房地產基礎性制度和長效機制的戰略思考*

辜勝阻 楊 嵋 鄭 超

（武漢大學戰略管理研究院，武漢 430000）

房地產業是我國社會發展的重要方面，在經濟增長中有著舉足輕重的地位，2016年房地產業增加值占GDP的比重達6.5%。房地產一頭連著投資，另一頭連著消費；一頭接著實體經濟，另一頭接著金融發展；一頭是經濟增長，另一頭是民生；一頭關系到地方政府財政收入，另一頭關系到開發商、銀行、消費者的切身利益，“牽一發而動全身”。十九大報告提出，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。立足我國房地產市場發展現狀，制定科學合理的房地產基礎性制度和長效機制，推進房地產市場供給側結構性改革，有利于促進房地產市場長期健康可持續發展。

一、我國房地產市場的發展現狀

改革開放以來，我國房地產市場蓬勃發展，政府通過加強土地、稅收、金融、租賃等方面的制度建設，不斷調控房地產市場，取得了一定成效。我國房地產市場發展歷史大致分為四個階段：第一階段（1978—1997年）為房地產市場起步階段。1978年鄧小平在 《關于建筑業和住宅問題的談話》中提出城鎮住房制度的改革和投資、建設以及分配的總體設想，探索建立商品房市場，全國各地逐步設立商品房開發試點。1992年7月18日，國務院下發了《國務院關于深化城鎮住房改革的決定》，開始實施住房公積金制度，大量資金涌向房地產業，1992年房地產開發投資增長117%。對此，政府采取適度從緊的調控政策，嚴格控制土地供應量、新開工房地產規模和房地產融資渠道。第二階段（1998—2007年）為房地產市場快速發展、走向規范化階段。1998年國務院頒布《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，取消福利分房制度，全面推進房地產市場化。2003年起房地產價格持續上漲，2004年漲幅為9.7%。政府陸續頒布《個人住房貸款管理辦法》、《城鎮廉租房管理辦法》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》等相關制度規范房地產市場發展，并出臺“國八條”、《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》等多項調控政策穩定房價。第三階段（2008—2014年）為房地產市場全面調控階段。受到國際金融危機的影響，2008年我國房地產出現 “量價齊跌”的現象，2009年政府采取了較為寬松的貨幣政策。2010年起我國房地產市場回暖，投機炒房行為逐漸增多，房價大幅上漲（圖1）。為此，政府密集出臺了一系列調控政策，于2010年、2011年和2013年分別出臺了 “國十一條”、“新國八條”和“國五條”等政策，穩定房價預期，抑制投機性購房需求。第四階段（2015年至今）為樓市呈現分化、房地產進入深化調控階段。2015年房地產市場逐步從“全面普漲”轉向“分化明顯”階段，一線及二線熱點城市住房供給不足，房價高企，投機炒房需求旺盛，而其他二三線城市房地產供給過剩，面臨較大的“去庫存”壓力。政府逐步將房地產全面調控轉為因地制宜的差別化調控，制定了一系列具有針對性的房地產調控措施，在熱點城市主要通過限購、限售、限貸等措施調節房價增速，在三四線城市則通過寬松的購房政策、降低落戶門檻等措施推動“去庫存”，并提出構建房地產長效機制。

圖1 2000—2015年我國住宅商品房銷售價格與開發投資額發展趨勢

當前我國房地產市場整體發展狀況較為良好，保持平穩運行態勢。2017年，房地產開發投資保持穩定增長，增速基本維持在8%左右，1—9月份房地產開發投資80644億元，同比名義增長8.1%。房地產市場發展的最大特點就是不同城市區域分化，地區間發展不平衡。一方面，一線及二線熱點城市房地產市場供不應求，房價高企，補庫存需求不斷加大。一二線城市由于具有較好的就業資源與公共服務優勢，不斷吸引人口流入，城市規模逐漸擴大，房地產供需格局偏緊，導致房價快速上升。2016年一線城市新建商品住宅成交均價為31170元/平方米，其中北京、上海和深圳已躋身國際高房價城市行列。同時，一線及二線熱點城市房價漲幅較大，2016年北京、上海等一線城市房價同比上漲幅度超40%，廈門、合肥、南京、蘇州等熱點城市房價上漲幅度超30%。但一線城市新商品房供應有限，二手房在交易市場的比重不斷擴大，部分熱點城市步入存量房時代。截至2016年12月底，一線城市新建商品住宅庫存總量為2482萬平方米，同比下降26.9%，幾乎無庫存壓力。同時，由于一二線城市人口規模不斷擴張，而房地產開發的土地數量有限，導致土地價格快速上升，“地王”頻出。2017年一季度全國50大熱點城市合計出讓土地金額為5885.8億，同比上漲59.6%，其中有19個城市土地出讓金3個月超百億元。隨著一二線城市房地產市場熱度不斷提高，房地產開發商更加注重布局熱點城市房地產市場，將資金集中到重點區域，導致資金分配不均，2015年20大標桿房企在一線城市拿地金額占總額比例歷史性地突破了50%。另一方面，三四線城市房地產市場供過于求，面臨高庫存的問題。我國很多三四線城市正處在加速淘汰落后產能的轉型期，創新驅動機制尚未完全建立，城市基礎設施與公共服務水平相對一二線城市較為落后，對外來人口吸引力不足，甚至出現本地人口外流，房地產市場供過于求，“去庫存”任務依然艱巨。截至2016年底，三四線城市住房庫存量占我國總量的80%左右，新開工面積和土地購置面積去化月數分別為20個月和51個月。同時，三四線城市土地供給相對較充裕和平穩，但一些地方政府通過不斷出讓土地興建房地產項目提高當地財政收入，造成了土地資源的浪費。而增長緩慢的房地產市場使得三四線城市無法獲得充足的資金來提高住房的質量與環境，對消費者吸引力較弱，給“去庫存”帶來一定難度。針對房地產市場的分化現象，2016年9月起我國開啟了新一輪的房地產調控，中央及各地方政府依據各地情況制定一系列房地產調控政策。據不完全統計，2016年10月至2017年6月，超過55個城市發布房地產調控政策160余次。從各地頒布的政策可以發現，一二線熱點城市主要從首付比例、購房門檻、嚴控售價等多個方面進行調控，通過限購、限貸、限價、限商、限售等措施抑制炒房；三四線城市則通過優惠利率、放寬購房限制等政策推進房地產 “去庫存”（表1）。在各地方政府密集的調控政策作用下，房地產市場調控取得一定成效，2017年前三季度房地產貸款增速放緩，平抑房價預期基本實現，房地產市場熱度有所減退。特別是熱點城市房價上漲速度減緩，9月深圳新房均價同比下跌3.9%，上海同比下跌0.1%，合肥、南京、杭州等同比漲幅均在3.2%以內。同時，三四線城市“去庫存”步伐逐漸加快，根據國家統計局有關數據，2017年9月，我國商品房待售面積同比下降12.2%，這主要得益于三四線城市“去庫存”收到積極效果。但我國房地產調控政策以行政手段、需求端管理為主，雖然短期內見效快，但只能暫時抑制購房需求，無法從根本上解決房地產市場的深層次矛盾，無法形成穩定的市場預期。因此，要通過建立房地產調控的長效機制，完善房地產市場各方面基礎性制度，改變我國房地產資源供需錯配的局面，實現房地產市場預期理性回歸。2016年底的中央經濟工作會議提出要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的房地產基礎性制度和長效機制。我國房地產調控政策正逐漸嘗試從土地供給、提高保障性住房供給比例、完善租賃市場等方面優化住房供給結構，有效推進房地產市場供給側結構性改革。同時，北京、上海、廣州等熱點城市推出了租購同權、共有產權房等新政策，陸續開展住房租賃試點工作，提出要構建“租購并舉”的房地產市場，對建立房地產長效機制進行了一系列探索。

表1 2016年9月至2017年上半年各地出臺房地產調控政策

二、房地產市場調控存在的問題

雖然房地產調控政策取得一定效果，但我國房地產市場長效機制尚未完全建立，治理體系仍然不完善，土地、投融資、稅收、供給體系、法律、信息等方面的制度建設存在不足，不利于房地產市場長期健康發展。

（一）缺乏有效競爭的土地供給制度，熱點城市住宅用地供應不足，推高地價，加劇了房地產市場扭曲。房地產開發用地供應不足是造成我國近些年部分熱點城市房價上漲的重要原因之一。我國許多城市建設用地指標有限，這其中能夠分配給住宅建設的土地指標更少，尤其是一線城市住宅用地供應嚴重不足。統計顯示，2016年一線城市住宅類用地供給減少了40%，每月供應土地面積不足200萬平方米（圖2），北京、上海、深圳等熱點城市更是出現“一地難求”的現象。而且我國對經營性土地出讓實行“招拍掛”制度，地方政府掌握用地指標和分配權力，基本上實現對城市土地供應完全壟斷，缺乏有效的競爭機制。特別是一些地方政府希望通過出讓土地獲得高額財政收入，具有將地價維持在較高水平的動機。在土地供應比例分配方面，一些地方政府對土地供應缺乏合理的評估和規劃，導致住宅和工業用地指標分配不合理。一方面，工業用地供給過多，部分工業用地閑置問題突出；另一方面，嚴格控制住宅用地供應量，造成了住宅用地嚴重供不應求，進一步推高地價和房價。同時，“價高者得”的土地競價原則進一步推高了房地產開發商拿地成本，高地價不僅最終轉嫁給消費者，形成高房價，還易誘使開發商通過各種路徑“囤地”擴充資產，待土地價格上漲后獲得投資收益，而不進行房地產開發活動，使得土地供應日益緊張，住房供給減少，加劇房地產市場供需矛盾。

圖2 2015—2016年我國一、二、三線城市住宅類用地土地供應占地面積

（二）房地產市場過度依賴金融，投融資制度不完善，無法抑制投機需求，房地產發展潛在金融風險較大。有關研究表明，投資需求已成為推動我國一線城市房價持續暴漲的重要力量。而我國房地產市場尚未形成差異化的投融資制度，自住住房與投資性住房融資門檻相當，加之缺乏針對投機的金融約束機制，造成投機炒房的行為越來越多。特別是部分有投資需求的個人把投資目標聚焦在多年來只漲不跌的住房市場，增大了市場的總需求量，推高房價的市場預期，在一定程度上擠壓了部分普通民眾住房的剛性需求。統計顯示，近年來，我國貸款買房的比例不斷升高（圖3），有的地區還出現了“首付貸”這種超杠桿現象，如果房地產市場出現震蕩，極易增加個人金融風險。同時，房地產過度依賴金融業，房地產開發企業購買土地和進行開發活動的資金構成中貸款比例較高，導致房地產市場金融杠桿不斷升高，銀行風險管理難度增大，一旦房地產開發商資金鏈斷裂，將會給銀行帶來巨大的損失，甚至引發系統性金融風險。有數據顯示，2016年上市房企平均資產負債率約為79%，23家內地房企債務超千億，金融違約風險較大。

圖3 2014—2016年我國個人住房貸款余額和增長率

（三）房地產稅負結構不科學，“重開發、重交易、輕保有”，房子保有成本過低導致大量住房閑置。國際經驗表明，一個與經濟社會發展趨勢相適應的完善高效的房地產稅收制度對于促進房地產市場健康平穩運行意義重大。但我國現行的房地產稅相關條例制定時間較早，明顯滯后于經濟發展與房地產市場變化，難以發揮房地產稅應有的功能。與此同時，房地產稅負結構不合理，一方面，在開發與流轉環節征收營業稅、城市維護建設稅、土地增值稅、契稅、印花稅、所得稅等十余個稅種，稅種多且稅負重，存在重復征稅與交叉征稅的現象。而房地產開發環節的高稅負會增加房地產開發企業的成本，特別是當房地產市場處于賣方市場時，絕大部分稅負最終會轉嫁給購房者，導致“住”的成本高。另一方面，我國在房屋保有環節只對營業性住房征收房產稅和城鎮土地使用稅，個人自住住房保有環節稅種的缺失導致投機者炒房、囤房的持有成本幾乎為零，“炒”的負擔輕，助長了房地產投資投機的動機。同時，保有環節低稅負還導致一些城市房屋空置率較高，不利于土地和住房資源的優化配置與集約利用。

（四）多層次住房供給體系尚未形成，房地產開發主要集中于高端市場，保障性住房建設滯后，租賃市場規模不足。 當前，我國尚未形成高、中、低端合理構成的住房供給體系，租賃市場補充作用不足，難以滿足多層次、多樣化的住房需求。在住房交易市場方面，商品房供給與需求結構不相匹配。商品房供給結構中高端住房比例過高，而針對低收入群體的保障性住房供給不足，加深房地產市場供需矛盾。其中保障性住房建設主要由地方政府主導，不僅需要消耗大量建設資金，還需占用部分存量土地，減少政府出讓土地的既得利益，造成地方政府建設保障性住房的動力不足，建設進展緩慢。據有關測算，應納入保障住房的城鎮家庭在全國占比大約在30%左右，而當前我國保障性住房覆蓋率還未達到20%，無法滿足市場需求。在租賃市場方面，我國租賃市場規模較小，無法充分發揮分擔部分購房需求的作用。住房租賃市場制度不健全，相關產品和服務還不完善，導致買房與租房之間的替代性較弱。同時，快速上漲的房價使得購買房屋獲得的財產性收入遠遠高于出租房屋獲得的租金收入，導致住房持有者出租意愿不強。

（五）房地產領域的相關配套法律制度建設不完善，市場治理的法治化程度不夠。目前，我國房地產市場尚未形成系統的法律體系，各市場主體的合法權益難以得到有效保障。首先，我國以房地產為主體的法律是《城市房地產管理法》，內容多為原則和條例，有些法規過于寬泛，針對性不足。其次，房地產相關法律體系不完善，缺乏配套的土地、稅收、金融、租賃等法律制度，法治化程度不高。其中，房地產稅收最高的法規是國務院頒布的 《中華人民共和國房產稅暫行條例》、《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》和《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》，缺乏專門針對房地產稅收的法律，給房地產稅征收與改革帶來一定難度。同時，房地產租賃市場法律法規不健全，市場運行不規范，存在高額中介費、中介跑路、欺詐陷阱、消費黑幕等亂象，缺乏專業管理和有效市場監管，很多管理環節無法可依，對租賃雙方權益確認與保護的重視程度不夠，導致租賃市場發展緩慢。

（六）房地產信息系統不完善，尚未實現不動產登記系統全國聯網，市場透明度不夠。我國房地產市場管理面臨的難題之一是如何實現全國層面的信息聯通，提高房地產調控效率。目前不動產統一登記制度仍在建設當中，尚未實現全國聯網，登記機構、登記依據、登記注冊三項工作已基本完成，還差不動產登記信息系統這“最后一公里”。不動產登記信息系統全國聯網涉及部門較多、難度大，各部門信息統計口徑不一致，尚未形成統一的信息指標體系，信息搜集與處理存在不規范，容易造成統計不準確、信息失真等問題。不動產登記信息共享平臺尚未建成，信息聯通過程中存在“端口”不兼容和“關口”難打通的情況，無法有效利用信息資源判斷自住和投資投機需求，給有關部門監管炒房、囤房等投機行為造成困難，還容易導致因無法查實而產生的逃稅現象，給有關部門制定長效機制帶來難度。在信息披露方面，房地產信息缺乏可靠的公布渠道，無法核實信息的真實性，信息獲取難度大。消費者無法及時獲取房地產交易、價格等信息，給投機分子帶來可趁之機，侵害消費者的權益。

三、構建房地產市場基礎性制度和長效機制的戰略思考

房地產調控不僅要針對當前分化現象分類指導，因城施策，還要從土地供給、投融資制度、財稅制度、住房供給體系、法律、信息系統六方面入手，打好政策“組合拳”，堅持住房的居住屬性，形成支持“住”、抑制“炒”的市場機制。

（一）從“地根”入手，改革土地供給制度，形成土地市場多元供給的競爭機制，構建合理的土地定價機制。土地是房地產市場長效機制的重要基礎，土地供給決定了住房供給。要建立多元競爭的土地供給制度，促進土地供給主體多元化，推進集體經營性建設用地入市改革，形成一級市場有效競爭機制。落實“人地掛鉤”政策，根據人口流向調整土地供應規模和結構，實現土地供應開源、節流、降成本。要構建高效的土地使用機制，合理確定公租房、共有產權房等政策性和商品住房的用地比例和規模，提高 “精準供地”能力。建立閑置土地轉讓流通制度，盤活城市低效使用和不合理使用的土地存量，促進工業用地轉為住宅用地的整合改造，擴大土地供給規模。重慶通過“地票”制度把一些閑置、廢棄、低效占用的農村建設用地“置換”、“移動”到城市中，建立了用地指標市場化配置機制，有效增加了城市建設土地供給，穩定了房地產市場預期。地價是房價的重要組成部分，要建立科學的土地定價機制，引入土地價值第三方評估機構，使地價回歸真實價值，抑制“地價上漲”預期。

（二）從“銀根”入手，重構支持“住”、抑制“炒”的穩健的房地產投融資制度，限制信貸資金過度流向房地產。房地產離不開金融支持，投融資制度是房地產市場健康發展的重要支撐。要實施差異化的首付政策，針對首次置業的人群實施長期穩定的首套房金融支持方案，同時提高多套住房擁有者貸款買房的門檻和成本，降低多套住房持有者的購房貸款比例。重慶實行差別化住房按揭貸款政策，對首次、二套、三套住房分別實行20%、30%和100%的首付比例。要優化信貸結構，將信貸資源優先分配給中小戶型、中低價位、經濟適用房，為自住需求提供金融支持。與此同時，要擰緊流動性進入房地產市場的“水龍頭”，加強房地產市場信貸資金使用和流向監管，防止房地產市場過度“金融化”。政府要提高對房地產開發商自有資金比例的要求，加強對房地產企業資金來源的審查，嚴格控制金融機構中房地產貸款余額占總貸款的比重。銀行要穩健、審慎地把握對房地產市場的資金投放，自主升級審貸措施，建立房地產金融風險監測與預警系統，提高風險管理能力。

（三）優化財稅結構，減少“剛需”住房的稅費，通過炒房重稅制度提高“炒”的成本，形成支持“住”、抑制“炒”的財稅機制。財稅措施是房地產市場調控的重要手段，稅收可以調節社會資金流向，達到約束高端、鼓勵中端、保障低端的目的。要加快房地產稅收制度改革，優化稅負結構。適當減少房地產開發、建設和銷售環節的稅費，精簡稅種，避免重復征稅，降低開發商的成本。要采取類似于按揭貸款自住普通商品房抵扣所得稅的優惠政策，為“剛需”房應繳納的稅費做“減法”。同時，要實行炒房重稅制度，對購房后短期內進行交易的投機行為征收重稅。2011年起臺灣地區對非自用的房屋和土地在1～2年間轉讓的根據房屋或土地價值征收10%的 “奢侈稅”，1年內轉讓的征收15%的“奢侈稅”，在一定程度上遏制了房地產投機行為。要逐步建立房產稅制度，形成趨“住”避“炒”的內在機制。對多套住房持有者征收房產稅，并實行累進稅率。重慶從首套住房開始征收房產稅，并做到“稅隨房走”，每年征收，將外來購房者的比例從40%以上降到了20%以下。同時，還要制定合理的免稅政策，不僅要對滿足自住需求和改善性需求的住房免征房產稅，還要對庫存較高的三四線城市免征房產稅鼓勵其“去庫存”。對將多套住房用于出租的持有者可適當減免一定稅費，以鼓勵或倒逼空置房持有者進行交易或出租，降低空置率。

（四）完善多層次的住房供給體系，大力發展住房租賃市場，促進住房交易市場和租賃市場相協調，實現住房供給“低端有保障、中端有市場、高端有約束”，滿足不同群體多樣化的市場需求。住房供給體系是影響房地產價格的重要因素。合理的住房供給結構能夠有效滿足居住需求，穩定房價和市場預期。租賃市場是房地產供給體系中的重要組成部分，要引導 “先租房，后買房；先買小房，后逐步改善”的住房梯度消費理念，逐步擴大租賃市場規模，多渠道擴大房源，打通存量房與租賃市場間的通道。對中低端租賃房提供一定的租房補貼，重慶政府提供大量每平米每月約10元的廉價公租房給農民工、剛大學畢業的工作者等群體，滿足了部分居住需求。要從“三端”發力進一步規范住房交易市場，實現“低端有保障，中端有市場，高端有約束”。在低端住房供給方面，加大以貨幣化安置、以購代建等方式為主的保障房供給，建立靈活有效的保障性住房退出機制，盤活保障性住房存量，有效緩解保障性住房供給缺口。構建多元化融資渠道，鼓勵民間資本參與投資，探索保障性住房公私合營模式。在中端住房供給方面，要依靠市場來解決大部分工薪階層的住房需求，通過優惠政策和財政補貼鼓勵開發商增加中小套型普通商品住房的供應量。鼓勵投資與開發“共有產權住房”、“限價房”等新形式，滿足一二線城市“夾心層”的住房需求。在高端住房供給方面，要建立貸款、稅收等一系列約束機制，防止過度“豪宅化”。

（五）完善房地產調控的法律法規體系，提高房地產市場的法治化水平，依法治理房地產市場亂象，穩定市場預期。法治是房地產市場調控長效機制的根基。要充分發揮法治在房地產調控中的作用，通過法律明確調控的長期導向，合理引導市場預期。要完善我國房地產市場的法律體系建設，提高立法層級，實現依法調控，加強執行力度。建立健全與房地產相關的保障性住房、土地、稅收、租賃等配套法律法規體系，制定住房法、房地產稅法和住房租賃法等，彌補房地產市場相關領域的法律空白。其中，要加快推進房地產稅立法，逐步建立與房地產發展情況相適應、與房地產稅制相協調、與房地產稅改革同頻共振的房地產稅法體系，為房地產稅征管提供法律保障。同時，推進租賃市場法治化進程，通過立法逐步在熱點城市試行“租售同權”，使租房人群在教育、醫療服務等方面和買房人享受同等待遇，提高租房人的穩定感和安全感。臺灣地區的房地產租賃法律制度對城市房屋租金、租賃權轉讓、不定期租賃中對出租人收回房屋等有嚴格限制，對保護租賃人的合法權益，促進租賃市場發展有重要意義。要構建支持“住”的強保護和抑制“炒”的硬約束法律體系，嚴厲打擊炒地炒房、哄抬房價等行為。

（六）加快推進全國性的不動產信息系統建設，實現互聯互通，為高效的房地產調控提供有力的信息支撐，推進市場信息透明化。長效機制離不開數據支撐，互聯互通的信息系統是合理利用房地產信息的有效保障。要保持房地產信息統計口徑的一致性，確保信息的真實性和準確性，建設房地產信息數據庫，為信息聯通和管理打好基礎。加快推進房地產登記信息系統全國聯網，確保國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享，實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺的“四統一”。利用大數據、云計算等新技術建設房地產信息系統，為征收房產稅提供重要依據，為制定調控政策提供可靠的信息基礎。完善房地產信息披露制度，實現房地產交易、價格、漲幅等相關信息的透明公開，為消費者決策提供依據，擠出炒房的盈利空間，使房地產價格逐漸回歸理性。臺灣地區實行不動產交易實價申報制度，推出“不動產交易實價查詢服務網”實現房地產信息透明化，可以防止哄抬房價的行為。

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