關于永嘉縣政府融資平臺公司轉型發展的設想

陳智

摘要：近五年來，永嘉縣政府融資平臺公司發揮融資功能，為解決財政建設資金不足，促進全縣公益項目建設，實現“大建大美”戰略目標，發揮了重要的資金保障作用。但國發[2014]43號文件?國務院關于加強地方政府性債務管理的意見?及財預[2017]50號文件?關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知?發布以來，我縣融資平臺公司為政府提供融資服務的功能已基本喪失。現就我縣融資平臺公司轉型發展進行調查研究，發表幾點個人的看法。

關鍵詞：政府融資平臺公司；轉型發展

一、融資平臺公司現狀及存在的主要問題

（一）基本情況

永嘉縣政府直屬的融資平臺公司現有五家，分別為永嘉投資集團有限公司、永嘉縣交通投資集團有限公司、永嘉縣城市投資有限公司、永嘉縣旅游投資集團有限公司和永嘉縣水利投資集團有限公司。截止2016年12月31日，總資產160億元（主要資產：在建工程48億元，土地-無形資產31億元，長期股權投資28億元），負債78億元（其中：未償還融資負債36.6億元），凈資產82億元。公司本部人員編制111人，實際在職各類人員90多人。2012-2016年共籌集債務融資近100億元，利率基本上落在基準上下浮動10%之間，有效緩解了地方財力增長跟不上其所承擔事務的資金需求量問題，解決了地方基礎設施建設面臨的資金瓶頸制約，推進了基礎設施建設的進程。

（二）存在的主要問題

1.職責設定與國有企業應有的職責定位相沖突。五家融資平臺公司屬于企業性質，理應按照公司法要求，建立現代企業制度，進行市場化經營管理。但事實上，在職責設定上卻涵蓋縣政府的工作內容，承擔政府部門的行政職能；在實際履行職責上，主要側重于融資功能，作為政府融資平臺公司的功能運行，并承擔一定的政府投資項目建設職責。同時這些職責與其相關的政府交通、水利、城市建設主管部門的職責存在交叉重疊現象。

2.政府融資平臺功能弱化，融資主體職責已經缺失。隨著國務院對地方政府性債務監督力度的加強，目前除了與銀行正在執行的工程項目融資外，實際上五家融資平臺公司不能再為地方政府提供直接融資服務，融資功能已弱化，融資主休職責已缺失。

3.融資還貸壓力大，潛在負債風險較高。截止2016年12月31日，未償還融資債務36.6億元，同時，五家融資平臺公司還為縣政府其他國有企業單位提供抵押、擔保合計最高擔保額43多億元。因這部分融資基本上是為社會公共服務、不以盈利為目的、且不能或不宜通過市場化方式動作的市政道路、公共交通、公共文化、保障性安居工程等公益性項目建設運營舉借或轉由縣財政統籌使用而形成的債務，這部分項目基本上不產生收益，主要依靠一般財政預算、政府性基金預算收入等財政性資金償還債務。鑒于當前地方政府財政狀況，融資還貸壓力大，潛在的償債風險較高。

4.企業運行偏離了市場化經營機制。五家融資平臺公司的資產主要來源于政府撥款或注入的土地等資產，基本上沒有經營性資產，無營收能力，而履行政府賦予的各項職責，必然產生各項管理費用，收不抵支，多年累計，必然產生巨額的虧損。而財政政策又不允許補貼企業虧損。這顯然違背了企業經營的目的，偏離了市場化經營機制。

5.行政化管理，經營管理能力薄弱。五家融資平臺公司領導絕大多數從行政事業單位的干部轉任，缺乏企業經營管理經驗和專業知識，不利于全面加強企業內部管理、開拓企業經營業務，促進建立現代企業制度。

二、融資平臺公司轉型發展的設想

根據我縣融資平臺公司的現狀，配合縣委縣政府“大建大美”戰略的實施，針對當前企業存在的問題，按照公司法的要求，就公司的轉型發展提出以下幾點設想。

（一）實行政企分開，理順政府、企業職責

根據?國務院關于加強地方政府性債務管理的意見?（國發[2014]43號）有關政府債務只能通過政府及部門舉借，不得通過企事業單位舉借的規定，建議縣政府在明確還債責任、落實還款措施后，盡快理順和規范五家融資平臺公司與有關政府行業管理部門之間的職責交叉重疊狀況。按照現代企業制度要求對五家平臺公司進行轉型改制，發揮各自優勢，明確企業經營方向，鼓勵通過兼并重組，優化資產配置，促進企業做大做強做優。具體可在如下幾個經營方向上開展重組：一是利用楠溪江得天獨厚的旅游資源，將更多更好的資產配置到旅游投資集團公司，同時加大對旅游項目的政府投資，做好旅游這篇大文章。二是以交通、水利、城市等公共項目的大建設大投入戰略實施為契機，吸引有資質有實力的工程施工企業參與融資平臺公司的股份制改造，拓展經營業務，增強企業發展后勁。三是維護和完善好永嘉投資集團公司這個企業發債平臺，逐步提高企業資信，降低發債成本。

（二）拓展融資渠道，緩減財政資金壓力

按照現行預算法和國發[2014]43號文件關于地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券的方式，除此外地方政府及其所屬部門 不得以任何方式舉借債務。但僅憑這部分地方政府債券資金，是遠遠不能滿足當前地方政府基本建設資金需求的。鑒于五家融資平臺公司產生是有特殊的背景意義，仍然承擔著城市化建設的重任。但是當前巨大的資金壓力下，傳統銀行貸款的單一融資模式已經存在太多的不適應。建議縣政府拓寬融資渠道：一是積極推進PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和營運，緩減政府資金壓力。二是在努力提高融資平臺公司資產經營能力，擴大經營現金流量，增加企業效益的同時，成立縣政府直屬的國有資產營運公司，將全縣優質的國有資產組合到資產營運公司，搭建一個具有較高資信條件，能夠以較低的利率發行企業債券的新融資平臺公司。通過發行企業債券籌集資金，暫時解決現有企業債務的還本付息和新項目的建設，延緩財政還款壓力，逐步將現有企業承擔建設的公益項目通過政府回購的方式，化解地方政府的債務風險。

（三）引入市場化運行機制，增強企業經營活力

一是加強人力資源管理，引入職業經理人，改變行政任命方式，發揮人力資源的市場機制作用，激發工作積極性。二是對當前企業承擔的公益項目建設形成的資產逐步由政府回購，并給予企業適當的利潤，擴大企業經營收入，增強企業發展后勁。三是改進政府對國有資產監督管理模式，利用市場化機制，采用科學的企業經理人業績考核辦法，促進國有資產保值增值。

（四）全面加強企業內部專業化管理，苦練內功，增強企業發展能力

由于企業成立之初職能定位的行政化傾向，導致管理模式的行政化，造成企業經營管理能力的薄弱狀況。根據企業承擔的經營業務特點和今后經營發展方向，必須切實有針對性地加強企業如下專業化管理能力。一是根據目前承擔較多的工程建設任務，強化工程項目管理。嚴格執行招標投標管理制度，規范政府投資工程建設程序，應從立項到峻工，嚴格執行國家規定的建設程序，使政府投資項目的各環節都保證在“陽光”下運行。做深做細做好項目前期工作，充分進行可行性調研、論證，增強工作的前瞻性，避免出現不必要的損失和浪費。二是建立和完善財務規章制度嚴格財務監督，規范經費支出，準確核算成本，切實加強資產、資金管理，確保資產安全和提高資金使用效率。三是建設一支高素質的職工隊伍，嚴把人員“進口關”，及時清理富余人員，加強員工培訓，建立健全企業內部人員績效考核辦法，充分調動工作積極性，促進企業發展。四是加強企業戰略、投資、融資等重大問題管理，建立重大問題議事規則，規范決策程序，力避決策失誤，維護企業穩定發展。五是全面加強安全、信息等其他專業管理，充分利用當代計算機和通信技術，提高管理效率，增強企業發展能力。

（五）加強企業內部控制，推進企業穩步發展

根據企業實際，建立和實施一套高質量的企業內部控制體系，有助于提升企業內部管理水平和風險防范能力。因此應當按照?企業內部控制基本規范?及?企業內部控制應用指引?的要求，遵從內部控制原則，從本企業的實際出發，全面分析企業經營活動面臨的戰略風險、財務風險、市場風險、營運風險、法律風險等各類風險，采取風險應對策略，加強對各風險點的內部控制措施，避免或降低風險事件給企業造成的損失，促使企業經營管理合法合規，維護資產安全，提高信息報告質量，提高經營效率和效果，實現企業發展戰略。

（作者單位：永嘉縣建設投資集團有限公司）