏輯中的“制度”一直高于(實(shí)踐中)或先于(理論中)“行動(dòng)”，進(jìn)而用剛性的“制度”去抑制或阻礙作為新市民社會(huì)發(fā)展中的“行動(dòng)”要素的成長。行動(dòng)主義正通過對(duì)制度主義的反思和超越，建構(gòu)起了一套關(guān)于后工業(yè)社會(huì)時(shí)期的社會(huì)治理理論。

首先，關(guān)于行動(dòng)主義的理論發(fā)現(xiàn)。20世紀(jì)后期，社會(huì)領(lǐng)域中就出現(xiàn)了“行動(dòng)者歸來”的現(xiàn)象，以市場、社會(huì)組織參與為表征的行動(dòng)主義運(yùn)動(dòng)逐漸向以制度為基本治理手段的國家主義模式發(fā)起挑戰(zhàn)，如各國紛紛發(fā)起的“新社會(huì)運(yùn)動(dòng)”“公眾參與運(yùn)動(dòng)”等都是表現(xiàn)。從理論上考察，公共選擇理論和治理理論的分析和發(fā)展，也不斷強(qiáng)調(diào)一個(gè)共同的論斷：國家和政府不再是社會(huì)治理的唯一行動(dòng)者，多元治理的局面將是社會(huì)治理的基本特征。如此，行動(dòng)主義導(dǎo)向的社會(huì)治理變革動(dòng)機(jī)也更加凸顯。以張康之為代表的中國學(xué)者很早就注意到了這一社會(huì)發(fā)展新動(dòng)態(tài)，指出“近代社會(huì)通過普遍性的規(guī)則而實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)社會(huì)無所遺漏的治理，實(shí)現(xiàn)了全面的‘他治’”[1]120，并據(jù)此開展了一系列關(guān)于行動(dòng)主義社會(huì)治理的理論建構(gòu)研究。

其次，關(guān)于行動(dòng)主義社會(huì)治理的基本觀點(diǎn)。行動(dòng)主義從當(dāng)前社會(huì)新生成的要素出發(fā)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考察和理論分析，注意到復(fù)雜性和不確定性快速生成是全球化、后工業(yè)化背景下的主要社會(huì)特征以及在社會(huì)治理主體、社會(huì)治理手段、公共組織形態(tài)、社會(huì)治理模式、政府治理職能模式等諸多方面都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。迎接社會(huì)治理的挑戰(zhàn)，需要我們對(duì)社會(huì)治理的傳統(tǒng)運(yùn)行模式展開本質(zhì)性的剖析和思維模式的超越。這既是對(duì)制度主義的批判，也是對(duì)制度主義的超越，更是對(duì)行動(dòng)主義的發(fā)展。行動(dòng)主義對(duì)制度主義的超越與理論建構(gòu)方向主要有以下幾點(diǎn)：1.從關(guān)注改革向關(guān)注建構(gòu)轉(zhuǎn)變；2.從關(guān)注制度到關(guān)注行動(dòng)轉(zhuǎn)變；3.打破封閉走向開放；4.從對(duì)方法的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)δＪ降年P(guān)注。 事實(shí)上這既是公共行政學(xué)研究重心的轉(zhuǎn)變，也是行動(dòng)主義對(duì)制度主義理論范式轉(zhuǎn)變。

最后，關(guān)于行動(dòng)主義的社會(huì)治理構(gòu)圖。可以描述為以下幾個(gè)方面：1.行動(dòng)主義的社會(huì)治理理論將社會(huì)置于一種治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中，它打破了工業(yè)社會(huì)時(shí)期的科層制官僚結(jié)構(gòu)，提出合作型組織模式；2.重新審視社會(huì)治理的法治思維模式，呼吁德治的當(dāng)代啟蒙作用；3.重新引導(dǎo)政府職能模式變革，從本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的劃槳者、掌舵者向服務(wù)者的職能角色轉(zhuǎn)變，將政府的發(fā)展方向定位為服務(wù)型政府創(chuàng)建的過程。事實(shí)上行動(dòng)主義理路作為對(duì)傳統(tǒng)制度主義的批判和發(fā)展遠(yuǎn)不止此，其內(nèi)涵和外延都有待在實(shí)踐發(fā)展和理論探討中不斷發(fā)現(xiàn)和拓展，其最終的理論導(dǎo)向是一種擁有實(shí)質(zhì)性民主的合作治理構(gòu)圖與展望。

(三)作為基層社會(huì)治理綱要的社區(qū)治理政策文本

隨著中國全面深化改革的浪潮，城鄉(xiāng)社區(qū)治理作為國家治理總體戰(zhàn)略的關(guān)鍵部分，也被提上改革實(shí)踐的重要議程中來。縱觀整個(gè)社會(huì)治理的時(shí)空格局，作為地理空間意義上的基層治理，社區(qū)在公共生活的發(fā)生過程中都占據(jù)至關(guān)重要的位置。從社會(huì)發(fā)展的整體性而言，社區(qū)及其治理要素的整體功能發(fā)揮從根本上關(guān)乎整個(gè)社會(huì)治理的善治情況。社區(qū)儼然成了觀測社會(huì)生活的獨(dú)特窗口，是宏觀社會(huì)治理問題的微觀視角。事實(shí)上，社區(qū)作為當(dāng)代社會(huì)治理的新場域，一直與市民社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)，天然地具有強(qiáng)烈的行動(dòng)特質(zhì)，是社會(huì)治理模式變革的試驗(yàn)田。關(guān)于社區(qū)治理的實(shí)踐發(fā)展和理論探討仍然方興未艾，因?yàn)槠浔旧碜鳛椤吧鐣?huì)的微觀窗口”正面臨高度復(fù)雜性和高度不確定性不斷增長的社會(huì)大情景的挑戰(zhàn)和塑造。

對(duì)公共政策及其文本的分析，無論是政策規(guī)劃層面還是政策執(zhí)行層面，都內(nèi)含一種與政策態(tài)度和政策價(jià)值觀直接或間接相連的集體行動(dòng)邏輯，這一過程是通過對(duì)政策治理作用力和作用效果的期望、認(rèn)知和預(yù)設(shè)而實(shí)現(xiàn)的。不同的政策認(rèn)知邏輯產(chǎn)生不同的公共政策內(nèi)容和工具以及最終導(dǎo)向出不同的社會(huì)治理模式。制度主義所擁有的是一種依靠“工具理性”而生成的法治思維模式，通過創(chuàng)制出一套具有技術(shù)合理性的行政手段達(dá)成對(duì)社會(huì)的治理。《意見》如果僅僅是在秉持制度主義的邏輯框架下運(yùn)行，必然會(huì)生成以地方政府、街道辦、社區(qū)居委會(huì)等為中心的一系列關(guān)于具體社區(qū)治理事務(wù)的各類控制性規(guī)則，如此不斷生發(fā)的社會(huì)活力必然會(huì)因這些控制性因素而受壓制。《意見》作為一種國家層面的政策規(guī)劃，的確蘊(yùn)涵了國家關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的基本思路，提出了宏觀政策調(diào)控的方向。但從功能意義而言，政策文本所需實(shí)現(xiàn)的主要是穩(wěn)定性價(jià)值，至于可控性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還極大依賴各方創(chuàng)新行動(dòng)。

二、社區(qū)治理政策問題：行動(dòng)主義的建構(gòu)

從認(rèn)識(shí)論可知，作為社會(huì)意識(shí)的社區(qū)治理的政策問題建構(gòu)關(guān)系到作為社會(huì)存在的社區(qū)治理路徑的建構(gòu)，對(duì)政策問題的合理有效建構(gòu)，將有助于促成整體主義的社會(huì)治理實(shí)踐。一般而言，問題即是“某個(gè)給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體(人或機(jī)器)所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距”[2]。公共政策問題可被理解為公共事務(wù)現(xiàn)狀與公眾期許狀態(tài)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之間的差異性矛盾，即“政策問題=目標(biāo)期許-現(xiàn)實(shí)狀態(tài)”。

作為一種政策文本，《意見》并未明確提出當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社區(qū)及其治理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)和政策問題，而是由面到點(diǎn)地提出政策目標(biāo)、原則和方向。事實(shí)上，針對(duì)政策文本賴以生成的依據(jù)和源頭的政策問題建構(gòu)早先于其而展開，但我們?cè)诿鎸?duì)政策文本時(shí)，不能忽視關(guān)于該政策文本背后的問題建構(gòu)的分析和思考。因?yàn)閲覍用娴恼邌栴}挖掘與對(duì)應(yīng)性的政策規(guī)劃，是具有普遍性的宏觀建構(gòu)，是一種行動(dòng)方向，卻不是一種動(dòng)作設(shè)計(jì)。我們需要去發(fā)現(xiàn)一組具有實(shí)踐和邏輯聯(lián)系的政策問題鏈，如此才能形成正確的政策價(jià)值觀，并增強(qiáng)對(duì)政策的理解和闡釋能力，最終實(shí)現(xiàn)政策的創(chuàng)新性發(fā)展。當(dāng)國家和政府將社區(qū)作為一個(gè)重要的治理場域而加以政策規(guī)劃時(shí)，社區(qū)事務(wù)及問題的公共性特征和治理更加凸顯。

社區(qū)治理政策以社區(qū)問題的建構(gòu)為起點(diǎn)，無論是一種事實(shí)建構(gòu)還是一種邏輯建構(gòu)，社區(qū)政策問題的建構(gòu)結(jié)點(diǎn)主要有三個(gè)：社區(qū)何以成為社會(huì)治理的影響因素？社區(qū)治理中的社會(huì)問題結(jié)構(gòu)特征與表現(xiàn)？如何針對(duì)具體問題而開展社區(qū)治理？對(duì)社區(qū)治理政策問題建構(gòu)的分析視角將決定著作為政策執(zhí)行橋梁的政策文本在基層踐行中的方向、模式及效果。在工業(yè)革命時(shí)期，人們樂于接受法制，權(quán)力和法制成了近現(xiàn)代社會(huì)治理的基本價(jià)值依循和治理工具。不可否認(rèn)“法治”通過排除“人治”的非民主，以預(yù)測性和確定性等正向功能為現(xiàn)代社會(huì)文明作出了重要貢獻(xiàn)，但這種制度主義的思維模式，主要是通過對(duì)異質(zhì)性因素的排除、對(duì)復(fù)雜問題的抽象，最終所達(dá)成的具有約束性的集體行動(dòng)規(guī)則在復(fù)雜性和不確定性程度不高的工業(yè)社會(huì)成效顯著。但伴隨著當(dāng)今社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性和社會(huì)格局的不確定性特征日漸增強(qiáng)的情況下，公共政策尤其是基層公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)，倘若嚴(yán)格秉持制度至上的邏輯，仍以公權(quán)力機(jī)關(guān)為核心壟斷公共政策的問題建構(gòu)和運(yùn)行路徑，基層社會(huì)的行動(dòng)特性必然會(huì)受到強(qiáng)烈壓制。如此，作為基層公共政策的社區(qū)政策運(yùn)行必須明確純粹制度主義的在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中的種種悖論邏輯，合理規(guī)避剛性制度的負(fù)向功能外溢，尋求與基層社會(huì)行動(dòng)特質(zhì)相一致的公共政策踐行路徑。

事實(shí)上，伴隨著社會(huì)治理主體的多元化發(fā)展趨勢，公共政策問題的建構(gòu)過程已呈現(xiàn)多元建構(gòu)的特征，這種多元主體在行動(dòng)主義的視野中排除了主體間的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)關(guān)系，統(tǒng)稱其為行動(dòng)者。“當(dāng)政策問題建構(gòu)是由行動(dòng)者作出時(shí)，政策問題建構(gòu)過程將是向多方開放的一個(gè)闡釋過程”[3]。與制度主義封閉性的政策問題建構(gòu)路徑不同，行動(dòng)主義從建構(gòu)權(quán)、建構(gòu)主體、建構(gòu)內(nèi)容、建構(gòu)方式等方面向所有行動(dòng)者敞開，即允許參與社會(huì)治理行動(dòng)的組織和個(gè)體基于共生共在的生存和發(fā)展理念，自行建構(gòu)具體情景中的社會(huì)問題，不為僵化的規(guī)則所限制的行動(dòng)表現(xiàn)。在處理具有工具理性的“制度”要素和具有實(shí)踐理性的“行動(dòng)”要素的關(guān)系問題上，始終關(guān)注新生成的社會(huì)要素，政策規(guī)則僅視為一種保障性存在。作為正式文本政策的問題建構(gòu)所指向的便是公共治理行動(dòng)中“主體(行動(dòng)者)-政策(內(nèi)容)-客體(對(duì)象)”的發(fā)展性矛盾，公共政策的主要目的便是平衡這組矛盾。通過對(duì)實(shí)踐過程中的社區(qū)治理政策的梳理,我們從行動(dòng)主義的學(xué)理維度歸納新時(shí)期社區(qū)治理政策文本(《意見》)的問題建構(gòu)空間與類型，以此發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理與建設(shè)的基層行動(dòng)邏輯(見表1)。

表1　基于《意見》的政策問題發(fā)現(xiàn)與建構(gòu)維度

資料來源：根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》整理分析。

以上《意見》文本中的政策問題建構(gòu)分析表明，《意見》從根本上超越了制度主義的窠臼。通過行動(dòng)主義的建構(gòu)型邏輯，將文本所呈現(xiàn)的關(guān)于新時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)治理的“基本原則”“政策目標(biāo)”“組織機(jī)制”，及其與之對(duì)應(yīng)的一系列社區(qū)治理政策發(fā)展方略，轉(zhuǎn)化為一套為新時(shí)期社區(qū)治理行動(dòng)提供行動(dòng)邏輯和具有創(chuàng)新能動(dòng)性的理路框架，即構(gòu)成社區(qū)治理行動(dòng)的宏觀環(huán)境、行動(dòng)價(jià)值取向、行動(dòng)模式、行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)、行動(dòng)內(nèi)容、行動(dòng)能力和行動(dòng)資源等。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，并強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[4]。社區(qū)成了新時(shí)代社會(huì)治理實(shí)踐變革與發(fā)展的關(guān)鍵，“在社區(qū)問題解決領(lǐng)域里，也許一個(gè)最讓人感興趣的發(fā)展就是行政管理者與公民之間展開的合作生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)”[5]。張康之通過對(duì)公共生活的發(fā)生過程系統(tǒng)考察后認(rèn)為，“當(dāng)代社會(huì)中新出現(xiàn)的新的社區(qū)治理天然地具有合作的特征。就社區(qū)是一個(gè)陌生人社會(huì)而言，它的合作治理與農(nóng)業(yè)社會(huì)的區(qū)域共同中的互助也是不同的。雖然社區(qū)治理中的合作還具有一定程度的感性色彩，但社區(qū)治理中的政府、社區(qū)居民以及非政府的機(jī)構(gòu)等多元因素所構(gòu)成的關(guān)系已經(jīng)屬于合作性質(zhì)了”[6]。在完成根據(jù)《意見》政策文本目標(biāo)與規(guī)劃所進(jìn)行的基于行動(dòng)理論的政策問題分析和維度建構(gòu)工作之后，我們基本可明確當(dāng)下和更長一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中國在社區(qū)治理的行動(dòng)方向——走向社區(qū)合作治理。

三、《意見》文本的政策空間與建構(gòu)方向：行動(dòng)主義的解釋

事實(shí)上，圍繞著社區(qū)中的公共事務(wù)，《意見》主要在社區(qū)治理體系和能力等方面指明了當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)和政策方向，是新時(shí)期關(guān)于社區(qū)合作治理的實(shí)踐探索。合作治理作為社區(qū)治理的發(fā)展方向，其實(shí)踐模式必然與理論建構(gòu)邏輯息息相關(guān)。對(duì)合作治理的認(rèn)知情況決定了社區(qū)合作治理的發(fā)展路徑，不同的理論范式所建構(gòu)的合作治理理念與方案迥異。制度主義根據(jù)線性思維模式傾向于將具有控制型特征的規(guī)則要素納入社會(huì)治理體系及其全過程，這種理論范式導(dǎo)向下的社區(qū)治理所期望實(shí)現(xiàn)的是以政府為中心的、自上而下的、剛性法律手段為主的社區(qū)管理模式，所以合作理念之于制度主義視角下的社會(huì)治理更多擁有的是一種功能性表達(dá)。本文所倡導(dǎo)的行動(dòng)主義理論視角，將從后工業(yè)社會(huì)新生成的各種要素出發(fā)建構(gòu)社會(huì)治理與改革理論，在行動(dòng)主義的理論視野中，社會(huì)行動(dòng)本身便是基于合作的，即所有的行動(dòng)者為了共同的目標(biāo)，憑借一定的手段在網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)中開展共同的行動(dòng)過程。從行動(dòng)主義的闡釋來看，無論對(duì)實(shí)踐還是對(duì)理論而言，合作治理也僅僅是一種理論構(gòu)圖，我們很難在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中找到完全符合本質(zhì)性合作條件的理想型合作治理現(xiàn)實(shí)樣板。新時(shí)期社區(qū)合作治理理論構(gòu)圖與社區(qū)治理實(shí)踐現(xiàn)狀之間的差異性，更加直觀地將城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展趨勢和挑戰(zhàn)凸顯出來，但這并不影響我們通過不斷培育具有合作治理特征的各種要素向合作治理的善治目標(biāo)靠近。

我們基于行動(dòng)主義建構(gòu)了社區(qū)合作治理的行動(dòng)框架和發(fā)展方向。作為社會(huì)治理基層的社區(qū)因具有合作要素孕育的天然優(yōu)勢，是培養(yǎng)合作型社會(huì)治理模式的重要場域。那么，如何看待社區(qū)的傳統(tǒng)合作優(yōu)勢和新生要素的變化，如何培育社區(qū)多元合作治理行動(dòng)者并優(yōu)化其關(guān)系，如何挖掘和整合城鄉(xiāng)社區(qū)中的合作型資源以及各級(jí)政府如何通過自身建設(shè)引導(dǎo)社區(qū)治理走向合作等，這些問題共同構(gòu)成了《意見》的政策能動(dòng)空間。它們分別涉及社區(qū)合作治理的行動(dòng)模式、行動(dòng)手段、行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)、行動(dòng)中的政府以及與之相關(guān)的要素構(gòu)成與發(fā)展。結(jié)合《意見》政策問題建構(gòu)的基本維度，從區(qū)分行動(dòng)主義與制度主義視角的關(guān)鍵要素出發(fā)，闡明社區(qū)合作治理實(shí)踐探索中應(yīng)凸顯或避免的幾項(xiàng)關(guān)鍵理念，這也是在行動(dòng)主義理論透視下對(duì)《意見》政策文本的根本性認(rèn)知。

1.合理區(qū)分社區(qū)治理中的互助、協(xié)作與合作

對(duì)人們常說的“合作”的考察有兩種視角：宏觀視角和微觀視角。我們常常不加分辨地將兩個(gè)及其以上的共同行動(dòng)模式都稱為合作，這是一種籠統(tǒng)的宏觀視角，實(shí)際上，對(duì)合作進(jìn)行微觀性的歷史考察才能真正把握“合作”的真諦。張康之便持微觀視角，根據(jù)“合作”所處的時(shí)代背景和特征劃分為互助(農(nóng)業(yè)社會(huì))、協(xié)作(工業(yè)社會(huì))、合作(后工業(yè)社會(huì))，并指出后工業(yè)社會(huì)的合作是對(duì)前兩者的提升和超越。在某種意義上講，現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)存在大量濫用合作概念的問題，在社區(qū)及其治理中亦是如此，許多理論研究者所倡導(dǎo)的合作治理，實(shí)際上是在將農(nóng)業(yè)時(shí)期的“互助”和工業(yè)社會(huì)時(shí)期的“協(xié)作”內(nèi)涵以時(shí)尚的“合作”概念進(jìn)行表達(dá)。事實(shí)上，“互助”是建立在一種傳統(tǒng)的地緣、親緣關(guān)系基礎(chǔ)之上的以自然秩序供給為主的社會(huì)治理模式；“協(xié)作”是建立在工業(yè)化發(fā)展中的由于人口流動(dòng)產(chǎn)生的“脫域化”現(xiàn)象背景之下，并由此生成的創(chuàng)制秩序所形成的社會(huì)治理邏輯和模式；而“合作”則是對(duì)兩者的根本提升和超越。它在對(duì)我們正在步入的全球化和后工業(yè)社會(huì)的特征進(jìn)行全面分析和審視的基礎(chǔ)上，洞悉了社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和危機(jī)社會(huì)快速生成的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并主張以人的共生共存為基礎(chǔ)的兩個(gè)及其以上的人類共同行動(dòng)，這從本質(zhì)上區(qū)別于互助行動(dòng)的自我持存動(dòng)機(jī)和協(xié)作行動(dòng)的競爭優(yōu)勢爭取行為。

現(xiàn)代社區(qū)作為社會(huì)的微觀窗口，其承載著公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和個(gè)人生活領(lǐng)域等各個(gè)方面，儼然是一個(gè)社會(huì)治理的發(fā)生地和社會(huì)治理變革的試驗(yàn)場。隨著現(xiàn)代社區(qū)公共事務(wù)復(fù)雜性和不確定性的特征增強(qiáng)，要求人們以平等的行動(dòng)者角色，以實(shí)質(zhì)性的合作姿態(tài)投身社區(qū)重建與發(fā)展。具體而言，社區(qū)治理的動(dòng)力機(jī)制應(yīng)該是以社區(qū)共同體成員的共同發(fā)展為目標(biāo)、社區(qū)生活空間的整體改善為內(nèi)容、社區(qū)治理主體的合作行動(dòng)為手段的社區(qū)合作治理機(jī)制。值得注意的是，由于社區(qū)作為一個(gè)共同體的成長和發(fā)展與農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)和工業(yè)文明息息相關(guān)，我們依然不能將傳統(tǒng)的互助資源與近代的協(xié)作競爭優(yōu)勢全盤否定，“互助”和“協(xié)作”之于現(xiàn)代社區(qū)治理依然具有不可替代的整合和激活功能，如基于鄰里互助關(guān)系的社區(qū)矛盾化解、基于市場競爭優(yōu)勢而采取社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)化供給機(jī)制等等，這些都可以也應(yīng)當(dāng)成為城鄉(xiāng)社區(qū)合作治理的有益資源和要素。

2.正確認(rèn)知社區(qū)治理中的規(guī)則與規(guī)范

制度常常是達(dá)成社會(huì)治理秩序的基本手段，其根本目的是獲得社會(huì)的規(guī)則或規(guī)范。制度的表現(xiàn)形式多樣，如法律、法規(guī)、政策、規(guī)章等，其集合形式通稱為制度，即以一定手段影響人們行為，使其作為或不作為的內(nèi)在或外在力量。現(xiàn)實(shí)生活中，制度已經(jīng)成為我們社會(huì)生活中的一個(gè)基本性的設(shè)置，形塑和影響著人們的共同體生活。就制度的基本社會(huì)功能而言，它主要起約束和規(guī)范作用，為社會(huì)的發(fā)展提供基本的秩序保障。不可否認(rèn)，制度作為一種對(duì)事物發(fā)展進(jìn)行預(yù)測和干預(yù)的機(jī)制與手段，其對(duì)穩(wěn)定型和簡單性的社會(huì)治理具有優(yōu)異表現(xiàn)。從人類發(fā)展過程中的制度形態(tài)及其功能來看：在權(quán)治為主的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期和法治為主的工業(yè)社會(huì)時(shí)期，制度主要起約束性的功用，但當(dāng)社會(huì)呈現(xiàn)復(fù)雜性和非線性發(fā)展特征時(shí)，剛性制度的預(yù)測機(jī)制將逐漸呈現(xiàn)失靈，其干預(yù)功能也易導(dǎo)致社會(huì)治理僵化。這也是以制度為核心要素的制度主義在后工業(yè)社會(huì)發(fā)展過程中備受詬病的根源。行動(dòng)主義理論當(dāng)然注意到制度主義這一社會(huì)治理邏輯的缺陷，將矛頭指向制度主義的工具理性展開理論建構(gòu)。行動(dòng)主義理論承認(rèn)剛性制度之于集體行動(dòng)的規(guī)范效力，并強(qiáng)調(diào)行動(dòng)不能完全脫離制度而盲目行動(dòng)；但最為關(guān)鍵的是，行動(dòng)主義將制度放置于行動(dòng)中加以認(rèn)識(shí)和檢驗(yàn)，認(rèn)為行動(dòng)對(duì)剛性制度具有優(yōu)先建構(gòu)權(quán)，德治作為一種軟性社會(huì)規(guī)范被呼喚進(jìn)入這復(fù)雜的社會(huì)場域。

無論是作為國家層面的社區(qū)治理政策文本，還是作為地方性的社區(qū)政策落實(shí)方案，《意見》作為一種制度性的存在價(jià)值和規(guī)范效力都是在行動(dòng)主義理論視角下進(jìn)行合理建構(gòu)，最為基本的是不能將《意見》文本視為剛性的規(guī)則而限制社區(qū)治理的合理行動(dòng)。城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展方向是培育社區(qū)自治要素為基礎(chǔ)的社區(qū)合作治理新途徑，社區(qū)治理中的規(guī)范應(yīng)走向以德治為基礎(chǔ)的建構(gòu)，其中法律是以作為德治的輔助和保障性因素而存在。社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的洗禮，其政府的主導(dǎo)控制性特征明顯，這一定程度上抑制了先天具有行動(dòng)特質(zhì)的市民社會(huì)的活力和創(chuàng)造力。此時(shí)，充分挖掘社區(qū)中的社會(huì)資本，即被帕特南描述為“社會(huì)組織的某種特征，諸如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)”[7]，可以通過促進(jìn)合作行動(dòng)而提高社會(huì)效率，這也是對(duì)現(xiàn)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理規(guī)范性的矯正思路。

3.建構(gòu)社區(qū)治理中的多元行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)

行動(dòng)主義社會(huì)治理理論打破了制度主義關(guān)于社會(huì)治理主客體的二元?jiǎng)澐峙c國家主義邏輯下的主權(quán)者與行動(dòng)者的分離狀態(tài)，將所有的社會(huì)治理主體都概括為具有平等關(guān)系的行動(dòng)者。“每一個(gè)行動(dòng)者都要求能夠直接參與和開展治理行動(dòng)，而不接受行動(dòng)者與主權(quán)者、治者與被治者的分離，不接受以犧牲行動(dòng)的權(quán)利為代價(jià)而換取對(duì)其主權(quán)者地位的承認(rèn)”[8]。主客體的消解使得社會(huì)治理的任何共同行動(dòng)者都擁有了充分的行動(dòng)主動(dòng)性。發(fā)展中的城鄉(xiāng)社區(qū)治理主體多元化是新市民社會(huì)成長的必然結(jié)果，它不斷打破管理權(quán)的單向格局，也是行動(dòng)主義開展對(duì)制度主義社會(huì)治理理路解構(gòu)最主要的社會(huì)背景。從行動(dòng)者的關(guān)系結(jié)構(gòu)考察，傳統(tǒng)的制度主義邏輯一貫遵循“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，國家(政府)處于社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的中心，并不斷向處于邊緣地位的社會(huì)各方釋放出具有普遍性的治理影響，如營造政治環(huán)境、供給統(tǒng)一的人財(cái)物資源、政策資源等，并由此發(fā)展出一套諸如專家治理等社會(huì)治理模式，而公民卻處于一種被動(dòng)的他治狀態(tài)。隨著人民對(duì)美好生活需要的日益增長，對(duì)實(shí)質(zhì)性方面的訴求更加強(qiáng)烈。行動(dòng)主義通過對(duì)這種治理結(jié)構(gòu)的發(fā)現(xiàn)和解構(gòu)，呼吁一種具有主體間性和去中心化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)社區(qū)治理與發(fā)展呼喚建構(gòu)一種去中心化的多元行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其中的治理主體主要包括三類：政府組織類(主要包括政府及政府派出機(jī)構(gòu)、街道辦事處)、企業(yè)組織類(如：物業(yè)管理公司、其他社區(qū)服務(wù)的市場主體)、介于政府組織和企業(yè)組織之間類(如：居/村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì))，除此之外，近年來不斷出現(xiàn)的各類社區(qū)志愿服務(wù)組織、專業(yè)社會(huì)工作組織等也在社區(qū)治理行動(dòng)中扮演著越來越重要的角色，社區(qū)合作治理多元行動(dòng)模式不斷生成。伴隨著社區(qū)自治性能力的增長，具有他治性內(nèi)涵特征的政府類行動(dòng)者應(yīng)逐漸依靠于其他類型的社區(qū)治理行動(dòng)者，如以居/村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理委員會(huì)為主的行動(dòng)者構(gòu)成了行動(dòng)主義視角下帶動(dòng)社區(qū)治理與發(fā)展的三駕馬車。各類行動(dòng)者作為合作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)生成要素都是平等的合作治理行動(dòng)者，都應(yīng)成為合作行動(dòng)模式的推動(dòng)力，都應(yīng)具有相對(duì)于其他合作主體的服務(wù)型定位。

4.發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理中服務(wù)型政府建設(shè)的契機(jī)

在整個(gè)社會(huì)治理的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，政府是極為特殊的一元，“由于近代以來給我們留下了政府這個(gè)遺產(chǎn)，也就要求我們?cè)谛袆?dòng)者的次序中首先列出政府”[1]36。制度主義邏輯中的政府主要通過增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的“回應(yīng)性”以證明自己的公共性增長，但當(dāng)今實(shí)踐愈來愈證明這種被動(dòng)性的回應(yīng)不能及時(shí)滿足社會(huì)的多元化訴求。至此，政府之于社會(huì)治理的角色扮演在社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜的環(huán)境中顯得不能適應(yīng)社會(huì)治理的需要，轉(zhuǎn)變政府的職能模式迫在眉睫。行動(dòng)主義理論視角強(qiáng)調(diào)政府行動(dòng)的服務(wù)導(dǎo)向，即政府主動(dòng)將自身置于社會(huì)多元治理行動(dòng)主體之中，運(yùn)用自身獨(dú)有的資源以服務(wù)的姿態(tài)促成社會(huì)合作治理的共同行動(dòng)，具有這種職能模式的政府就是服務(wù)型政府。

作為社會(huì)治理的基層場域，社區(qū)治理為政府主導(dǎo)的情景長期存在。社區(qū)中“他治性”因素不斷累加而逐漸生成為社區(qū)自我成長的限制性結(jié)構(gòu)。政府在社區(qū)治理中的行動(dòng)手段和作用力方式等直接反映為政府的社會(huì)職能。社區(qū)中的政府職能模式既是一個(gè)宏觀政府改革規(guī)劃的基層行動(dòng)步驟，又是新型城鄉(xiāng)社區(qū)治理的根本著力點(diǎn)。新型社區(qū)的自治性訴求不斷考驗(yàn)著政府的社區(qū)治理能力，政府的職能模式需要在基層社區(qū)首先實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。重新定位自身與社區(qū)社會(huì)的關(guān)系與角色，即政府與其他社區(qū)治理主體而言是一種服務(wù)型關(guān)系,具體而言，基層政府要引導(dǎo)新型的社區(qū)自治、培育社區(qū)倫理精神、促進(jìn)社區(qū)合作體制的建構(gòu)，將剛性的行政干預(yù)權(quán)從基層社區(qū)中徹底抽離，以開放和服務(wù)的姿態(tài)支持和輔助社區(qū)的自治力的培育，最終在去行政化的過程中生成服務(wù)型政府。

四、結(jié)語

本文運(yùn)用行動(dòng)主義的理論透鏡，采取視點(diǎn)比較分析方法，主要從《意見》文本的政策問題建構(gòu)入手，論證了當(dāng)代社區(qū)治理所呈現(xiàn)的實(shí)踐發(fā)展趨勢和理論建構(gòu)方向，即走向合作的社區(qū)及其治理；同時(shí)，在社區(qū)合作治理的發(fā)展方向和空間維度中，就社區(qū)合作治理模式及其關(guān)鍵要素展開了行動(dòng)主義的構(gòu)圖與分析。就《意見》對(duì)當(dāng)下及今后一個(gè)時(shí)期的中國基層社會(huì)治理的歷史意義和實(shí)踐價(jià)值而言，我們需要走出傳統(tǒng)的制度主義思維定式，樹立符合時(shí)代發(fā)展的創(chuàng)新型思維模式，抓住社區(qū)走向合作治理的偉大歷史契機(jī)。每一個(gè)關(guān)于中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的規(guī)劃方向都是一個(gè)巨大的能動(dòng)空間，其中地方基層在社區(qū)治理的體系和能力建設(shè)方面將大有可為。樹立行動(dòng)主義而不是制度主義的思維模式將增強(qiáng)《意見》的創(chuàng)造力并拓展《意見》執(zhí)行的能動(dòng)空間，最終走向?qū)嵸|(zhì)意義上的社區(qū)合作與治理。

事實(shí)上，公共政策是國家(政府)開展社會(huì)治理的重要治理工具，也是審察和評(píng)估社會(huì)治理模式及其發(fā)展的關(guān)鍵視角。國家和政府作為社會(huì)的元治理角色仍然扮演著社會(huì)生活的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著以人民權(quán)益為核心的社會(huì)發(fā)展責(zé)任和使命。國家通常是在整體意義上基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展訴求而進(jìn)行社會(huì)發(fā)展性的規(guī)劃，其中具體的公共政策便是國家(政府)細(xì)化規(guī)劃的重要手段和載體。在社區(qū)治理的時(shí)代議題上，多元社區(qū)治理主體的逐漸生成不斷對(duì)基層社會(huì)的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平提出挑戰(zhàn)，除了宏觀層面的社區(qū)治理政策規(guī)劃之外，在中觀層面的社區(qū)治理具體行動(dòng)方案、微觀層面的社區(qū)治理行動(dòng)者的合作治理實(shí)踐考察研究目前是比較欠缺的。行動(dòng)主義結(jié)合社會(huì)治理的時(shí)代背景和特征給出了社區(qū)合作治理的發(fā)展構(gòu)圖和更多具體而入微的社區(qū)治理議題，如社區(qū)行動(dòng)者的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系建構(gòu)、社區(qū)合作資源的深度挖掘與整合、社區(qū)治理行動(dòng)者的合作能力培育等將成為新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理的探究方向與發(fā)展內(nèi)容。

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