國(guó)企合規(guī)管理從內(nèi)部建章開(kāi)始

根據(jù)央企法治建設(shè)推進(jìn)的要求，國(guó)企合規(guī)管理被提上了越來(lái)越高的地位，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)企合規(guī)應(yīng)在靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)維度不斷完善

國(guó)務(wù)院國(guó)資委在《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)法規(guī)[2015]166號(hào)）中指出中央企業(yè)應(yīng)著力強(qiáng)化依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，健全依法決策機(jī)制，“加快提升合規(guī)管理能力，建立由總法律顧問(wèn)領(lǐng)導(dǎo)，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)作為牽頭部門(mén)，相關(guān)部門(mén)共同參與、齊抓共管的合規(guī)管理工作體系，研究制定統(tǒng)一有效、全面覆蓋、內(nèi)容明確的合規(guī)制度準(zhǔn)則”。

合規(guī)管理在中央企業(yè)法治建設(shè)中被提上了前所未有的高度，但何謂合規(guī)管理？學(xué)界認(rèn)為“合規(guī)”一詞是由英文“compliance”翻譯而來(lái)，廣義的“合規(guī)”泛指企業(yè)在運(yùn)行過(guò)程中遵守規(guī)制規(guī)則和規(guī)范，包括承擔(dān)社會(huì)環(huán)境責(zé)任，反腐敗、反壟斷、反欺詐等。

它通常包含以下三層含義：（1）法規(guī)：遵守公司總部所在國(guó)和經(jīng)營(yíng)所在國(guó)的法律法規(guī)及監(jiān)管規(guī)定；（2）規(guī)章：遵守企業(yè)內(nèi)部規(guī)章包括企業(yè)價(jià)值觀、商業(yè)行為準(zhǔn)則；（3）規(guī)范：職業(yè)操守道德規(guī)范等。我們將從第二個(gè)層面“規(guī)制”，結(jié)合自身工作實(shí)踐，著重分析國(guó)有企業(yè)如何建立并執(zhí)行內(nèi)部規(guī)章。

必要性及原則

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)，很多國(guó)有企業(yè)逐漸從國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)向國(guó)內(nèi)、國(guó)際業(yè)務(wù)并舉轉(zhuǎn)變，有些企業(yè)已經(jīng)步入集團(tuán)化運(yùn)作階段。這就需要建立一套新的有序、適度的管理控制系統(tǒng)，而這套管理控制系統(tǒng)要依靠?jī)?nèi)部規(guī)章制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)內(nèi)部規(guī)章對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行約束，保證經(jīng)營(yíng)活動(dòng)按規(guī)范的流程執(zhí)行。

國(guó)有企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的保障、制度成為體現(xiàn)管控模式的手段、制度成為實(shí)現(xiàn)組織職能的工具、制度成為展現(xiàn)企業(yè)理念的載體等為目標(biāo)。

第一，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)應(yīng)遵循合法性原則。國(guó)務(wù)院國(guó)資委在《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出“根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度，結(jié)合企業(yè)實(shí)際，進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理、勞動(dòng)用工、物資采購(gòu)等各項(xiàng)規(guī)章制度”，“加強(qiáng)對(duì)規(guī)章制度的法律審核，確保各項(xiàng)制度依法合規(guī)”。

特別是《公司法》規(guī)定“公司研究決定改制以及經(jīng)營(yíng)方面的重大問(wèn)題、制定重要的規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公司工會(huì)的意見(jiàn)，并通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式聽(tīng)取職工的意見(jiàn)和建議”。

《勞動(dòng)合同法》規(guī)定“直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見(jiàn)，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定。 在規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定實(shí)施過(guò)程中，工會(huì)或者職工認(rèn)為不適當(dāng)?shù)模袡?quán)向用人單位提出，通過(guò)協(xié)商予以修改完善。用人單位應(yīng)當(dāng)將直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定公示，或者告知?jiǎng)趧?dòng)者”。

上述法律對(duì)直接關(guān)系員工切身利益的規(guī)章制度明確了更嚴(yán)格的制定程序，為避免公司與員工在勞動(dòng)糾紛中，因制度制定程序不合法等原因產(chǎn)生對(duì)公司的不利影響，應(yīng)努力做到此類(lèi)制度不但內(nèi)容合法而且還要程序合法。

第二，應(yīng)遵循系統(tǒng)性原則。內(nèi)部規(guī)章制度應(yīng)著眼于國(guó)有企業(yè)發(fā)展的大局，從公司整體層面研究問(wèn)題，綜合考慮公司的定位、管控模式、子公司的差異性等多種影響因素。

第三，應(yīng)遵循均衡性原則。內(nèi)部規(guī)章制度體系的演變是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、與企業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的過(guò)程。

因此，內(nèi)部規(guī)章制度體系優(yōu)化與設(shè)計(jì)要考慮制度體系的穩(wěn)定性與適應(yīng)性之間的平衡，在保證制度體系整體穩(wěn)定的同時(shí)，要隨企業(yè)的變化進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。

第四，應(yīng)遵循可操作性原則。內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)要考慮管理的復(fù)雜性和方案的可操作性，不能一蹴而就。在制度建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中要積極穩(wěn)妥、講求實(shí)效。

第五，還應(yīng)遵循制度評(píng)估和督促落實(shí)的原則。立法易，執(zhí)行難。內(nèi)部規(guī)章制度建立后，應(yīng)定期或不定期對(duì)其執(zhí)行狀況進(jìn)行考核評(píng)估，及時(shí)堵塞制度漏洞，形成制度體系完整閉環(huán)。

問(wèn)題多發(fā)

結(jié)合我的工作實(shí)際并參考其他國(guó)有企業(yè)相關(guān)情況，國(guó)有企業(yè)制度建設(shè)主要存在如下問(wèn)題。

第一，分層次組織保障尚未建立，在企業(yè)的高速發(fā)展下，還尚未形成公司層、部門(mén)層、單體制度層的組織結(jié)構(gòu)，對(duì)制度建設(shè)流程統(tǒng)一管理。

第二，未統(tǒng)一規(guī)劃制度建設(shè)，在現(xiàn)狀分析中，各部門(mén)自發(fā)建設(shè)管理制度，缺乏對(duì)制度建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃管理，難以根據(jù)業(yè)務(wù)開(kāi)展情況、戰(zhàn)略動(dòng)態(tài)對(duì)制度進(jìn)行回顧和更新。

第三，缺乏制度建設(shè)邏輯體系，公司缺少上位制度到基本制度再到專項(xiàng)制度和輔助性制度建設(shè)的體系，導(dǎo)致制度建設(shè)不完整、不均衡。

第四，制度之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，難以理清制度與制度之間的層級(jí)關(guān)系，不利于公司領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行重點(diǎn)管理、職能部門(mén)對(duì)制度進(jìn)行完善和補(bǔ)充、相關(guān)人員執(zhí)行制度。

第五，制度單體在形成過(guò)程中缺乏有效的審核過(guò)程，執(zhí)行過(guò)程中也相應(yīng)缺乏有效的監(jiān)督控制。制度管理體系缺乏相應(yīng)的組織保障，尚未形成公司層、部門(mén)層、單體制度層對(duì)制度需求分析、立項(xiàng)、起草、審核、審批、頒布、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估、修訂等的制度建設(shè)流程的統(tǒng)一監(jiān)督和管理。

制度體系建構(gòu)

從宏觀層面分，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度可分為“法人治理制度”和“公司管理制度”兩個(gè)層面。

按照《公司法》的要求，應(yīng)建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分立，明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。

法人治理制度可包括公司章程、董事會(huì)議事規(guī)則、監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則、總經(jīng)理辦公會(huì)工作規(guī)則等，這些制度將影響企業(yè)內(nèi)部管理制度權(quán)限的劃分和履行。公司管理制度對(duì)應(yīng)于公司的經(jīng)營(yíng)管理層——經(jīng)理層、高管團(tuán)隊(duì)以及各職能部門(mén)。國(guó)有管理制度首先要遵循法人治理制度，法人治理制度中的授權(quán)體系將直接影響公司管理制度。

根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見(jiàn)》“進(jìn)一步完善三重一大等決策制度，細(xì)化各層級(jí)決策范圍、事項(xiàng)和權(quán)限”精神，國(guó)有企業(yè)“公司管理制度”可按照分級(jí)管理的思想具體細(xì)化不同層級(jí)的制度，如一級(jí)制度規(guī)定公司全面工作要遵循的總的指導(dǎo)思想和原則，二級(jí)制度規(guī)定公司管理各模塊的工作機(jī)制和程序，三級(jí)制度規(guī)定各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)范和方法。其中，一二級(jí)管理制度不同的國(guó)有企業(yè)之間具有較強(qiáng)的共同性，三級(jí)管理制度是公司辦理具體業(yè)務(wù)應(yīng)遵行的制度，是具體的操作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，不同類(lèi)型、不同行業(yè)的國(guó)有企業(yè)之間差異性較大。

建立并實(shí)施評(píng)估機(jī)制

國(guó)務(wù)院國(guó)資委在《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見(jiàn)》中規(guī)定“健全規(guī)章制度實(shí)施機(jī)制，提高制度執(zhí)行力，通過(guò)加強(qiáng)宣貫培訓(xùn)、納入業(yè)務(wù)流程、明確崗位守則等方式，確保各項(xiàng)制度得到有效落實(shí)。探索建立規(guī)章制度評(píng)估機(jī)制，定期開(kāi)展規(guī)章制度梳理工作，對(duì)規(guī)章制度執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，強(qiáng)化規(guī)章制度落實(shí)監(jiān)督機(jī)制”。內(nèi)部規(guī)章評(píng)估可從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)維度執(zhí)行。

靜態(tài)評(píng)估可從系統(tǒng)性、完整性、規(guī)范性、可操作性四方面進(jìn)行評(píng)估。系統(tǒng)性評(píng)估主要關(guān)注制度體系間是否有比較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和支撐體系；完整性評(píng)估主要側(cè)重于制度是否涵蓋管理的各個(gè)環(huán)節(jié)；規(guī)范性評(píng)估主要從名稱規(guī)范、內(nèi)容完整、層次清晰、文字準(zhǔn)確、格式標(biāo)準(zhǔn)等幾個(gè)因素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；可操作性評(píng)估主要從主體明確、流程合理、權(quán)責(zé)清晰三方面進(jìn)行綜合評(píng)估。

動(dòng)態(tài)評(píng)估可根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的修改、新建，以及制度執(zhí)行過(guò)程中遇到的現(xiàn)行規(guī)章制度無(wú)法有效解決的實(shí)際問(wèn)題，由公司相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)或員工及時(shí)向制度歸口管理部門(mén)進(jìn)行反饋，制度歸口管理部門(mén)可制定年度制度規(guī)劃綱要，與各部門(mén)進(jìn)行溝通，將企業(yè)年度制度制定、修改、廢止等情況進(jìn)行匯總分析，供企業(yè)決策。國(guó)有企業(yè)法律、審計(jì)、紀(jì)檢和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)定期對(duì)制度落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違規(guī)行為嚴(yán)格督促整改、開(kāi)展責(zé)任追究。