危機下美國公路基礎設施的融資變革

文/長安大學經濟與管理學院副院長 樊建強

與我國實施的“貸款修路，收費還貸”制度不同，美國從1956年開始，實施以燃油稅為核心的公路融資機制，有效地保障了州際公路網的形成。然而，自2000年以來，由于諸多因素的影響，美國公路基礎設施融資結構發生了許多變化，導致公路建設資金需求和供給之間產生了較大的缺口，形成了較為嚴重的融資危機，也促使公路融資機制出現了新趨勢和新變化。

美國公路融資危機的表現及原因

融資危機的表現

作為“車輪上的國家”，美國人的出行幾乎完全依賴于公路交通。據統計，美國人88%的出行依靠私人汽車，航空出行占8%，公共交通（包括公共汽車和火車）只占出行總量的2%，其他出行方式占2%。現階段，美國的公路系統已超負荷，33%的州際公路路況較差，36%的主要城市道路經常出現擁堵。另據TTI（德克薩斯交通研究所）調查發現，目前由于交通擁堵導致美國人均遭受的總延遲時間約為40小時，而1980年人均總延遲時間僅為12小時，基于此，美國每年多耗費大約1135.6億升的燃料，并造成每年近1000億美元直接經濟損失。造成這場危機的原因是公路運輸需求和公路供給的不平衡。在過去的35年時間里，由于人口和經濟的增長，美國公眾對公路交通的需求顯著增加，而公路交通供給能力卻沒有相應提高。

融資危機的形成原因

在美國，公路建設一直奉行“用者付費”原則，燃油稅是其主要的資金來源。然而，近年來由于多種因素的共同影響，以燃油稅為主的融資機制已無力支撐美國日益龐大的公路建設和養護資金需求，原因如下：

通貨膨脹導致燃油稅購買力持續下降。20世紀50年代中期，燃油稅稅率平均約為每升2.3美分（其中聯邦燃油稅約為每升0.8美分，各州燃油稅平均約為每升1.5美分）。此后，燃油稅有若干次調整，截至2015年，美國燃油稅平均稅率為每升12.68美分。據統計，自1957年燃油稅政策實施以來，美國平均年通貨膨脹率約為4%。以此推算，如果要保持燃油稅購買力不變，從1957年到2015年，燃油稅稅率應該由每升2.3美分上升到20.87美分。但是燃油稅稅率上漲阻力很大，實際稅率與其理想狀態的差額為沒升8.72美分，差距達到71.7%。

燃油效率的提高導致燃油稅收入下降。1970年時，美國汽車的燃油效率為每加侖燃油平均行駛21.7公里，而目前每加侖燃油行駛里程已上升至45.4公里，由于燃油效率的提高而減少的燃油稅高達549億美元左右。究其原因，一方面是由于公眾節能和環保意識的不斷增強；另一方面是由于替代燃料（包括天然氣、乙醇及電力等）的出現和推廣。從目前的趨勢看，不斷提高燃油效率是汽車領域將持續研究的重要課題之一，美國的汽車行業正在力爭使每加侖燃油的效率提高到80.4公里。由此可見，由于燃油效率的不斷提高，必然促使燃油稅收入呈現持續下降趨勢。

公路重建和維護成本急劇上升。美國州際公路大多建設于20世紀50年代至80年代，由于混凝土路面和瀝青路面的壽命約為30年至50年，目前許多州際公路已經接近其使用壽命，急需大規模改建或重建。根 據 美 國 ENCCI（The Engineering Newsrecord Construction Cost Index）的調查，1957年至2015年間，包括勞動力、鋼材、水泥在內的原材料成本指數上升了900%左右，而同一時期的公路融資收入增加了600%左右，公路建設成本的增長速度遠高于公路融資收入的增長速度。

除建設成本外，同時持續增長的還有公路養護成本。據統計，1980年至2015年，美國的機動車總數每年以5%的速度增加，車輛行駛總里程數每年以約3%的速度遞增，而35年間美國公路總里程卻只增加了7.79%，從而導致現有公路系統使用頻率大大增加，磨損也隨之增加，養護成本自然不斷上升。以燃油稅為主的公路融資機制遠遠滿足不了公路建養資金的需求。

融資收入的分流使公路建設資金更加緊張。為了回應公眾的節能環保意識和低碳交通理念，自20世紀90年代以來，美國各級政府開始注重發展公共交通，重點以發展軌道交通與公共汽車相結合的現代公交系統為主，其結果是40%左右的公路融資收入被投資于公共交通和其他相關項目。然而，實際上美國公共交通客運量占整個客運市場的份額僅有2%左右，而且70%左右使用公共交通的乘客都生活在美國七大都市區。因此有專家認為，除七大都市區以外，其他城市和地區不值得投入巨額資金發展公共交通。

提高汽車燃油稅稅率的阻力較大。2000年以來，美國財政部和交通部等很多部門和組織都曾建議提高燃料稅稅率，以幫助填補公路供需資金缺口，但反對之聲也日益高漲。首先，社會公眾反對提高燃油稅，原因是在經濟普遍不景氣的情況下，提高燃油稅會大大傷害窮人和中產階層的利益。其次，許多學者質疑燃油稅的效率性和公平性，認為增加燃油稅是一項考慮不周的政策建議，燃油稅的增加只會導致收入轉移和財富轉移，而對公路交通的發展并不會有很大的推動作用。此外，一些經濟學家認為，提高燃料稅的確會增加政府的財政收入，但這是以經濟增長放緩、就業和家庭收入的減少為代價。總之，現階段期望通過提高燃油稅稅率增加公路融資收入的做法不現實。

美國越來越多的公路已經或接近設計使用壽命，因而需要投入巨額資金改建或重建，這進一步加劇了美國公路建設資金需求和供給之間的矛盾。

美國公路融資機制的變革趨勢

“收費融資”趨勢上升明顯。據IBTTA（國際橋梁、隧道和收費公路協會）的調查，截至2014年，美國收費公路總里程達到了9547公里，每個州或每個大都會擁有1條至2條收費公路已成為普遍現象。據不完全統計，自1991年ISTEA（冰茶法案）通過以來，美國共有168個收費公路項目進入規劃、融資、建設、運營等不同發展階段，項目總投資達到800億美元。2010年，美國HNTB公司的調查結果顯示，84%的美國人認為未來交通收入的主要來源應該是通行費。與此同時，越來越多的私人資本開始進入公路基礎設施領域。1994年至2008年，美國有45個收費公路項目利用PPP（公私合營）模式吸收私人資本210億美元。截至2008年年底，美國有10個州已經將15條公路通過租賃經營模式實現了私有化。現階段，有25個州正在籌劃將79條公路通過“私有化”形式籌集建設維護資金。

債券融資和信貸模式不斷創新。

利用債券為公路建設籌集資金，一直是美國公路融資機制的傳統做法之一。在美國以燃油稅為主的公路融資機制中，債券融資所占比例約10%。近年來，越來越多的州開始對債券融資模式進行創新，以提高其信用等級，增強市場吸引力。具體的做法有發行 GARVEE（The Grant Anticipation Revenue Vehicle）債券、PABs（Private Activity Bonds）債券、聯邦信貸援助、成立州級基礎設施銀行等。

GARVEE債券即預期稅收撥款債券，是一種免稅的債務證券融資工具，它以聯邦政府的預期撥款作為抵押，發行地方政府債券融集資金。與一般政府債券相比較，GARVEE債券增加了聯邦政府的資助，實際上是由兩個政府主體（即聯邦政府和州政府）提供償還保證，也就是當聯邦的資助撥款不能到位的時候，才由地方政府政府負責贖回債券，因而信用程度更高。

所謂PABs債券，即私人活動債券，它是以項目融資為目的，由公共基礎設施項目私人承建者以自身名義或以地方政府名義發行的一種免稅限額債券，由于這種債券風險較大，美國現行法律對PABs的發行總額限定為150億美元以內。

聯邦信貸援助。1 998年，美國通過了《交通基礎設施融資和創新法案》，在此基礎上幾經修訂，建立了聯邦信貸援助計劃，為符合一定條件的交通建設項目（如PPP項目或采用先進技術的項目）提供資金援助。現階段，美國交通部可提供三種形式的信貸援助，即抵押貸款、貸款擔保和備用信用額度。

州級基礎設施銀行。以聯邦信托基金貸款為基礎，美國許多州成立州級基礎設施銀行（SIBs）。SIBs為基礎設施建設過程中利用聯邦和州政府貸款提供了一個途徑，同時也為非聯邦政府和私人提供了投資渠道。

按照重量和里程征稅模式悄然興起。從本質上看，燃油稅符合“用者付費”的基本原則，但是隨著新能源汽車的出現和燃油效率的不斷提高，燃油稅的公平性逐漸弱化，在此背景下，按照里程和重量征稅成為亟待解決的現實問題。2005年，美國國會通過了SAFETEA法案，該法案要求美國交通部對重量里程稅替代燃油稅的可行性進行評估。

以俄勒岡州為例，該州按照重量的差異分別征收燃油稅與重量里程稅。注冊重量在1.18萬千克以下的車輛依然交納燃油稅，重量超過1.18萬千克的車輛用重量里程稅代替燃油稅，其中注冊重量在1.18萬千克和3.63萬千克間的車輛，根據其注冊重量決定稅率，而大于3.63萬千克的車輛，其稅率的設置取決于重量和車輛的軸數。相同重量的車輛，軸數越多，稅率越低；軸數相同的車輛，重量越大，稅率越高。重量里程稅有效地將公路破壞成本與使用聯系在一起，實現了以公平合理的方式回收公路建養成本。此外，由于重量里程稅考慮到了重量與軸數對公路的破壞程度，從而能夠在一定程度上影響使用者對于車輛的選擇，即以征稅的方式實現了對重型車輛破壞能力的調節。

利用非營利組織提供公路基礎設施。由于非營利組織的“非分配約束”特性，使得其具有提供公共產品和服務的天然優勢。自20世紀90年代后期以來，非盈利公司在美國得到了大力倡導和發展。基于收費公路項目的快速增長，目前美國一些州已經開始成立公路基礎設施非盈利公司，以此滿足收費公路建設、運營、養護的組織需求。在美國，經過政府允許后，非盈利公司可利用免稅債券融集資金，而盈利性私人公司則不允許如此操作。

試行影子收費模式。影子收費（Shadow Tolls）是指對于公益性的基礎設施項目，政府通過項目招標的方式確定民間投資主體，并授權后者負責項目的融資、建設與運營。作為對該民間投資的回報，政府在授權期限內每年以財政資金或其他形式向其支付一定的補償費用，補償其免費為公眾提供服務應得的利益。授權經營期結束后，民間投資主體無償轉讓項目給政府。截至目前，美國的德克薩斯州和佛羅里達州已在有些公路項目中試行影子收費。

美國公路融資機制變革的啟示

堅持公路收費政策并不斷加以完善。從美國公路發展歷史和趨勢來看，收費或收稅都不可能單獨成為公路建設資金來源的唯一解決方案。因此，應利用多種途徑籌集資金，以滿足其公路基礎設施的建養需求。但與此同時，隨著燃油稅的持續下降和交通需求的不斷增長，包括美國在內的越來越多的國家，正試圖將通行費視為籌集公路建設資金的一種更有效的選擇。盡管30年來我國公路基礎設施得到了飛躍式發展，但與發達國家相比仍有一定的差距，因此，在今后較長時期內仍然堅持公路收費制度并不斷加以完善，使其成為高等級公路建設資金的主要來源。

優化融資結構，降低融資風險。經過多年的摸索和實踐，我國公路建設資金已經形成多元化的格局，但是資金來源結構不合理，銀行貸款比例偏高，債務風險日益嚴重。如何優化融資結構、拓寬融資渠道、降低融資風險，在一定程度決定著我國高等級公路的發展前景和趨勢。借鑒美國的發展經驗，現階段我國應通過完善專項稅收制度、債券發行制度等財政手段籌集公路建設資金；通過融資體制和機制創新，吸引信托、保險、資管計劃等各類社會資本進入，從而達到優化公路建設資金的來源結構，降低融資風險的目的。

完善收費公路特許經營，大力推廣PPP模式。特許經營模式是歐美國家管理高等級公路的一項成功經驗。政府通過與經營主體簽訂特許經營協議，有利于明確各自的權利、責任和義務，協調企業追求經濟效益和政府追求社會效益之間的關系。反觀我國，收費公路里程全球第一，但其中絕大多數為政府管理的收費還貸公路，真正意義上的特許經營性公路占比很低，西部地區這一比例更低。因此，我國收費公路行業應大力推行公私合營模式，采取各種措施吸引私人資本進入公路基礎設施領域，培育多元化公路投資主體，以此達到規范行業發展和提高效率的目的。