基本養老金：全國統籌與制度完善

■文／何文炯

經過30多年的改革探索，我國已經有了一套新的養老金制度體系。其中，職工基本養老保險制度已經運行20年，這項具有鮮明“中國特色”的制度在不斷地完善之中。中共十九大提出“盡快實現養老保險全國統籌”，這是進一步完善這一制度的有利時機。

無論是基于學理還是國際經驗，政府舉辦的公共養老金制度應當實行統一制度、統一政策、統一管理，這既符合國民養老金基本權益的公平原則，也符合制度運行的效率原則。我國職工基本養老保險制度實行“全國統一制度框架、地方政府組織實施”，與制度建立之初的經濟社會發展情況，尤其是行政管理體制和財政體制緊密相聯系，具有其合理性。也正因為采用這一運行體制，使得這項制度能夠很快建立起來，并為經濟體制改革的實質性推進創造了重要條件。但在運行過程中，這種低統籌層次的制度安排逐漸暴露出一系列問題，并且日益嚴重，因而學界關于提高統籌層次的討論很多。現在，中央對此有了明確的結論：加快實行全國統籌。

毫無疑問，實施全國統籌是職工基本養老保險制度深化改革的重要一步。這將使工薪勞動者的基本養老金制度和政策實現全國統一，從而促進各地勞動力成本的均衡和全國統一勞動力市場的形成。因此，需要按照中央的統一部署，扎實推進全國統籌及相關工作。值得注意的是，統籌層次低是職工基本養老保險制度的重要缺陷，但不是其唯一缺點，因此，在推進全國統籌的過程中，進一步完善現行制度，使之更加公平、更可持續、更有效率。

完善職工基本養老保險制度，關鍵是要進一步明確這項制度的定位。這包括兩個方面：一是明確其在老年保障體系中的定位，即根據社會成員的老齡風險，構建更加有效的老年保障體系，使老年收入保障、健康保障、照護保障和精神慰藉諸項目的職責分工更加科學合理，明確養老金制度承擔老年收入保障之責。二是明確其在多層次養老金體系中的定位，即按照“權責清晰”的原則，明確劃分基本養老金與補充養老金的職責分工，按照“保障適度”的原則，將基本養老金定位于確保社會成員進入老年后具有購買基本生活資料的能力，保持合理水平和理性增長。據此，需要充分注意到，全國統籌主要是指基礎養老金全國統籌，這是優化制度安排和政策設計的重要基礎和有利機會。

何文炯

與此同時，還要改進這項制度及其運行機制的若干關鍵環節：完善養老金計發辦法，建立科學、理性、穩定的基本養老金增長機制，確保退休人員具有購買基本生活資料的能力；建立企業退休人員、退休公職人員和城鄉老年居民三個群體養老金給付標準調整的協調機制；統一規范各地喪葬費確定規則和發放標準，重新審視退休人員撫恤金的功能定位，以此規范各地做法；統一繳費基數確定規則，統一繳費比率，規范用人單位和參保者個人的繳費行為，確保基金收入和參保者的養老金權益，并為降低費率奠定堅實的基礎，盡早結束基金征繳領域的亂象；健全養老保險基金投資機制，提高投資回報率，降低制度運行成本；全面落實財政責任，科學計量轉制成本，有計劃有步驟地處理歷史債務，使財政對職工基本養老保險制度的關系變得更加清晰和可預期；建立基本養老保險精算報告制度，加強定量分析，建立健全基金風險預警機制，全面提高基本養老保險制度運行的科學化水平。此外，要積極創造條件，鼓勵和支持社會成員及其參加各類補充性養老金計劃。■