美國稅制改革決策機制及其現實啟示

[摘 要] 決策機制對國家稅制的形成具有重要影響。美國稅制改革決策機制在權力配置、決策程序和規則設置、決策結果達成等方面具有鮮明特點，其決策法治化、民主化和規范化程度較高，但也受到利益集團影響而導致政策質量有所下降。我國稅制改革決策機制應借鑒美國的成功經驗，真正落實稅收法定原則，提高信息透明度和公眾參與度，注重程序和規則的公開公正，同時注意防止利益集團的不利影響，以有效提升我國稅制決策水平。

[關鍵詞] 美國稅制改革；決策機制；政策制定；稅收法定；依法治國

[中圖分類號] D523；F811.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）04-0089-07

稅收制度作為基礎性的公共政策，對社會的穩定和發展具有重要而直接的影響。雖然有現成的稅收原則及理論作為指導，但要制定出良好的稅收制度卻異常困難，因為稅制構建與改革不僅需要優良的設計，而且必須處理決策過程中面臨的各方面價值觀念和利益的沖突。如果沒有良好的決策機制對矛盾和沖突加以協調處理，那么不僅難以確保政策質量，而且容易引發決策風險。因此，如何優化稅制改革的決策機制，以有效化解決策風險并提升政策質量，已成為當務之急。本文對美國稅制改革的決策機制進行了分析，借鑒其經驗并反思其不足，提出了改進我國稅制改革決策機制的建議。

一、美國稅制改革的決策過程

（一）議程設定

基于殖民地時期英國稅收政策引起公眾極大不滿的教訓，美國憲法對征稅權的運用施加了嚴格限制，其中之一就是賦予眾議院獨有的征稅議案提出權，即“所有籌集收入的議案應由眾議院提出”。從實踐情況看，眾議院直接提出稅制改革議案的情形很少，常見的是由總統根據財政部的建議向國會提交稅收改革咨文，然后由眾議院籌款委員會（House Committee on Ways and Means）決定是否提出正式議案。籌款委員會要對總統的稅收咨文進行公開聽證，其主要參與者包括財政（副）部長、官方人員以及私人團體的代表等。聽證會結束后，籌款委員會召開高級會議，以決定是否將提案提交給眾議院審議。一旦確定提交，稅制改革立法的決策程序即被啟動。

（二）方案形成及決策審議

稅改提案需要經過美國參眾兩院的分別審議，最終方案將在行政部門起草的建議基礎上邊審議邊修改而完成。

1. 眾議院的審議。籌款委員會一旦決定向眾議院提交議案，將由立法律師負責將提案轉換為法律草案。同時，籌款委員會需要起草報告，內容涵蓋推薦該提案的理由、對稅收收入影響的評估、對草案條款的詳細分析以及委員會中反對該提案的少數派的觀點等方面。此報告作為委員會審議行為的唯一書面記錄，將分發給眾議院成員并作為以后稅務部門及法院對該項立法進行解釋的依據。這些工作完成后，籌款委員會主席將議案提交眾議院審議。按照規則，稅收立法屬于“特許”項目，在議會議程安排中享有優先權。眾議院主要就整個議案的接受或者否決進行辯論和表決，時間比較簡短，通常1至2天結束。辯論產生的動議可能會交由籌款委員會進行修正。修正后，眾議院再進行最后表決。一般情況下，由籌款委員會提出的稅改議案基本上會被眾議院通過。

2. 參議院的審議。眾議院通過的稅改議案被提交到參議院。參議院財政委員會（Senate Finance Committee）專門負責處理此類議案。財政委員會舉行公開聽證會，財政（副）部長、各界代表等再次作為證人參與，但聽證內容主要針對眾議院通過的稅收議案。之后，財政委員會同樣召開會議，根據成員的建議對議案進行修改，并起草審議報告，內容范圍與籌款委員會的報告基本相同，不過還包括委員會修改議案的理由。財政委員會同意的議案會提交參議院審議。參議院對議案的辯論和表決過程較為漫長，且更容易受到利益集團的影響。從以往情況看，參議院極少在不修正的情況下通過眾議院的稅收議案。如1982年，眾議院通過一項3頁內容的稅收法案，移交到參議院后，被修改成一項超過500頁的新稅法修正案[1]。經辯論和修改后，議案被交付表決。如未獲通過，議案將退回財政委員會，有時該項立法會被放棄。修改通過的議案需要再次得到眾議院的同意，而眾議院經常采取不同意參議院修正案的動議，此時就需要進行兩院間的協調。

3. 兩院分歧的協調。兩院的稅改議案分歧主要通過召開兩院聯合委員會（Committee of Conference of the House and Senate）會議來協調。兩院聯合委員會的成員分別由眾參兩院議長委任，以籌款委員會和財政委員會的成員居多。聯合委員會的正式會議對公眾開放，真正進行決策的會議將禁止特殊利益集團進入或限制與會工作人員的數量。會議期間，國會和財政部的工作人員可能隨時被召來解釋問題，評估折中方案的可行性以及可能的預算影響。會議召開時間取決于修改條款的數量、分歧的程度等等。達成妥協之后，聯合委員會形成報告，提出兩院都可以接受的修正案和變動的解釋，提交兩院通過后送交白宮簽署。

（三）批準公布

按照美國立法程序規定，參眾兩院通過的法案最后由總統簽署生效。總統收到兩院通過的稅改法案后，有10天左右時間考慮簽署或否決法案。其間，政府部門會對稅改法案提出分析意見并以書面備忘錄的形式提交白宮行政管理和預算局（Office of Management and Budget，簡稱OMB），由OMB匯總后提交總統。總統將與關鍵性官員和白宮工作人員進行磋商和斟酌。總統對法案做出決定時通常會發表一份公報。如果是批準，公報會簡明扼要并對頒布表示祝賀。如果是特別熱衷的法案，總統還會舉行一個由國會議員、企業界、勞工界和其他團體的代表出席的公開慶祝會來簽發它。如果是否決，則會在公報或咨文中說明否決的原因。

二、美國稅制改革決策的主要特點

（一）代議機構行使決策權，體現稅收法定主義

稅制改革決策過程就是嚴格的立法過程。根據憲法，美國稅制改革的決策權由國會行使。不過，國會在行使決策權時必須嚴格遵照憲法規定。如憲法規定，“除非按本憲法上文規定的人口普查或統計的比例，否則，不得征收人頭稅或其他直接稅”（第1條第2款）。這一條款限制了直接稅的征收，曾經導致1864年國會在內戰期間開征的個人所得稅被最高法院宣布為違憲。后來，國會只能通過修憲，宣布“國會有權對任何來源的收入課征所得稅，無須在各州按比例進行分配，也無須考慮任何人口普查或人口統計”（第16修正案），個人所得稅終于成為合法的稅收。但該分配條款依然限制著國會開征某些稅種的權力，如全國性的財產稅或財富稅被認為是直接稅，美國目前不能征收，而只能由地方自主決定[2]。

（二）過程較為公開透明，具有一定民主決策的特質

美國稅制改革決策過程公開，公眾參與性強。從改革議程籌劃階段就處于公開狀態，財政部除邀請大量的專業人員參與稅收政策建議的評估外，還會舉辦各類研討會，邀請企業和勞工代表、公司管理者等有關人士參加，參加者可以各抒己見。同時，在報紙、雜志以及廣播和電視中也會進行稅制改革的討論。在參眾兩院對稅收提案進行公開聽證時，除財政部官員外，律師、經濟學家、各類團體代表乃至公民個人同樣可以出席聽證會，表達意見。各類企業、勞工組織、市民委員會以及其他團體組織都會從自身的利益或者他們認為的公共利益出發對稅收議案進行仔細分析，并向決策機構提出意見。

（三）注重決策程序與規則，權力能夠相互制衡和協調

決策規則在美國國會審議過程中發揮著重要作用。如眾議院在審議籌款委員會提出的法案前，會收到一份議會審議的規則方案。規則方案有三個基本選擇：一是封閉性規則，要求議員要么拒絕要么接受整個法案，從而限制議會修正案出臺；二是開放性規則，允許議員提出任何修正案；三是限制性規則，只允許審議指定修正案。目前，眾議院一般采用限制性規則，極少同意采用封閉性規則，而采用開放性規則的情況也很少，因為這將使議會不顧委員會內形成的妥協而重新制定法案，甚至可能導致議員將一項增稅的法案轉為減稅的提案。通常，多數黨成員會精心制定有限制的規則，提升所支持草案通過的機會。而反對立法的議員會試圖阻止規則通過，提議新的規則。如在1990年預算執行法案中規定了“量入為出”規則，要求國會對收入和直接支出的立法不應當增加赤字或減少盈余，減少聯邦收入的立法必須要用增加稅收或減少支出的方法來彌補[3]。該規則的運用抑制了參議院利用在稅收立法后期參與的優勢，使其為特殊利益集團謀求減稅的活動受到一定的限制。

（四）利益集團過度游說導致決策質量下降

在決策過程中，美國各種利益集團比較活躍，尤其是一些組織程度高、游說能力強的利益集團，會努力爭取獲得稅收優惠或大力阻礙取消優惠的政策。作為決策者的國會議員需要面對不同團體的壓力，最終決策往往是在各種競爭性要求之間通過協商、談判、討價還價等達成妥協。利益集團之間的競爭被多元論者認為會達成某種接近于公共利益的平衡，但從改革的實際結果看，由于受利益集團影響過大，使得決策者可能會轉移對主要政策問題的注意力，造成決策偏離原定的政策目標，從而導致美國稅制日益復雜化，難以實現稅制效率和公平的目標。如1986年個人所得稅制改革將稅率減少到15%和28%兩個層次，并取消了對資本收益征稅的特殊優惠，但到1990年，在利益集團的影響下，稅率結構變為三級（15%、28%、31%），且恢復了對資本收益的優惠，到喬治·W·布什任職期間，稅率結構又變成了六個層次（10%、15%、25%、28%、33%、35%），對資本收益的稅率降到了15%[3]。

三、對完善中國稅制決策的主要啟示

美國稅制改革決策過程及特點的形成受其特定的政治、經濟、社會條件影響，其優劣不能一概而論，但在決策方面的一些理念和做法還是值得我們反思和借鑒，同時利益集團對其決策的過度影響也值得警惕。

（一）落實稅收法定原則，明晰分工與加強協調

長期以來，我國稅制改革決策主要由行政部門（國務院及其財稅部門）主導，立法部門的作用發揮不突出。這種決策權力的安排在特定歷史條件下，或許是一種理性選擇，而且發揮了一定的積極作用，但最主要的問題就是難以符合現代法治國家建設的基本要求。所以，黨的十八屆三中全會決定將“落實稅收法定原則”作為一項重要改革任務。新修訂的《立法法》明確規定，“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能通過制定法律來實施。未來基本稅制的改革將由全國人大及其常委會通過立法程序進行決策，這有利于提高我國稅制改革決策的法治化水平。

落實稅收法定原則，既要避免形式化，即全國人大及其常委會主要作為立法程序的履行者而不是決策者，又要防止片面強調“去行政化”，即認為立法機關應主導整個決策過程，盡量排除行政機關的影響。實際上，行政機關是稅制改革決策不可缺少的重要參與者，立法機關與行政機關在決策過程中各司其職、協調配合是美國等許多國家稅制改革的常態。同樣，對于我國未來的稅制改革決策，一方面，立法機關應當積極擔負起決策的主要職責，通過加強自身的稅收立法力量來有效提升履職能力，這包括相關專業人員的充實和專門機構的完善，也包括構建良好的民意吸納機制以及發揮社會研究機構等咨詢作用；另一方面，財稅行政部門仍然可以利用其豐富實踐經驗和專業優勢，在議程的提出和確定、初步方案的形成以及對政策可操作性的論證等方面發揮其積極作用，但需要明確行政機關的職責范圍、分工和與立法機關的銜接。

（二）加強決策信息公開，提升公眾參與程度

我國行政機關主導的稅制改革，決策過程基本上是在“體制內循環”，信息封閉、公眾參與少。導致外界難以了解決策程序和規則，只能在政策公布后才能獲知具體稅制改革內容。如2005年9月27日在個人所得稅法改革中，全國人大常委會就有關工薪所得減除費用標準舉行立法聽證會。這是全國人大及其常委會歷史上的第一次聽證會。再如2010年車船稅立法改革時，立法機關只是在人大網站進行為期一個月公開征求意見。綜上所見，我國稅制改革決策的信息公開和公眾參與程度還需要大力提高。

在多元利益格局下，我國主要依靠決策精英自行“體認”公共利益而制定公共政策，難免出現信息失真或選擇性誤差，而信息公開和公眾參與有助于各方偏好和訴求的表達與傳遞，有利于提高決策質量，還能夠增強公眾對稅制改革的認同度。因此，未來的稅制改革決策要逐步做到“三個確保”：第一，要確保決策信息公開，推進決策者行使征稅權力的依據、過程、結果公開。比如在決策的起草階段就應該公布相關信息，向公眾解釋政策意圖，方便各界有的放矢地深入討論；在草案形成后，應及時公布，廣泛征求意見，并對意見進行研究分析；在審議階段，可以采用電視、電臺、網絡視頻等形式進行直播或轉播。第二，要確保公眾參與的便利和有序。我國公眾參與的主觀意愿日趨強烈，但參與渠道缺乏或路徑不暢已成為“短板”，需要盡快搭建參與平臺，提供設計良好、方便高效的多種參與途徑。召開立法聽證會是體現民主決策的關鍵程序，但在我國立法程序中召開立法聽證會并沒有成為剛性制度，因此未來應該形成規范的聽證制度，使之成為常規化的運作程序，并保證聽證會的實質性效果。第三，要確保公眾參與對決策的影響力。公眾樂于參與到決策進程中，主要是出于對自身利益的關注，希望自己的意見和訴求能夠影響到決策，因此，具有決策影響力的公眾參與符合公眾的期待，也是民主參與的本質。決策者需要將公眾的意見和建議充分融入決策方案中，才更容易達成共識。當然，也要注意防止未經有序組織和規劃的公眾參與可能造成決策質量的下降和決策活動的拖延。

（三）注重方案細化與論證，發揮試點優勢

觀察我國現行的稅收法規構成可發現，實體法中全國人大及其常委會制定稅收法律和國務院制定的稅收（暫行）條例篇幅較短，相對比較簡單；而相應稅種的財稅部門規定不僅數量多，而且相當繁雜。這里面既有財稅部門為了具體適用和操作需要而進行解釋的合理原因，也經常有因前期決策未注意相關問題而造成的“打補丁”現象。而后者往往會影響稅法的權威性，給人留下決策不夠嚴謹和周密的印象。相比較而言，美國的稅收法案規定比較細致和完備。這與其稅制改革提案或審議報告詳盡，國會審議論證仔細，議員發揮充分的質詢和發言權等都有直接的關系。如1978年稅制提案的說明就長達525頁，包括54頁口述的報告和471頁附表、技術性說明以及分析備忘錄，而1986年稅收改革法案的聽證會就開了28天[4]。

因此，在我國未來的稅制改革決策中，一方面要細化前期的方案設計。在改革準備階段，起草部門就要廣泛吸收各界意見，加強調查、研究，使得提交審議的改革方案更加全面具體。另一方面要強化審議論證。在進入立法審議階段后，堅持“開門立法”，人大財經委等專門機構要積極組織力量進行方案論證，人大代表應積極履職，通過各種方式提出意見。另外，試點一直是我國稅制改革決策的有效工具，對改革的穩步推進功不可沒。在落實稅收法定原則要求下，未來的試點實施面臨更多限制，但在規范運作的基礎上仍可發揮諸多優勢，比如對于情況復雜的稅制改革，試點可以彌補公眾參與的不足，獲取更多信息、及時修正方案和降低決策風險[5]。

（四）警惕利益集團的游說影響，確保改革的效率與公正

中國的稅制改革決策運作特征比較符合精英主義理論模型，決策層的權力精英通過分析、研究、調查并將他們認定的社會利益輸入決策系統中，內部達成一致后輸出相應的稅收政策。對比美國的稅制改革決策，我國受體制外組織和群體的影響較小，能夠較好地體現決策者意志。從改革開放探索建立適應經濟體制改革的稅制體系開始，到國有企業利潤和稅收關系調整，再到實行“分稅制”改革，決策基本體現了決策者的既定政策目標。這既與我國的決策方式有關，也與當時利益格局較為單一的社會背景有關。

隨著我國經濟社會的進一步發展，當前利益格局正日趨多元化，一些行業或部門利益團體會逐漸登上稅制改革決策的“舞臺”，并基于自身利益提出各種意見和訴求，試圖影響決策。如在2005年內外資企業所得稅合并改革中，就有54家在華投資的世界500強跨國公司聯名向財政部、商務部和國家稅務總局提出書面意見，對兩稅合并表示異議[6]。利益團體對稅制改革表達意見、反映訴求是公眾參與的重要組成部分，能夠為有效決策提供必要信息。但如果利益團體利用自身優勢，試圖通過影響決策，將其利益置于社會利益之上，損害稅制的公平和效率，這就需要有適當的機制加以抑制和平衡。因此，這在我國未來稅制改革中需要審慎對待并加以預防。

[參考文獻]

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[3]艾倫·希克.聯邦預算： 政治、政策、

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[4]約瑟夫A·佩契曼.美國稅收政策[M].北京： 北京出版社， 1994.

[5]許建標. 我國稅制改革試點評價

及前景思考[J]. 稅務研究， 2016，（1）.

[6]黃 微. 54家跨國公司聯名上書內外資企業所得稅并軌引起軒然大波[J]. 滬港經濟，2005，（3）.

[責任編輯：李利林]