以城鄉(xiāng)融合推動城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量

徐志明

黨的十九大明確提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，這是中央文件首次提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的概念，它符合新時代中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是江蘇實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量的必由之路。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有十分豐富的時代內(nèi)涵

改革開放后，特別是在上世紀(jì)80年代末期，由于歷史上形成的城鄉(xiāng)之間不均衡發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)社會矛盾出現(xiàn)，城鄉(xiāng)融合思想逐漸受到重視。近年來，許多學(xué)者對城鄉(xiāng)融合的概念和內(nèi)涵進(jìn)行了研究，但由于城鄉(xiāng)融合方面涉及經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境、文化生活、空間景觀等多方面，人們對城鄉(xiāng)融合的理解有所不同。從社會學(xué)的角度看，城鄉(xiāng)融合是指相對發(fā)達(dá)的城市和相對落后的農(nóng)村，打破相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)人口的自由流動和公共服務(wù)的均等化，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的差距，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體。經(jīng)濟(jì)學(xué)界則從生產(chǎn)要素流動和生產(chǎn)力合理布局出發(fā)，認(rèn)為城鄉(xiāng)融合是指城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)力合理布局，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化分工，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)資源最佳配置的狀態(tài)。

從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”到“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，再到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時代的階段特征和具體要求。早在2003年10月，黨的十六屆三中全會就明確提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，并把它放在五個統(tǒng)籌的首位。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對城鄉(xiāng)之間公共資源均衡配置作出了貢獻(xiàn)，但在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中，政府占主導(dǎo)，市場力量不足。2012年11月，黨的十八大報(bào)告又明確提出要“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)等全方位的協(xié)調(diào)發(fā)展。十九大報(bào)告提出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體現(xiàn)了發(fā)展理念和發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變，核心是城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會文化共存共榮，城市與農(nóng)村相輔相成對立統(tǒng)一，在對立基礎(chǔ)上融合，但不是取消差異，其表述更加符合現(xiàn)階段的發(fā)展特征。

城鄉(xiāng)融合不僅體現(xiàn)為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的融合，也體現(xiàn)為城鄉(xiāng)空間、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的融合。一是城鄉(xiāng)空間融合。城鄉(xiāng)空間融合是在保存城市和鄉(xiāng)村兩種地域形態(tài)的前提下，城市與鄉(xiāng)村吸收對方的優(yōu)點(diǎn)并相互滲透，城市要有美景與生態(tài)，鄉(xiāng)村要基礎(chǔ)設(shè)施健全與生活便利。二是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合是城鄉(xiāng)融合的核心，其目標(biāo)就是突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，形成各有側(cè)重、有機(jī)組合的區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體。其中，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)融合是指通過城市和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)，形成一個優(yōu)勢互補(bǔ)、分工合理、發(fā)展協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)布局體系。三是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融合。把城市和農(nóng)村作為一個有機(jī)整體，不斷加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，在交通運(yùn)輸、郵電通信、供電供水等生產(chǎn)性設(shè)施和科技教育、衛(wèi)生文化、金融保險等公共生活服務(wù)設(shè)施等方面實(shí)現(xiàn)一體化。四是城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵。針對農(nóng)民養(yǎng)老就業(yè)保險等歷史和現(xiàn)實(shí)難題，加大投入，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會保障一體化。五是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合是指城鄉(xiāng)物質(zhì)、能量循環(huán)途徑完善，信息傳遞渠道通暢，嚴(yán)格控制污染源，使城市生態(tài)環(huán)境鄉(xiāng)村化，鄉(xiāng)村環(huán)境城市化。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇的重要途徑

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城鄉(xiāng)融合發(fā)展對于解決當(dāng)前江蘇城鄉(xiāng)面臨的突出問題具有重要的意義。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是帶動鄉(xiāng)村振興的核心引擎。在工業(yè)化、城市化的過程中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民始終處于弱勢地位，發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，并已經(jīng)成為制約江蘇全面協(xié)調(diào)發(fā)展的根本問題之一。江蘇農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅相當(dāng)于工業(yè)的1/4左右，農(nóng)民收入只有城鎮(zhèn)居民收入的44%，城鄉(xiāng)交通及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給差距仍然明顯，農(nóng)村教育、醫(yī)療和社會保障水平較低。通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，構(gòu)建和諧共生的城鄉(xiāng)關(guān)系，形成城鄉(xiāng)共同繁榮的良好局面，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的迫切要求。江蘇雖然城鎮(zhèn)化程度較高，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提高。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差7個百分點(diǎn)。人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)粗放低效。城鎮(zhèn)化總體滯后于工業(yè)化，且區(qū)域差異較大，2016年蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域的城鎮(zhèn)化率分別為75.9%、64.0%、60.7%。城鎮(zhèn)化過程，一方面表現(xiàn)為吸納集聚過程，即在城鎮(zhèn)化初期階段，農(nóng)村人口、生產(chǎn)要素加快向城市集中，出現(xiàn)城鄉(xiāng)分離;另一方面表現(xiàn)為擴(kuò)散輻射過程，即隨著城市經(jīng)濟(jì)能量增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)升級，要求拓展地理空間、轉(zhuǎn)移初級產(chǎn)業(yè)，走向城鄉(xiāng)融合。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，統(tǒng)籌謀劃、整體設(shè)計(jì)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合方略，有利于從根本上解決長期以來城鎮(zhèn)化發(fā)展模式粗放帶來的諸多矛盾和問題，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是促進(jìn)社會全面進(jìn)步的關(guān)鍵舉措。近年來，江蘇通過踐行五大發(fā)展理念，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資源環(huán)境得到了一定的改善，但一些深層次的問題依舊存在。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鎮(zhèn)要素集聚和城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，有利于大幅提高勞動生產(chǎn)率和資源利用效率，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級;城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于促進(jìn)城市文明向農(nóng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會共同發(fā)展、全面進(jìn)步，使全體人民共享現(xiàn)代文明成果。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要處理好政府與市場的關(guān)系

城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，處理好市場與政府的關(guān)系、體制機(jī)制與政策體系的關(guān)系尤為重要。建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，就是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用有機(jī)結(jié)合。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用。城鄉(xiāng)融合的實(shí)質(zhì)就是把城鄉(xiāng)關(guān)系定位為市場關(guān)系，讓城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動取決于市場。一旦城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素都能按照市場信號在城鄉(xiāng)之間自由流動和重新組合，城鄉(xiāng)差別才有可能逐步縮小。當(dāng)前全面深化體制改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)集中在生產(chǎn)要素市場化改革，尤其是戶籍制度和土地制度的改革。土地制度改革的關(guān)鍵是如何使農(nóng)村土地集體所有制與市場經(jīng)濟(jì)相銜接的問題。黨的十八屆三中全會創(chuàng)新性地提出了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的改革思路，賦予農(nóng)戶對土地享有承包權(quán)，允許農(nóng)戶對承包地經(jīng)營權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保，以獲得財(cái)產(chǎn)性收入。并允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價，使得農(nóng)村土地與資本、勞力一樣，成為可以流動的商品。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元體制的基石，其改革的核心是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題。農(nóng)民工市民化涉及戶籍、土地、就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會保障等一系列改革難題。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要更好地發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)資源配置中的作用。政府應(yīng)把城市與農(nóng)村看成一個平等的有機(jī)整體，通過制定發(fā)展目標(biāo)、創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境、實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策來促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。江蘇通過農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展、特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等舉措，城鄉(xiāng)融合發(fā)展走在全國前列。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的指導(dǎo)思想，把政府掌握的公共資源優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，以此帶動城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化。

（作者系江蘇省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展所所長、研究員）責(zé)任編輯：段培華