更加注重發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用

任國平

習(xí)近平總書記在主持十九屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)指出：“決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢，推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化、提高黨長期執(zhí)政能力，必須更加注重發(fā)揮憲法的重要作用。”建國后特別是改革開放以來，我們黨高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，把國家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作全面納入依法治國、依憲治國的軌道，不斷提高實(shí)施憲法的水平。

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。深入學(xué)習(xí)憲法法律制度、深刻認(rèn)識憲法地位作用，積極弘揚(yáng)憲法精神，自覺維護(hù)憲法權(quán)威，不僅是廣大干部群眾的基本義務(wù)，而且也是全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要前提和內(nèi)在要求。

我國憲法實(shí)現(xiàn)了黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，具有顯著優(yōu)勢、堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、強(qiáng)大生命力。無產(chǎn)階級偉大導(dǎo)師列寧就曾說過，“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”。毛澤東同志認(rèn)為：“一個團(tuán)體要有一個章程，一個國家也要有一個總章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。”中華人民共和國成立后，1954年誕生了我國第一部社會主義憲法。我國現(xiàn)行憲法是1982年12月4日經(jīng)第五屆全國人大第五次會議正式通過并頒布施行的，它是我國的根本大法，是中國特色社會主義法律體系的核心，是國家各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)，享有最高的法律地位、法律權(quán)威和法律效力。

憲法的特殊屬性，賦予了其在國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活中的核心地位和至上權(quán)威，全體人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，這是我們黨高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用的根本體現(xiàn)。

更加強(qiáng)調(diào)憲法內(nèi)容的根本性

憲法規(guī)定的主要是國家生活的一系列根本問題和制度。如國家的性質(zhì)，國家的根本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度，國家的根本任務(wù)，公民的基本權(quán)利和義務(wù)，國家機(jī)關(guān)的組織與職權(quán)等。我國現(xiàn)行憲法以國家根本法的形式，確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的偉大斗爭和根本成就，確立了工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家的國體和人民代表大會制度的政體，確定了國家的根本任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)核心、指導(dǎo)思想、發(fā)展道路、奮斗目標(biāo)，規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度，規(guī)定了社會主義法治原則、民主集中制原則、尊重和保障人權(quán)原則，新時期黨和國家一系列重大方針政策和活動準(zhǔn)則，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益。

堅(jiān)持依法治國，首先就是貫徹落實(shí)憲法中所確立的制度和原則的過程，就是體現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政的核心要求。依憲執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依法治國的邏輯前提，執(zhí)政黨治國理政行為首先必須依照憲法。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨通過領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，推動中國特色社會主義法治國家建設(shè)不斷向前發(fā)展。我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定修改憲法、監(jiān)督實(shí)施憲法、維護(hù)保障憲法，自身必須嚴(yán)格在憲法法律范圍內(nèi)活動。通過加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，用科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實(shí)施。廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨的中高層領(lǐng)導(dǎo)干部要將法治思維的核心定格在憲法思維上，從憲法角度觀察問題、思考問題、解決問題，通過運(yùn)用憲法思維統(tǒng)領(lǐng)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，通過弘揚(yáng)憲法精神解決國家和社會治理面臨的各種突出矛盾。

更加突出憲法效力的至上性

在我國社會主義法律體系的效力等級上，現(xiàn)行憲法具有最高法律效力。憲法效力的這種至上性，主要體現(xiàn)在：一是作為“母法”。憲法在我國法律體系中居于統(tǒng)帥地位，它是其他所有法律法規(guī)產(chǎn)生的依據(jù)和基礎(chǔ)，其他一切法律法規(guī)，都是根據(jù)憲法精神、憲法原則或規(guī)則條文制定頒布實(shí)施的。也就是說，國家和地方立法機(jī)關(guān)，都是依據(jù)憲法的相關(guān)規(guī)定或精神制定頒發(fā)某項(xiàng)法律法規(guī)的。二是作為“最高法”。其他所有法律法規(guī)都不得與憲法精神、原則和條文規(guī)定相違背。任何法律法規(guī)凡有與憲法相抵觸甚至沖突情形的，均被視為無效。在我國，一部法律獲得通過頒布的機(jī)構(gòu)不同，其效力也不同：憲法必須由全國人民代表大會通過并頒布施行，效力等級最高;其他經(jīng)由全國人大通過并頒布施行的重要基本法如刑法、民事基本法等效力等級次之;由全國人大常委會通過并頒布施行的法律效力等級再次之，然后是國務(wù)院行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)、中央和地方政府部門規(guī)章等等，依次類推。處于不同效力等級的法律法規(guī)，既不能與上位法相沖突，更不得與憲法相抵觸，否則一律被視為無效。三是作為“根本法”。憲法是一切國家機(jī)關(guān)、社會組織和全體公民的最高行為準(zhǔn)則，這種最高行為準(zhǔn)則具有普適性、排他性和終局性。

我們黨在推進(jìn)中國革命、建設(shè)、改革的偉大實(shí)踐中，高度重視憲法建設(shè)，把制定和實(shí)施憲法作為推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家，實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、社會進(jìn)步、人民幸福的必然要求，充分發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，堅(jiān)定維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督制度建設(shè)，從治國理政各方面推動立憲、行憲、護(hù)憲。就立憲而言，我國現(xiàn)行憲法及四個修正案，是改革開放以來不斷豐富和完善的一部憲法，完全適應(yīng)我國現(xiàn)實(shí)的國情、符合我國現(xiàn)實(shí)的需要。就行憲而言，就是加強(qiáng)憲法實(shí)施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，確保憲法精神、原則和條文規(guī)定得到明確具體的貫徹落實(shí)。我國憲法之下的所有法律法規(guī)，都是憲法原則、規(guī)范的具體化、現(xiàn)實(shí)化，憲法本身的條文及所包含的精神、含義的解釋和落實(shí)工作也在有序地加以推進(jìn)。就護(hù)憲而言，就是加強(qiáng)憲法監(jiān)督，樹立憲法權(quán)威。黨的十八屆四中全會提出“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”，黨的十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。由于憲法不同于一般法律，從法治實(shí)踐來看，最可能違反憲法的并不是普通公民，而是國家機(jī)關(guān);最可能違反憲法的也往往不是具體行為，而是抽象行為。加強(qiáng)憲法監(jiān)督制度和憲法解釋程序機(jī)制建設(shè)，必將有力推進(jìn)我國現(xiàn)行憲法的貫徹落實(shí)，極大地提升憲法的權(quán)威地位，不斷提高我們黨依憲治國、依憲執(zhí)政的能力和水平。

更加注重憲法實(shí)施的穩(wěn)定性

憲法作為根本大法，既有法的共性和共同特征，又有其作為根本法的特有屬性。憲法內(nèi)容涉及國家最根本、最重大問題，法律效力最高、適用范圍最廣，因此憲法實(shí)施的穩(wěn)定性也明顯高于其他法律。盡管憲法具有非同一般的恒定性，但憲法也具有時代性，適應(yīng)時代發(fā)展的要求，具有與時俱進(jìn)的品格。對憲法修改程序和規(guī)則的嚴(yán)格設(shè)定，就體現(xiàn)了憲法既相對穩(wěn)定、又與時俱進(jìn)的特點(diǎn)。我國現(xiàn)行憲法第六十四條規(guī)定：“憲法的修改，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人大代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。”

我國現(xiàn)行憲法自誕生以來，根據(jù)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)際情況，先后于1988年、1993年、1999年和2004年作了修改，分別將“私營經(jīng)濟(jì)受法律保護(hù)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)，依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，國家尊重和保障人權(quán)”載入了憲法。從這四次修憲的情況來看，憲法的每一次修改都是在正確處理憲法的適應(yīng)性與穩(wěn)定性、憲法與政策的關(guān)系基礎(chǔ)上有序進(jìn)行的。憲法的修改首先由執(zhí)政黨根據(jù)全體人民的意志和黨的執(zhí)政思想戰(zhàn)略發(fā)生的重大變化形成修改憲法建議，然后通過法律程序由全國人大常委會提出憲法修正案，提請全國人大批準(zhǔn)通過生效。

黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，這是我國政治生活中的一件大事，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國、堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政的又一重大舉措。不斷推動憲法發(fā)展和完善，是我國憲法保持生機(jī)活力的根本原因所在。我國憲法發(fā)展的一個顯著特點(diǎn)，就是隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國特色社會主義實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善發(fā)展，這是實(shí)踐發(fā)展的必然要求，也是憲法發(fā)展的一條基本規(guī)律。只有不斷地、及時地通過憲法確認(rèn)黨和人民創(chuàng)造的偉大成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)實(shí)踐發(fā)展和時代發(fā)展的新形勢新要求，才能更好地發(fā)揮憲法的規(guī)范、引領(lǐng)、推動、保障作用。

黨的十九屆二中全會順應(yīng)時代發(fā)展的要求，遵循憲法不斷完善的客觀規(guī)律，根據(jù)中國特色社會主義法治建設(shè)特有的國情基礎(chǔ)作出修憲的重大政治決策，對于把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策特別是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想及時有效地轉(zhuǎn)化為憲法規(guī)定，成為黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民繼續(xù)堅(jiān)定不移走中國特色社會主義道路、堅(jiān)持全面推進(jìn)依法治國的行動綱領(lǐng)和行為準(zhǔn)則，具有非常重要的理論和實(shí)踐意義。

由中共中央向全國人大常委會提出修改憲法的建議，再由全國人大常委會通過正式法律程序向全國人大提出關(guān)于憲法的修正案，一方面體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對國家生活和社會生活的政治領(lǐng)導(dǎo)地位和政策方向引導(dǎo)作用，另一方面有利于把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家的意志和人民的意愿，彰顯了憲法作為我國集中體現(xiàn)黨和人民共同意志的根本法的地位，是黨依憲執(zhí)政的重要形式，是加強(qiáng)黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。

更加注重發(fā)揮憲法的重要作用，把實(shí)施憲法提高到新的水平，要求加強(qiáng)憲法學(xué)習(xí)宣傳，普及憲法知識、弘揚(yáng)憲法精神，為推進(jìn)憲法實(shí)施和監(jiān)督營造良好的氛圍。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出的：“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺行動。”要在廣大干部群眾中廣泛深入開展尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法、運(yùn)用憲法的宣傳教育活動，重點(diǎn)突出青少年和廣大干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法學(xué)習(xí)教育，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法、運(yùn)用憲法，積極引領(lǐng)和推動全社會不斷增強(qiáng)憲法意識、弘揚(yáng)憲法精神、維護(hù)憲法權(quán)威，以這次修改憲法為契機(jī)，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個新的水平。

（作者系中共江蘇省委政法委副巡視員、中國法治現(xiàn)代化研究院區(qū)域法治研究所特邀研究員）

責(zé)任編輯：蘇勝利