農業轉移人口生計市民化研究
——基于南京市GL街道的調查

張凡

（河海大學公共管理學院，南京210098）

引言

農業轉移人口生計市民化是推進我國新型城鎮化、實現全面市民化的重要抉擇。城市化的快速推進必然帶來農業人口的大量進城，導致農業轉移人口的大量增加。各地多年的城鎮化實踐表明，同征地補償等其他工作相比，生計的市民化是農業轉移人口市民化的關鍵。因此，農業轉移人口生計市民化不僅是對農業轉移人口市民化理論研究的有益擴充，而且還為推動農業轉移人口整體市民化進程，促進城市化發展提供政策支持。

本研究相關概念界定包括：

一是關于農業轉移人口的群體界定，學術界意見并未統一。部分學者認為農業轉移人口是指戶籍留在農村，主要在城鎮從事非農產業，并依靠工資收入生活的勞動者[1]；也有的學者認為其包括戶籍在農村但已遷居城鎮或往返于城鄉就業，以及戶籍已遷移城鎮的兩類人口[2]。從以上界定來看，當前的農業轉移人口主要分為兩類：生產生活已經遷移城鎮、且已經改變戶籍身份的已轉人口，以及戶籍尚在農村但在城鎮或農村從事非農生產的待轉人口。

二是生計。根據中國古代各類著作、詩詞等記載，“生計”在不同的語境中被解釋為不同的含義。“生計”是人們賴以度生的某種職業或產業，目前學術界將生計界定為某種謀生方式，這種謀生方式建立在能力、資產及活動三個方面的基礎之上[3]。

三是“市民化”。是指將農業人口轉變發展為城市居民的過程。然而，當前農—城發展體系仍差距較大，這不僅顯性表現在城鄉居民收入、社會公共服務、基礎建設等方面，還表現在城鄉居民心理認同、社會適應等隱性方面。因此，“市民化”不僅是為了讓農業轉移人口在城市享受均等化權力，也是為了讓農業轉移人口更好地融入城市。

綜上，結合上文生計和市民化的界定，本研究將“農業轉移人口生計市民化”界定為：農業轉移人口在農—城轉移進程中通過自身努力以及外部助力，使得自身能力、資產和活動達到市民化的要求，進而實現由傳統農業型生計方式向專業發展型生計方式的轉變，以適應在城市的發展，最終實現市民化的過程。

一、文獻綜述

國外發達國家農業人口轉移進城過程發生較早，城市化、工程建設、生態環境惡化，以及土地交易是農業人口城鎮化轉移的主要原因。大量國外研究文獻表明，農轉居必然對居民原有生計產生影響，如Cernea等對農業人口轉移進城后生計資本的變化進行了深入研究[4]。而Vidya等很多學者則進一步提出，受外界環境和生計資本變化影響，轉移進城人口的原有生計活動難以維系，必須重新構建生計策略[5]。更多的學者通過案例研究發現，如果生計無法得到有效替代，則農業轉移人口將面臨生計脆弱性不斷增強、收入水平大幅下降和墮入貧困境地的風險。如Hart等通過調查指出，城市中存在著諸如小商小販、修理鋪、各式各樣的服務業、沒有許可的出租車等非正式經濟，使得進城農業轉移人口可以據此養家糊口[6]。與此相對應，土地合理補償、社會保障和技能教育等是國外政府保障農業轉移人口生計市民化的基本手段。

當前國內外有關農業轉移人口生計市民化的研究文獻仍然不多，但與此相關的農業轉移人口生計研究已相當豐富。在農業轉移人口市民化研究方面，部分學者對農業轉移人口市民化角色轉變、社會融合、阻礙因素、社會風險，以及成本構成等進行了研究。陳旭峰等還從實證角度，對居村農業轉移人口和上樓農業轉移人口的不同市民化模式和水平進行了比較[7]。

生計市民化是農業轉移人口整體市民化的關鍵性考量因素之一。盡管當前國內關于農業轉移人口市民化的研究較為寬泛，但仍缺少對生計市民化進行更為細致的關注。與此相關的農業轉移人口生計重構方面研究，現有成果也缺乏對生計重構周期和成本，以及關于生計重構與市民化本身之間的關聯性等探討。

二、GL街道農業轉移人口生計市民化指標體系構建與分析

（一）指標體系構建

本文農業轉移人口生計市民化指標體系是基于南京市GL街道農業轉移人口生計市民化的內涵和生計產出的基礎上建立的。該指標體系主要分為目標層、準則層、指標層和目標值四個方面。其中，準則層包含收入水平、消費水平、生計資本風險、休閑及勞作時間和社會保障水平五個方面，下設具體指標層進行分析（見表1）。

表1 GL街道農業轉移人口生計市民化指標體系

（二）南京市GL街道農業轉移人口生計市民化分析

1.GL街道農業轉移人口概況。南京市GL街道位于南京城鄉結合部，2006年至今，陸續實現了三個城市社區的規劃建設，穩定有序地推進周邊農業人口的轉移工作。調查發現，GL街道農業人口自轉移以來，總體市民化水平仍然低于當地城鎮居民，其中生計市民化的重重障礙成為整體市民化緩慢發展的重要原因。本文按照層次選取的方法，重點采訪調查了GL街道119戶，其樣本構成特征（見表2）。

2.GL街道農業轉移人口失地前后生計變化對比與分析。隨著南京市城郊建設的不斷推進，農民群體中主動以及被動失去土地的群體數量開始不斷地增多。對于南京市GL街道農業轉移人口來說，土地的喪失代表農民生存資源的消失，農民逐步淪為城鎮化建設過程中的相對弱勢群體。生計市民化并不是一紙簡單的身份認證，而是市民身份背后的權益共享，利益保障的供給。下面將從GL街道農業轉移人口失地前后的實際生計狀況進行對比分析（見表3）。

表2 樣本構成特征

表3 GL街道農業轉移人口前后生計方式變化對比

在社會發展趨勢下，當前我國居民的消費指數也呈現出了穩步上升的態勢，物價水平持續上漲，導致了這些失去土地農民的生活成本也在不斷增加。然而相對于失地之前，農民的收入水平并沒有顯著提升，造成了農民在失地前后實際的生活質量以及生活水平都有所降低。同時，由于失地農民群體中大部分成員學歷較低、就業能力薄弱、專業技能相對單一、心理素質較差、老齡化現象嚴重等自身條件影響，再加上現階段社會還沒有健全和完善失地農民的社會保障制度，造成了短時間內農民并不能適應城市新的快節奏生活，生計保障亟待改善和提高。

南京市GL街道農業轉移人口生計方式的變化主要表現在就業類型的變化上。調查發現，從農地解放出來后又無工作能力的老年家庭（家庭人均年齡大于或等于60周歲），主要依靠政府的農地補貼和有限的養老金生活；一部分人收入基本與南京市城鎮居民人均年收入持平，出現這種狀況的家庭大多從事3D（臟、累、險）工作，如家庭只有一人可從事具有勞動報酬的低薪工作，如環衛工人、低檔餐廳服務員等；工作缺乏穩定性和可持續性的工人，如不能長期外出工作的大齡木工、水電工、瓦工等；以GL街道人均可支配收入33 478元（2015年）為衡量標準，75.63%的農業轉移人口年收入已達到或超過這一標準，剩余農業轉移人口的相對收入水平也在90%以上。由此看來，GL街道農業轉移人口在“經濟市民化”方面的進程已與城鎮居民持平。從消費水平來看，16.81%的農業轉移人口人均年消費性支出在1萬元以下；41.18%的農業轉移人口人均年消費性支出在2萬元以下，22.69%的農業轉移人口人均年消費性支出在2萬～3萬元，15.97%的農業轉移人口人均年消費性支出在3萬～5萬元，3.36%的農業轉移人口年消費水平在5萬元以上。與南京市GL街道從業人員人均年平均消費性支出12 724元（2015年）相比，已有83.13%的農業轉移人口達到或超過這一水平，這表明GL街道農業轉移人口在“經濟市民化”方面進展順利，為其他維度“人的市民化”發展奠定了堅實的物質基礎。

三、GL街道農業轉移人口生計市民化的路徑

以農業轉移人口需求、生計市民化成本分擔、不同區域經濟發展模式和水平，以及處于生計市民化不同狀態等為考慮要素，優化江蘇省農業轉移人口生計市民化路徑；從就業保障、社會保障、社會公共服務和社會融合等維度，構建多層次的農業轉移人口生計市民化保障機制（見下圖）。

農業轉移人口可持續生計保障體系圖

在解決GL街道農業轉移人口生計市民化面臨的諸多難題中，政府無疑是主導性的推動力量，加強政府在農業轉移人口生計市民化過程中的責任成為必然。農業轉移人口市民化問題本就是一個極其復雜的系統工程，在“農—城”轉移的進程中，政府與農民也絕不是利益博弈的關系，它們之間的耦合關系要求政府在這一過程中承擔更多的引導、扶持和推動責任。

（一）大力促進農業轉移人口再就業

就業乃民生之本，因此無論是大中小城市還是小城鎮，農民能否從根本上完成向市民的轉變主要取決于農民能否持續在城市社會里生活下去，也就是農民在城市社會的生計能力。政府應著力完善農業轉移人口就業保障體系，制定出一系列關于農業轉移人口再就業的技能培訓政策，構建相對完備的技能培訓體系。農業轉移人口由于自身綜合素質偏低，在城市社會關系脆弱，加上日趨嚴峻的就業市場競爭，他們想要找到一份工作實屬不易。所以，在推動農業轉移人口生計市民化的進程中，政府應側重于為他們搭建一個完善的就業援助和職業技能培訓平臺，讓農業轉移人口在就業過程中變被動為主動，促進他們實現生計可持續發展，進而為全方位推動“人的市民化”提供經濟保障。

（二）鼓勵扶持有能力的農業轉移人口自主創業

如果說幫助農業轉移人口再就業是幫他們“找飯碗”，那么正確引導農業轉移人口自主創業就是幫他們“造飯碗”。GL街道政府在積極引導農業轉移人口轉變生計觀念，讓他們在城市服務做貢獻方面做得有聲有色。首先，大力倡導農業轉移人口轉變觀念，提倡宜工則工，宜商則商，促進他們主動適應市場經濟的變化，合力鼓勵并扶持他們自主創業。另外，針對大部分自主創業的農業轉移人口希望政府在貸款、稅收、場地等方面提供優惠政策的要求，建立農業轉移人口自主創業基金，對符合相關扶持條件的農業轉移人口給予創業一次性補貼和稅收獎勵，大大提高他們自主創業的信心和積極性。

（三）建立健全農業轉移人口社會保障體系

當前，政府作為新型城鎮化建設的推進主體，在獲得農民土地承包經營權的同時，有責任從長期保障的角度將農業轉移人口納入城市社會保障體系，確保農業轉移人口可持續生計的實現。

1.推進建立GL街道農業轉移人口的基本生存保障體系。土地是農民最后的保障，因此，那些為城鎮化建設作出犧牲而成為農業轉移人口的新市民，政府也要從可持續保障的角度來安置好失地農民的長遠生計。在城鎮化征地過程中，一次性貨幣補償、住房補償難以實現農業轉移人口的可持續發展，政府應將土地補償費、安置補助費按比例強制性地作為農業轉移人口社會保障基金，以此提高社會保障水平，讓他們的養老不會因為失地而變得無依無靠。

2.構建農業轉移人口養老保險機制。國家現在針對不同群體設置了不同的養老金標準，存在較大的差異性，尤其是對于農業轉移人口的養老保險標準整體數額偏低。即便是已經給農業轉移人口補足養老金差額，可是他們所得到的養老金依然處在中下水平。政府部門需要加大對養老保險的投入，重點保護農業轉移人口合法權益，確保退休以后的農業轉移人口能夠得到最低生活水平的退休金，最后能夠和城鎮職工享受同等的養老金水平。

3.提高醫療保險覆蓋率，實現城鄉統籌。調查發現，農村醫療保險覆蓋率本來就低于養老保險，部分農業轉移人口在進入城市后，由于年老、無穩定工作等原因，并沒有被納入城鎮居民醫療保險體系，出現“有病不敢去醫院”的窘境。基于此，政府首先要優化征地補償方式，從補償標準層面入手，制定征地價格。其次，在明確征地補償費用以后，需要為農業轉移人口留出一定的住房安置費用、最低生活保障費用、社會保險費用以及子女教育等費用。費用補償標準依據本地居民平均水平制定，并且把最低生活保障費用、社會保險以及就業培訓這三方面的費用歸入到有關部門中，由這些部門進行統籌安排，不斷強化對各項費用所進行的管理監督，以實現專款專用的最終目的。

（四）加大農業轉移人口教育投入，提高總體受教育水平

農業轉移人口對于子女是否能夠獲得良好教育是極其關心的，由于這不僅意味著他們能夠擺脫當前的貧困生活，同時也意味著他們的子女在將來能夠完全融入到城市生活中，擺脫“二等公民”的帽子。政府對于農業轉移人口子女要加大教育人力資源投入，給予經濟上的補助，強化農業轉移人口子女教育問題，提升他們受教育的程度。

參考文獻：

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