測繪行政事業單位預算編制管理初探

劉 成，郭貴洲，胡鐵鳴，郭清風

（1.湖北省測繪地理信息局規劃財務處，湖北 武漢 430071；2.湖北省測繪地理信息局測繪保障中心，湖北 武漢 430071；3.湖北省測繪成果檔案館，湖北 武漢 430070）

近年來，測繪地理產業呈現出“井噴”式發展。2015年測繪服務總值達8 552 759.6萬元，相比2008 年，年均增長率41.09%。其中，2015年測繪地理信息系統內事業單位年末從業人員總數為27 446人，占總從業人員的6.98%；系統內服務總值為1 164 167.3萬元，占全國服務總值的13.61%，全員勞動生產率為42.12萬元/人［1］。測繪地理信息產業的發展對建成適應經濟發展新常態的測繪地理信息管理體制機制、安全監管體系、公益性測繪保障服務體系以及提升對國民經濟的貢獻率都有重要意義。

1 預算編制管理的探索和重點

2014年我國頒布了新的《預算法》，該法明確各部門是預算編制和執行的主體，并對預算的編制管理作了具體規定。在其指引下，測繪行政事業單位對預算編制管理進行了一系列探索和嘗試。預算管理的內容有：

1）進一步落實預算編制和執行的主體責任。測繪行政事業單位因自身專業性較強，很多單位的管理重心放在專業業務上，對預算編制、預算管理、財務管理不太重視且過于依賴財政和人大審核。新《預算法》在預算編制、執行主體責任上明確要求各單位對預算編制的真實性、準確性、完整性負責，大大增強了單位領導對預算編制的重視程度和執行力度。

2）統籌各方資金整合使用，推進跨部門間合作。對不同來源的資金采取整合存量、統籌增量的方式進行管理。首先，加強部門預算結轉結余資金管理，要求把上年結轉資金根據預估數完整編入預算，對預算安排的結轉兩年尚未使用完的項目資金（即結余資金）由財政收回并統籌安排，督促項目生產，降低了虛列項目預算資金的可能，改變先要錢、多要錢再考慮辦什么事的預算編制模式；其次，加強對單位的存量資金（實有資金）的統籌力度，將其依法合規地納入預算管理并盡快使用；再次，推進部門內部資金的統籌使用，重新修訂基本支出和項目支出的管理辦法，進一步厘清基本支出和項目支出的內涵外延，在預算編制過程中打通基本和項目經費的界限，逐步取消項目支出不能用于本部門編制內人員經費支出的限制，增強了預算單位對資金的分配權限；最后，加強跨部門資金的清理整合，減少部門間資金的橫向分配。以北斗導航應用示范項目為例，可綜合國土、交通、水利、電信、地礦、勘探、城建規劃、冶金、農業、旅游等多領域的合作。

2 預算編制管理存在的問題

新《預算法》為測繪行政事業單位構建科學合理 、規范透明 、嚴謹嚴密 、公平公正的預算編制制度起到了一定的推動作用，但在實際工作中還是存在一些問題［2-5］。

1）預算編制時間倉促，對具體預算的時效性把握不足，各部門間的協調傳導機制不暢。預算編制一般從上年 8～9 月份開始，按照“二上二下”編制程序，至來年2～3月份人大審核批復，但從財政下達控制數至預算文本上交財政，各單位編列的時間實際只有約一個月。由于時間緊、任務急、工作量大，存在收入預測不準確、 支出規劃不周全的問題，從而造成預算編制不細不實；再者，因測繪業務的專業性，各單位普遍存在重業務、輕管理的情況。預算管理基礎工作薄弱，財務部門與業務部門間的溝通協調機制不順暢，業務不懂財務，財務不懂業務，導致最后預算編制過程要么由財務人員單獨完成，沒有經過多方調研和充分論證、隨意編寫應付，導致預算收支編制不全面，經常出現缺項和漏項；要么業務處（科）室自說自話，缺乏財務監督，其支出類別和測算依據違背相關財經紀律。

2）收支預算特別是項目預算編制不科學、不規范 。測繪產品生產和測繪地理信息服務的生產工藝流程復雜，成本核算難度大，為項目支出預算的科學合理編列造成很大困難。首先，測繪工作需要大量的野外數據采集，且通常是在邊遠地區，存在稅控系統和公務卡結算未覆蓋的情況，導致住宿、購買零星材料等項目支出無法獲取正規發票及結算單據的佐證，因此常常采取項目承包制的方法；其次，行政事業單位預算編制審核中對人員支出采用定員定額的測算方式，但測繪產品生產過程主要是依靠人工投入，從而導致項目支出明細測算時，測繪部門預算因人工成本過高而無法通過審核。為規避這些矛盾，一些單位存在虛列其他材料費、服務費或委托業務費的情況，致使預算不能真實反映測繪項目成本構成，也為其執行埋下隱患。最后，現階段測繪成本核算的主要依據是2009年財政部和國家測繪局下發的《測繪生產成本費用定額》，有效期約為10 a，時間跨度大，并由各省市在此基礎上每年根據經濟社會發展作相應的系數調整，隨意性大，且未對實行財政撥款補助的測繪行政事業單位和完全依靠市場來源的測繪企業予以區分，照此標準核算會造成行政事業單位編制內職工人工成本進行重復核算的問題，現實指導意義不明顯。

3）國有資產管理和政府采購預算不規范。測繪行政事業單位作為高新技術型單位，對測繪儀器設備、電腦及系統軟件等資產的依賴性很強、要求高，故常存在資產需求超過財政下發的配置限額和配置標準的情況。這就需要單位向財政提供充分政策依據和可行性論證，做好解釋說明及專用資產分類處理。此外，由于對申報固定資產配置預算的重視程度不夠，存在未如期申報或配置信息申報不全的情況，導致批復預算和實際需求不一致，既占用了預算額度又影響項目進度。

政府采購政策執行不嚴格，很多貨物和服務費用開支如辦公用品、耗材、委托服務等沒有按照《政府采購目錄》做到“應采盡采”，政府采購程序不到位，甚至有意通過降低合同總金額和分項合同的形式來規避政府公開招投標的方式進行政府采購。

4）項目庫建設不完善，只有框架和雛形，具體論證和測算不細致。部分項目的可行性論證不充分，工作內容不明確，經費測算不細化、不真實，費用沒有經過科學論證，合理性、合規性較差，甚至有單位的項目預算由領導直接安排，隨意性較強，缺乏計劃性和針對性，也無法進行縱向考核，束縛了測繪事業發展的視野，無法做到既重長期效益又重短期效益的滾動預算。

3 加強預算編制管理的對策及建議

對加強測繪行政事業單位預算編制管理提出以下對策及建議［6-9］：

1）健全預算管理體系，明確各方職責。根據《預算法》的相關規定，有針對性地建立健全適合測繪行業的預算管理體系，明確預算編制管理辦法，進一步明確單位內各部門預算編制的職責和責任，規范預算編制方法和程序，建立內審與外審相結合的預算審查制度。同時還須加強預算管理的宣傳和培訓工作，充分調動廣大職工的參與性和創造力，提高預算編制的透明度和可執行性。

2）切實加強收支預算的編制。首先，各單位提早謀劃預算編制的內容和工作程序，縱向延長預算編制時間，推進滾動預算，在財政尚未下達預算編制通知的前半年或1 a，對相應的預算安排進行調研和可行性論證；其次，改進預算編列方法，實行全面的零基預算，橫向細化預算編制的內容，按《政府收支分類科目》細化每一筆支出到具體的部門、事項和金額。逐步引入項目計劃預算和績效預算，項目計劃預算可以避免預算的短期化行為，績效預算可以評價財政投入效益，從而引導資源配置方向；最后，強化預算的執行，從執行過程中提煉出具體的預算編制要素和標準，反過來，科學規范的預算也能被更好地執行。

3）切實加強項目預算的編制，加強資產管理，嚴格政府采購預算。項目支出預算是整個部門預算的核心，因此要加強項目的管理并提前謀劃，建立健全各級項目庫并隨著具體情況變化實行動態增減管理。項目申報前，首先要組織行業專家和人大代表對其經濟和社會效益進行可行性研究論證，確保項目科學合理；其次，必須進行詳細的成本核算，對各項開支進行嚴格把關；最后針對項目提出具體的績效考評指標和分析方案，并以此作為項目績效評價的基礎。在上述基礎上進行科學評估、嚴格把關、合理篩選，并根據測繪事業發展總體目標和輕重緩急程度進行打分排序后列入項目庫。強化資產管理，用先進設備為測繪事業發展提供基礎條件。嚴格政府采購預算管理，對納入政府采購目錄的商品和服務按其采購限額和規范的程序做到應編盡編，應采盡采。

4）推動財務人員和業務人員的雙向交流。預算編制工作不只是財務人員或業務人員一方可以獨自完成的，需要二者通力協作，加快推動財務人員和業務人員的雙向交流，使財務人員了解測繪項目工作的基本內容、方法和程序，項目人員了解相關的財經政策，在預算編制中從測繪項目工作的具體內容和形式中提煉出具體開支條目，根據《政府收支分類科目》和相關財經法律法規將其歸于具體的財務收支科目，真正做到預算從實務中來，到實務中去，具有現實指導意義和可操作性。

[1] 國家測繪地理信息局．中國測繪地理信息年鑒2015[M]．北京:測繪出版社,2016

[2] 國家測繪地理信息局．中國測繪地理信息年鑒2008[M]．北京:測繪出版社,2009

[3] 何亞娟．試論行政事業單位預算編制中問題與對策[J]．時代金融,2016(36):197

[4] 魯紅艷．預算編制管理問題研究及探討[J]．治淮,2017(1):56-57[5] 胡志紅,張亮．中美預算編制的比較：差異與借鑒[J]．新疆財經,2004(1):59-61

[6] 蔡金燕．淺議預算編制和執行過程中的問題和對策[J]．當代會計,2016(8):36-37

[7] 陳志英． 預算編制模式研究[J]．北京社會科學,2012(5):24-29[8] 符英．淺談測繪單位項目成本核算[J]．財會審計,2011(4):21

[9] 張謀見,馬曉平．測繪生產工天核算成本控制的辦法[J]．建筑經濟,2016(15):73