國家機構改革啟幕

姜懿翀

“近40年來最有遠見和魄力的方案”，這是黨和國家機構改革方案公布之后，輿論給出的高度評價。

2018年3月17日上午9時許，近3000名全國人大代表鄭重按下表決器，通過了國務院機構改革方案。4天后的3月21日，《深化黨和國家機構改革方案》全文對外公布。這意味著，一場推進中國國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，正式在華夏大地拉開了帷幕。

此次國家機構改革，是上世紀80年代以來進行的第八次改革。這次改革范圍廣、力度大、觸及深，力度遠超預期。根據方案，改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個;將組建或重新組建自然資源部、生態環境部、農業農村部、應急管理部、文化和旅游部等部門。

“這不是單純的‘精兵簡政，而是著眼于轉變政府職能、堅決破除體制機制弊端，為長遠發展作出的全方位、戰略性、根本性變革，具有劃時代的意義。”國家行政學院教授宋世明給出了高度的評價。

“小智治事，大智治制。”機構改革是一場深刻的自我革命，關系到黨和國家事業的戰略全局和長遠發展。此輪機構改革是“新時代”高質量發展的重要制度架構基礎，針對性的解決當前中國存在的問題和矛盾，有助于我們從根本上應對發展問題、鞏固發展成果，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力體制機制保障。

改革力度超預期

1978年十一屆三中全會以來，國務院機構曾于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年分別集中進行了7次改革，實現了從計劃經濟條件下的機構職能體系向社會主義市場經濟條件下的機構職能體系的重大轉變，為堅持和發展中國特色社會主義提供了重要體制機制保障。

今年開始的第8次機構改革涉及范圍之廣、調整程度之深，在很多方面超出了眾人的想象，堪稱改革開放近40年來歷次機構改革中最有遠見和魄力的方案

為何機構改革的次數如此頻繁？原因就在于這幾十年我國始終處在經濟社會深刻變革的調整期。企業生產經營跟著市場走了，還需要煤炭部批生產指標、紡織部管產品銷售嗎？深化國有資產管理和金融體制改革，沒有專門的監管部門如何能夠落實？食品藥品安全問題日益突出，但九龍治水“幾頂大蓋帽管不好一頭豬”的窘境怎樣克服？經濟基礎變化了，上層建筑必須隨之而變。

縱觀過去7次機構改革，基本是沿著經濟體制和社會管理改革這條主線，圍繞“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”等政府基本職能，改革的脈絡清晰可見。

進入新時代，社會主要矛盾發生深刻變化，治國理政的任務更加艱巨，對黨和國家機構設置和職能配置提出了新的要求。為此，今年開始的第8次機構改革涉及范圍之廣、調整程度之深，在很多方面超出了眾人的想象，堪稱改革開放近40年來歷次機構改革中最有遠見和魄力的方案。

與前7次改革相比，最大的不同之處在于：之前7次機構改革均為“國務院機構改革”，而此次為“黨和國家機構改革”，是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位，跨軍地、中央和地方各層級機構，層級和范圍較之前明顯提高。十九屆三中全會的公報強調，黨政軍群各方面機構改革要加強配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。

僅就國務院機構改革方案看，也充分體現了不回避權力和利益調整的革命性特點，對現有的傳統既得利益進行整合，重塑新的利益格局。充分體現了以習近平同志為核心的黨中央大刀闊斧的改革決心和深謀遠慮的改革智慧。

國務院機構改革方案顯示，國務院原有的25個組成部門中，不再保留監察部、國土資源部、環境保護部、農業部、文化部、國家衛計委;新組建或重新組建自然資源部、生態環境部、農業農村部、文化和旅游部、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部、科學技術部、司法部、水利部、審計署。

國務院其他機構中，不再保留工商總局、質檢總局、食藥監總局，組建國家市場監督管理總局;不再保留國家新聞出版廣電總局，組建國家廣播電視總局;不再保留銀監會、保監會，組建中國銀行保險監督管理委員會;不再保留國家糧食局，組建國家糧食和物資儲備局;不再保留國家林業局，組建國家林業和草原局。

值得一提的是，此次機構改革堅持問題導向，不是簡單地頭痛醫頭、腳痛醫腳。目的在于破除制約改革發展的體制機制弊端，使黨和國家機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同、監督監管更加有力、運行更加高效。

中國行政管理學會副秘書長沈榮華認為，僅從國務院機構改革方案看，體現出不回避權力和利益調整的特點，重塑新的利益格局，“從根上解決了過去職能交叉、重疊等痼疾，對進一步轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府，意義重大深遠。”

比如，將涉及農業及農業投資的職責統一劃歸農業農村部，將涉及應急救災方面的職責統一劃歸應急管理部，將7個部門的相關職責統一劃歸生態環境部等。這樣該統的統、該合的合，既明確了部門權力清單，又夯實了部門工作責任，使部門職責界定更加清晰，改變政出多門、九龍治水、推諉扯皮的局面，提升國家和社會治理能力則“水到渠成”。

國家發改委“瘦身”

素有“小國務院”之稱的國家發改委，在此次國務院機構改革方案中，被大幅“瘦身”：中微觀管理職能被進一步剝離給新組建或重新組建的部委，未來國家發改委將集中精力于宏觀調控。

國家發改委此番“瘦身”看似削權，實則強化了其宏觀調控職能

具體而言，國家發改委的組織編制主體功能區規劃職責，劃入新成立的自然資源部;應對氣候變化和減排職責，劃入新組建的生態環境部;有關農業投資項目管理職責劃入新組建的農業農村部;重大項目稽察職責劃入審計署;價格監督檢查與反壟斷執法職責劃入新組建的國家市場監督管理總局;藥品和醫療服務價格管理職責，整合進入國家醫療保障局。

與此同時，國家發改委的組織實施國家戰略物資收儲、輪換和管理，管理國家糧食、棉花和食糖儲備等職責也出現調整。與多個部門的相關職責整合之后，新成立組建的國家糧食和物資儲備局，由國家發改委管理。

作為特定歷史時期的產物，作為“宏觀”部門的國家發改委身負眾多微觀事務管理，與國務院多個部門形成了橫向交叉關系，令其飽受爭議。此次國務院機構改革，國家發改委所涉職能出現大量調整，進一步減少了微觀事務的干預，重新梳理整合部際關系，將有力地優化政府機構設置和職能配置，有助于部委事權之間的協調再平衡。

“按照權利和責任一致、盡量減少多重管理的思路，該拆就拆、該歸類就歸類，對發改委來說是比較大的調整。”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱表示，此輪機構改革重新審視了各部門的職責權限和職能劃分，既有外延上的部際調整，也有內涵式的各部門職能的重新剝離、歸位、組合和優化。“合并同類項”后，發改委能更好地發揮規劃戰略的宏觀調控，達到輕裝上陣。

國家發改委此番“瘦身”看似削權，實則強化了其宏觀調控職能。中國人民大學公共管理學院教授劉鵬認為，此次機構改革后，國家發改委在宏觀調控體系中的基本地位仍然不會有太大變化。把價格監管、氣候變化和減排、重大項目稽查等屬于非宏觀調控范疇的職能劃出，有利于發改委更加集中有效地開展總量平衡的宏觀調控工作。

除了國家發改委的“瘦身”之外，此次國務院機構改革另外一個重要特征是：將規劃權、執行權、監督權進行適當分割。比如，住建部的城鄉規劃管理職責劃歸自然資源部，水利部的編制水功能區劃職責劃歸生態環境部，國資委的審計和監事職責劃歸審計署，銀行、保險的法律法規和審慎監管制度擬定權劃歸央行。

分析人士認為，這些改革與過去的行業集中管理思路有較大區別，而是體現了類似于“三權分立”的管理思路，這有助于減少單一部門既當裁判員，又當運動員的局面，防止權力濫用，降低系統性風險，有助于反腐敗的推進，有助于維護國家和人民的利益。

新部門應時而生

新時代面臨新任務新挑戰，比如，金融創新層出不窮，如何加強監管為個人投資保駕護航？大數據方興未艾，如何打破信息孤島提供更便捷的公共服務？自然資源分散而脆弱，如何實現統一協調保護，為子孫后代留下綠水青山？……要解決這些民生問題，唯有以機構改革打通體制機制的“任督二脈”。

深化黨和國家機構改革，首先必須加強黨的統一領導

此次國務院機構改革，在裁并部門的同時，并非簡單的增增減減，而是通過深刻的重塑、重構和優化，組建或重新組建了自然資源部、生態環境部、農業農村部、應急管理部、文化和旅游部、國家市場監督管理總局等多個部門，在設計調整上有很多亮點。

分析人士指出，這次改革確保一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，將原來需要在多個部門之間流轉的事情放在一個部門，極大提高決策和辦事效率，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。

自然資源部是此次國務院機構改革方案列為首位的國家部委。分析人士稱，此輪機構改革方案中，自然資源部的成立最為關鍵，其成立在自然資源管理領域被視作是解決過去數十年中國式多頭監管的重要一步。

根據方案，自然資源部負責對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等。

除了國土資源部原有的職責之外，這個全新的部門還獲得了國家發改委編制主體功能區規劃的職責、住建部的城鄉規劃管理職責，水利部、農業部、林業局對水資源、草原資源、森林、濕地資源以及海洋等的資源調查和確權登記管理職責，以及國家海洋局和國家測繪地理信息局的職責。

生態環境部是位列國務院機構改革方案第二位的國家部委。根據方案，生態環境部制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環境保護督察等。

為更好保護“青山綠水”、治理污染，在此次改革中，生態環境部整合了環境保護部的職責，國家發改委的應對氣候變化和減排職責，國土資源部的監督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責，農業部的監督指導農業面源污染治理職責，國家海洋局的海洋保護職責，國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責，權力得到了較大的擴展。

為了整合優化應急力量和資源，此次新組建的應急管理部，整合了國家安全生產監督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責。

新組建的農業農村部，同樣整合了多個部門的職責，包括農業部的職責，以及國家發改委、財政部、國土資源部、水利部的有關農業投資項目管理職責，統籌研究和組織實施“三農”工作戰略、規劃和政策，監督管理種植業、畜牧業、漁業、農墾、農業機械化、農產品質量安全，負責農業投資管理等。

為破解“幾個大蓋帽管不住一個破草帽”，此次改革決定組建國家市場監督管理總局，合并分散在多部門的監管職能，包括國家工商總局的職責，國家質檢總局的職責，國家食藥監總局的職責，國家發改委的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責。

人民群眾的獲得感，是檢驗改革成敗的最終標準。新組建的國家市場監督管理總局，把工商、質檢、食品藥品等部門的監管職能合并，將有利于政府部門加強對食品安全的監管，進一步維護人民群眾“舌尖上的安全”。

此外，組建或重新組建的部門包括文化和旅游部、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、科學技術部、司法部、水利部、審計署，都在職能上或多或少地做出了調整。

分析人士認為，此次國務院機構改革，最為突出的特征是“功能管理”，打破行業分割管理的局面。從“行業管理”到“功能管理”，此次自然資源部、生態環境部、農業農村部權力大幅擴張，有助于打破行業管理的“父愛主義”，更好地集中力量解決關鍵矛盾和突出問題，實現高質量發展。

值得關注的是，這次改革，對宏觀管理、市場監管領域的機構和職能進行大幅調整優化，為的就是要減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，以更好發揮市場在資源配置中的決定性作用。

改革任務復雜艱巨

深化國務院機構改革涉及權力和利益格局調整，牽涉大量的人員和機構協調和組合，任務艱巨復雜，組織實施難度大，既是一場推進國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，也是一項牽一發而動全身的復雜系統工程。

以新組建的自然資源部為例，囊括了來自8個部門的規劃和確權等職能，被輿論認為“不一般”。這不難理解，根據自然資源部的職責，中國960萬平方公里的陸地和300萬平方公里的海洋國土上，土地、水、森林、草地、礦產等絕大多數自然資源的調查、開發利用空間規劃以及監管均由這個新部門負責。

如何理順多個部委的自然資源管理職能，當好自然資源管理的開路先鋒，大刀闊斧推動內外部事務整合，如何發揮綠水青山的效益等，都是對這個新組建部門“掌舵者”的考驗和挑戰。

根據中央公布的國務院機構改革方案，目前推出的20多項機構改革設計，涉及半數以上的國務院組成部門，職能劃轉和機構調整緊密相連，人財物的調整能否順利進行？新組建的機構如何理順內部關系？這些問題的解決，都將直接影響改革成效。而機構改革又與經濟、政治、法治等其他領域的改革息息相關，既會對其他改革產生影響，也需要相關改革配合。

一分部署，九分落實。藍圖已經繪就，如何落實？落實效果如何？則關系此次機構改革的成敗與否。各地區各部門要堅決落實黨中央確定的深化黨和國家機構改革任務，各級黨委和政府要強化責任擔當，精心組織，有重點地解決階段性突出矛盾，把工作做深做細，不折不扣把深化機構改革的要求落到實處，切實保障機構改革的有效推進。

深化黨和國家機構改革，首先必須加強黨的統一領導。要確保各項改革任務不折不扣貫徹落實，就必須把思想和行動統一到黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導;就必須在黨中央統一領導下，增強改革的系統性、整體性、協同性，加強黨政軍群各方面機構改革配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。

中央編辦主任張紀南撰文指出，深化機構改革既要穩妥統籌推進，梯次推進，又要發揮中央和地方兩個積極性，尊重地方首創精神。改革涉及的部門和個人要以黨和人民利益為最高利益，處理好全局與局部、組織與個人的關系，服從大局需要，服從組織安排，做到思想不散、秩序不亂、工作正常運轉。

機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。要加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，一是完善黨和國家機構法規制度。研究制定機構編制法。二是強化機構編制管理剛性約束。三是加大機構編制違紀違法行為查處力度，嚴肅追責問責。這些舉措有助于規范權力運行，讓權力在陽光下行使。

“等閑識得東風面，萬紫千紅總是春。”今年是改革開放40年，作為改革開放以來涉及范圍最廣、觸及利益最深、影響范圍最大、任務最艱巨的一次全方位機構改革，已經到了要啃最硬骨頭的關鍵時刻。“知難而進，志在必成”，在為人民群眾創造美好生活的道路上，改革未有窮期，拼搏不能止步，相信我們一定能啃下這些最硬的骨頭，一定能夠實現建成適應中國特色社會主義新時代要求的黨和國家機構職能體系的目標。

（責任編輯 李秀江）