“兩規”融合比較與分析研究

劉少坤，羅金玲，林樹高，李思香

(欽州學院 經濟管理學院，欽州 535000)

隨著我國城鎮化的快速發展，各種不確定性因素在規劃決策中的影響日益增大，但規劃決策失效問題也日趨嚴重，現行規劃內容差異較大。“兩規”各自的發展歷程不一致、內容各有關注的重點，這也使得各自規劃編制的出發點、技術路線得到難以統一。規劃之間協調效應不強。由于不同規劃所屬的管轄部門不同，出現嚴重的“條塊分割”現象，“條條”協調不力、“塊塊”關系混亂，規劃的科學性和權威性面臨威脅，進而產生空間管理無序、土地資源浪費、環境保護失控等問題[1]。這些問題的產生會使政府管理效率降低，制約城市經濟的發展。“十三五”規劃綱要指出，要構建新型的城鎮化，提升城市治理水平，創新城市規劃理念和方法，合理確定城市規模、開發邊界、開發強度和保護性空間，加強對城市空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性的規劃管理。許多專家學者不斷尋求探索如何解決“兩規”沖突問題，“兩規”融合是未來城市發展的趨勢。

一、“兩規”融合的實踐

“兩規”問題的探索和嘗試由來已久，自90年代土地利用總體規劃出現以來，其與城市總體規劃的協調銜接問題即成為規劃界關注的重點問題。在實踐中，由于理論研究的不成熟，規劃融合的實踐也相應的滯后，即便如此，上海、武漢、廣州等城市的“兩規”融合也取得了不俗的成績。

(一)武漢市：側重規劃和管理的協同研究

武漢市在規劃和管理各個層面付諸了實踐。在規劃編制上，構建遠城區“兩規融合”規劃編制體系，以綜合性的“兩規”法定主干規劃為指導，實現各區級規劃與城市總體規劃相互銜接；以關注經濟、社會、生態等領域的專項規劃作為補充和完善，編制五線控制規劃、產業發展規劃、工業性服務設施規劃和基本生態控制線規劃并積極做好規劃之間的對接；編制實施性規劃，規劃一定時期內的目標任務，以統籌協調各項建設行動。在規劃管理流程上，在項目選址階段、新增建設用地批報環節、同一層級規劃的修改調整工作、對新增用地的管理幾個方面做出規定[2]，避免在“兩規”實施過程中出現項目落地難、規劃間相互掣肘的現象。

(二)上海市：循序漸進、以實踐總結促進創新

上海市“兩規合一”的編制工作比較全面地考慮了國家戰略和地方特色的結合。以全國第二輪省級土地利用規劃的總體要求和《上海市土地利用總體規劃(2006—2020年)》為依托，結合歷次“兩規”的編制成果和經驗開展編制工作，編制主要包括以下幾個方面：一是堅持空間戰略引領，對接國家戰略要求和按照上海特大規模城市發展規律，構筑多中心、多層次的大都市區空間戰略布局。二是堅持城鄉統籌，在建設用地規模緊張的約束條件下推進上海城鄉一體化與郊區城市化，形成結構合理、流量適宜、布局有序的全市規劃建設用地分布格局。三是堅持生態優先，充分發揮基本農田、生態林地等保護手段，控制城市增長邊界，預置布局和永續維護高品質的城市綠色生態空間格局[3]。

(三)廣州市：從“兩規”到“三規”的思考

廣州對于規劃融合的實踐，從“兩規”合一到“三規”融合做了進一步研究實踐。在規劃編制技術層面上探討“兩規”街接的思路和措施，在保留“兩規”各自特色的同時，通過統一的基礎數據、基礎分析和規劃主要內容的街接，來實現“兩規”技術層面的協調措施。在全面摸清“三規”存在的差異基礎上，廣州市組織相關部門也協調解決“兩規”建設用地差異圖斑，把建設用地規模控制線、建設用地增長邊界、生態控制線和產業園區控制線繪制在“一張圖”上，實現了發展目標、人口規模、建設用地指標、城鄉增長邊界、功能布局和土地開發強度等“六統一”，廣州市“兩規”建設用地有29.4萬塊差異斑圖，面積9 358萬m2，而實行“三規”合一后，全市盤活1 280萬m2土地。

二、“兩規”融合的經驗與思考

(一)規劃現存問題

近幾年許多專家學者分別從不同的角度研究規劃主要存在的問題，而制約“兩規”融合的問題主要有以下三點：

1.現行規劃體系與法律法規存在矛盾

當前我國“兩規”的規劃體系在行政上分屬不同的業務部門(國土局和城市規劃局)主導，由于各部門行政職責、工作方法等在長期的城市管理中所關注的重點大多不同，導致多個空間規劃在指導思想、執行標準等方面各不相同，規劃時依據的法律標準也不同，“兩規”在很多情況下編制和實施過程自成體系，最終造成“兩規”相互之間存在“打架”現象，規劃落地困難，普遍引發空間管理無序、土地資源不合理利用、破壞生態等現象[4]。

2.編制任務不同

不同部門編制的規劃具有不同的任務，導致側重點不同。規土部門編制的土地利用總體規劃從保護基本農田方面出發，側重對非建設用地的保護和建設用地指標的控制；城市規劃局編制的城市總體規劃側重從社會經濟發展的角度探討城市土地的合理利用和安排部署。

3.“兩規”數據標準存在差異

“兩規”數據標準上存在較多差異，首先是編制的年限和規劃依據不盡相同，人口統計口徑也不同，其次是缺乏協調的數據基礎，各部門采用不同的土地分類和數據成果，無實現基礎地理數據和社會經濟數據共享的有效機制。

(二)“兩規”融合的解決方法

1.一個平臺機制

在規劃時，以“一張圖”的形式，提供具有統一視圖、統一尺度、統一內容的權威信息參考，支持信息瀏覽、查詢統計、分析決策和共享利用的業務服務，實現城市統一的空間規劃以提升多源信息支撐下多部門工作目標的協調一致性和規劃工作效率[5]。在“一張圖”的基礎上建立協同的信息平臺，在充分了解區域規劃管理體制現狀、城市生態保護需求和空間發展特征的基礎上，設立基于服務的SOA系統架構，通過政務網絡連接各規劃部門，實現業務協同。

2.相互銜接的規劃體系

將空間規劃職能從多部門分擔轉變為一個部門的統管，在國家范圍內統籌城市建設、土地利用等規劃的核心目標，實現統一的空間規劃體系，避免部門分割造成的沖突和社會資源的浪費，科學制定指標體系，構建協同聯動工作機制，提高工作效率。

3.規范統一的技術標準

要實現“兩規”融合，應有一套統一的技術標準來佐證“兩規”規劃之初的統一。首先應該從國家的頂層設計環節入手，重新修訂無彈性的相關法律法規和技術規范，對“兩規”的基礎數據、人口統計口徑空間分區、用地分類等標準上積極探索，實現規劃所有數據來源的統一，地方政府在規劃時必須在國家的法律法規和技術規范的前提下，根據當地的實情進行規劃，促進加強規劃間的銜接融合。

三、基于ArcGIS的“兩規”融合實現方法

現有的對“兩規”協調研究文章主要從編制內容、依據和技術標準等方面進行比較分析并提出“兩規”相互協調和銜接的對策的定性研究。隨著新一輪土地利用總體規劃修編日益深入，兩規協調研究呼聲又漸漸高漲，由于3S技術的不斷發展，“兩規”協調研究的定量分析成為可能[4]。土地利用總體規劃和城市總體規劃在規劃過程中，有著許多共同的基礎信息，這些信息涉及面廣、信息量大，其中土地的空間信息占了很大一部分，傳統的分析手段遠遠不能滿足實現“兩規”融合的技術要求。為了幫助解決“兩規”的用地規劃空間矛盾，就必須開展系統的工作，充分利用計算機和GIS技術進行“兩規”融合的探索。

(一)關于ArcGIS

ArcGIS是ESRI公司集40余年地理信息系統(GIS)咨詢和研發經驗，奉獻給用戶的一套完整的GIS平臺產品，具有強大的地圖制作、空間數據管理、空間分析、空間信息整合、發布與共享的能力，是一個統一的地理信息系統平臺，其中包括ArcGIS Desktop、ArcGIS Engine、ArcGIS Server，這里主要是利用ArcGIS Desktop軟件，對土地利用總體規劃和城市總體規劃的土地利用圖進行疊加分析。ArcGIS桌面軟件指ArcView、ArcEditor和ArcInfo，所有的ArcGIS桌面軟件都由一組相同的應用環境構成：ArcMap、ArcCatalog和ArcToolbox。通過這三個應用的協調工作，可以完成制圖、數據管理、地理分析和空間處理等工作，還能與Internet地圖和服務整合，提供地理編碼、高級數據編輯、高質量的制圖、動態投影、元數據管理、基于向導的截面和對近40種數據格式的直接支持。ArcGIS對現在甚至將來的“兩規”具有技術性幫助。

(二)“兩規”比較分析

1.統一用地分類

利用ArcGIS軟件，針對轉換格式后的shapefile文件，根據建設部頒布的1991年版《城市用地分類與規劃建設用地標準》繪制的城市總體規劃的土地利用總圖，統計各類用地的數值和比例，制作用地平衡表。將原有的土地利用總圖轉換為基于2012版《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB 50137—2001)》的土地利用總圖，重新統計各類用地的數值和比例并制作用地平衡表。根據總圖和表格，分析不同的用地分類對規劃結果的影響。同時，根據國土資源部頒布的2001版《全國土地分類(過渡時期適用)》繪制的城市總體規劃的土地利用圖，統計各類用地的數值和比例，制作用地平衡表。將原有的土地利用總圖轉換為基于2007版《土地利用現狀分類(GBT 21010—2007)》的土地利用圖，重新統計各類用地的數值和比例并制作用地平衡表(表1)。根據土地利用圖和表格，分析不同的用地分類對規劃結果的影響。

表1　某市土地規劃利用平衡表

2.“兩規”疊加分析

基于ArcGIS系列軟件，采用空間疊加分析的方法，對“兩規”的規劃圖進行分析。將城市規劃建設用地二級地類進行轉換，在ArcGIS里建立數據庫，并通過ArcToolbox里的Erase、Intersect等工具對“兩規”土地利用總體規劃圖(見圖1)和城市規劃土地利用圖(見圖2)進行疊加分析，對其用地指標、建設用地布局、建設占用耕地進行分析后顯示在同一張圖上(見圖3)。在空間上，著重標識在土地利用總體規劃中規劃了的但在土地利用總體規劃中未規劃的建設用地和農用地，以及在城市總體規劃中規劃了的但在土地利用總體規劃中未規劃的建設用地和農用地。

3.“兩規”比較融合

根據標識出的在土地利用總體規劃中已經進行規劃了的但在城市總體規劃中未規劃的建設用地和農用地，以及在城市總體規劃中已經作了規劃但在土地利用總體規劃中未規劃的建設用地和農用地，進行統一的劃分并反映到同一個空間信息平臺上。

圖1　武漢市土地利用總體規劃(2006—2020年)

各規劃部門根據空間信息平臺上的數據，使用統一的規劃“底圖”和基礎數據，同時重點注意土地利用總體規劃控制性指標、允許建設區、有條件建設區的影響。

圖2　武漢市城市總體規劃土地利用圖(2010—2020年)

四、結語

自90年代起規劃融合理論沒有得到實質性的發展，而在此背景下受規劃融合理論指導的實踐嘗試必然滯后于規劃之間的現實矛盾[2]，因此，實現兩規融合，就必須建立起監督機制，讓實際的規劃跟上理論和技術。為實現新型城鎮化，“兩規”融合勢在必行。在信息化的今天，應該順應時代的潮流，探索切實解決“兩規”問題的辦法。使用ArcGIS可以更高效地實現基礎數據的統一，創新規劃方式，促進不同規劃部門之間的溝通協調，從而提高政府的工作效率和公共服務水平。

圖3　武漢市“規劃一張圖”圖片來源：http：//whonemap.wpl.gov.cn/

[1]王平，賀康.用一張藍圖治理“規劃打架”[N].學習時報，2016-09-08(05).

[2]鄭振華，馬方，楊昔.“兩規融合”促進城鄉一體化發展——武漢市遠城區“兩規融合”規劃管理的探索與思考[J].中國土地，2014(7)：11-14.

[3]郭理橋.新型城鎮化與基于“一張圖”的“多規融合”信息平臺[J].城市發展研究，2014，21(3)：1-13.

[4]胡俊.規劃的變革與變革的規劃——上海城市規劃與土地利用規劃“兩規合一”的實踐與思考[J].城市規劃，2010(6)：20-25.

[5]沈兵明，王淵，曾志強.基于ArcGIS的城市規劃與土地利用總體規劃協調——以浙江省龍泉市金沙新區為例[J].經濟地理，2007，27(1)：95-98.

[6]胡飛，徐昊.“兩規合一”背景下的武漢市城鄉體系構建探討[J].規劃師，2012(11)：91-95.

[7]郭志剛.試論城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調[J].天津城市建設學院學報，2005(2)：98-101.

[8]馬文涵，呂維娟.快速城鎮化時期武漢市“兩規合一”的探索與創新[J].規劃師，2012，28(11)：79-84.

[9]喻建華.強化兩規融合，實施新增建設用地差別化管理——武漢市新增建設用地計劃管理的探索和實踐[J].國土資源，2012(6)：42-43.