一些鄉鎮政府因何易陷形式主義泥潭？

周少來

形式主義，作為一種資源空耗、體制空轉的“官僚制隱疾”，為何還能長期存在？原因值得深究。其基本規律是：越是基層的政府單位，所受到的上級壓力愈大，形式主義作風越發普遍;越是“運動式”治理的任務，所受到的時間壓力愈大，形式主義作風越發嚴重。

層層加碼的“壓力型體制”

在目前中央、省、市、縣、鄉鎮五級行政體制下，所有上級政府都有對鄉鎮政府“下發文件、布置任務”的權力，而后者只能“照單全收”。

但在當前全面深化改革、決勝精準脫貧的關鍵期，鄉鎮政府面臨繁重任務：信訪維穩、防火防災、精準扶貧、環境治理、交通安全、公共服務、土地征用、基礎教育等幾十項甚至上百項任務，接踵疊加而來。

更有甚者，縣級政府為顯示“政治重視、執行有力”，把各項任務的指標體系又細化分解，一項工作往往分解為幾十項“量化指標”，并且都要“按月、按季度”并“全過程跟蹤檢查”。這便是我們在基層調研中，干部反映普遍的“層層加碼”。這也為鄉鎮政府各種“形式主義應對”埋下伏筆。

縣級政府及各職能部門，都通過各種“責任書”，把應由各職能部門完成的“任務”，逐項逐條下放落實給“鄉鎮”，但“項目資金”和“檢查驗收”等權力，仍掌握在各專項辦公室和職能部門。“層層責任狀”也就變成了上級部門的“層層免責單”。

鄉鎮政府對這些“責任狀”，只能“無條件服從”，少有“討價還價”的余地。因為無論哪個專項辦公室或職能局，都掌握“資金和資源”，都是鄉鎮政府“不敢得罪”的上級部門。

同時，在重要領域和任務方面，還有“一票否決”：如綜治維穩、安全生產、精準扶貧等。有的還實行“考核打分等級排名”，優秀者獎勵，連續兩年“末位者”，鄉鎮主要領導免職。這些都與領導晉升評優、一般干部的福利等“掛鉤”，大家不敢有任何怠慢。

由此，順著行政層級鏈條，鄉鎮政府成為“責任不可再分”的“最終責任承擔者”。上級每級政府及其職能部門，為了“任務責任”按期完成，不斷地到基層鄉鎮“督促檢查”。這便形成了應接不暇的“檢查大軍”：各級各領域不斷追責的檢查考核，也成為鄉鎮政府“生產”各種“形式主義應對”的土壤。

責任下的“運動式”治理

我們在全國各地不下100個鄉鎮政府實地調研發現，目前一些鄉鎮政府的基本運行狀況和治理方式呈現出“疲于應付的忙亂狀態”。

主要根源是，經過多輪鄉鎮合并，現有鄉鎮管理規模擴大，而政府編制遵循“只減不增”原則，大的鄉鎮，編制有70到80多人（行政編加上事業編），小的鄉鎮有40到50人左右。而隨著城鄉一體化進程的急劇加快，精準扶貧、移民搬遷、土地征用、基層黨建、安全生產、綜治維穩、美麗鄉村等，都需要鄉鎮政府最終“落實”，并通過“考核驗收”。于是，鄉鎮政府陷于“人少事多”的被動工作中。

首先是“集中運動式治理”。什么事最緊急，考核最嚴，鄉鎮政府就全體出動，集中完成。

其次，“加班加點工作”，“白加黑、五加二”忙工作，是鄉鎮干部的常態，出了事就得下崗。調研中，東中西部鄉鎮干部最普遍的反映是“忙、忙、忙”。

三是聘請大量外聘人員。這是東南沿海地區鄉鎮普遍做法，如東部一個鄉鎮，行政編、事業編與聘用人員，基本保持在1：1：1的比例，均為40個左右。

鄉鎮政府陷于完成各種“任務”、“項目”的紛繁之中，容易失去工作主動性，無法自主統籌和開展適合本鄉鎮發展的各項規劃，也進一步加劇鄉村自治的“行政化”。即鄉鎮政府也把各個行政村，變成自己工作的“腿”，村民自治功能衰減。

各種檢查考核下的疲于應對

我們在中部某縣調研中，有鄉鎮書記粗略回顧了一年中迎接的“檢查”：精準扶貧，每月4—5次，包括省、州、縣級;安全生產，每月4—5次，包括陸上、水上、藥品、食品、交通等;黨建檢查，一月一次;美麗鄉村建設，每月4次，包括州、縣各兩次;森林防火，清明節、春節各一次;重點工程、防汛等，不定期檢查。每月的檢查大概10多次，一年之中的檢查至少達100—150次之多。

歲末年終，更是鄉鎮迎檢的“繁忙時期”，有時，幾個檢查組同時進駐鄉鎮。各種“檢查考核”重復而疊加，再“正派”的干部也可能“忙于應付”。

由此造成了鄉鎮政府工作的“形式主義應付”：一是“精準扶貧”變成了“精準填表”。

二是無法精準量化或核實的“數字”，變成了“數字造假”，出現“任意編造”“一個領導可以隨意推翻幾個考核數據”等現象。

三是“填表應付”變成“常態化工作”。調研中發現，一個女大學生志愿者在這個鄉鎮一年的“工作”就是“填表”，“沒日沒夜地填”，直到把這女大學生“填得頭昏腦漲”，抱怨“填瘋了、填哭了”。

盡管調研中訪問的鄉鎮書記和鄉鎮長，都表示“萬般無奈”，甚至也“深惡痛絕”。但“不完成任務就走人”的壓力，也使鄉鎮干部被“裹挾”到“形式主義泥潭”中。當然，這其中絕不排除個別鄉鎮干部本身的作風問題和責任擔當問題。

缺乏基層群眾監督

各種形式主義之所以“痼疾難除”，還因為這是一種典型的“體制空轉”。在目前高度流動的基層社會之中，基層民主參與的不足，更是加劇了這種監督困境。

無人監督。基層鄉村社會處于急劇變革中，大量鄉村有生力量外出打工，鄉村社會建設的“主體空心化”，造成很多基層事務無人過問。

無從監督。一些基層民眾的知情權和參與權相對缺失，很多基層政府工作和公共事務，基層群眾無從知曉，也就談不上參與和監督。

無法監督。應該說與老百姓利益最密切的公共事務，老百姓最“知根知底”，公共服務的“績效”和“利弊大小”，老百姓最清楚，比如鄉村的環境衛生和扶貧效果。老百姓的一句句真話，勝似千百萬形式主義考評，但基層自治的弱化和基層民主的衰弱，使群眾的監督力量無從發揮。

在目前政府體系內部運行的眾多“檢查考核”，基層民眾無法有效參與，更沒有制度化的機制來保證民眾參與。一些檢查考核未走進群眾之中，外部監督的缺失造成民眾參與的不足和民主監督的不力，這是“形式主義調研、考核”，之所以長期存在并在“體制內盛行”的社會性體制根源。

各種花樣翻新的形式主義，“看似新表現，實則老問題”，有其深刻的根源，絕非高喊一兩句口號所能遏制，更非立馬就能根除。只有通過深化行政體制改革，明確各級政府的權力和責任，加強人民群眾的民主監督，才能真正走上制度化防治形式主義的法治之路。