東歐11國養老金改革及政策評估

■編譯／郭磊

1990年以后，東歐11個迅速融入歐盟的國家（保加利亞、克羅地亞、捷克共和國、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞，以下簡稱東歐11國）均面臨著從社會主義到市場經濟的艱難轉型。過去為適應中央計劃而設計的養老金制度必須適應新的環境，各國都根據自身的經濟和政治條件，重新考慮退休政策的各項細節，進行了一系列不盡相同的改革。雖然這些國家的養老金制度需要徹底改革，但也有一個不可否認的優勢：即早在20世紀70年代，養老金的覆蓋率就已經很高。

本文采用的評估養老金制度及其改革的具體標準有：養老金制度應確保充足和經濟可持續性；在代際之間是公平公正的；同時還應處理好互助共濟與效率的關系。互助共濟主要是為那些沒有繳費的群體提供最低限度的社會保障，或者是保護收入遠低于平均水平的群體。效率則要求制定的規則能夠激勵人們努力工作，而不是逃避養老的繳費義務。對于東歐11國而言，由于在相對較短的時間內，達到法定退休年齡的人口增加迅速，效率對于養老金制度就顯得尤為重要。養老金制度還應該是精心設計的。好的設計意味著社會保障體系應盡可能地簡單，但又不是過于簡單。例如，把養老金的基準期（用于計算養老金的初始值）限制在工作的最后幾年可以簡化養老金管理，但這種做法卻過于簡單化。

充足性和可持續性

為了達到充足性的要求，養老金制度提供的收入應該滿足大多數老年人生活需要。從2005—2015年東歐11國老年人的相對收入中位數和貧困風險率（收入中位數的60%）來看，部分國家（如愛沙尼亞和拉脫維亞）的老年人收入相對較低，而匈牙利、波蘭和羅馬尼亞的老年人有較高的收入，在部分年份，甚至超過了勞動年齡人口的收入中位數。

各國貧困風險率也存在差異，且在中短期的波動非常大。捷克共和國、匈牙利和斯洛伐克的老年貧困風險率遠低于10%，波蘭和斯洛文尼亞也低于該地區平均水平；相比之下，盡管波羅的海的福利國家人均國內生產總值（GDP）相對較高，但似乎在解決老年貧困問題上卻困難重重。

通過分析表明，老年人的相對收入中位數與老年貧困風險率之間存在很強的負相關。從2015年的數據來看，由于捷克共和國和斯洛伐克的貧困風險率非常低，出現了顯著的正值。而立陶宛和羅馬尼亞老年人收入中位數較高，但老年人的貧困風險率仍然很高。

可持續性最好的判斷標準是繳費率或公共養老金支出占GDP的比例，通常認為占比超過15%或繳費率超過25%是過度的。從養老、殘疾和遺屬保險占GDP的比例看，2005—2014年間，克羅地亞、匈牙利、波蘭和斯洛文尼亞的占比都曾經達到10%，但并沒有超過15%。其他部分國家，尤其是愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛，相對于歐洲的平均養老金支出，養老金支出占GDP的比例一直比較低。

在養老金制度的長期可持續性評價中，2060年的數據顯示出顯著的差異。在2013—2060年間，由于人口老齡化，斯洛文尼亞的養老金支出占GDP的比例會有3.5%的增長。但同一時期，克羅地亞和拉脫維亞的這一占比卻分別會出現4個和3個百分點的下降，主要原因在于這兩個國家的公共養老金計劃部分被個人強制性養老金計劃所替代。

總之，東歐11國短期內雖然沒有一個國家會負擔不起其養老金制度，但數據顯示，養老金與GDP之比、養老金支出與政府總收入之比均在持續上升。然而，相對較多的公共養老金支出并沒有使得東歐11國老年人的貧困風險率有所下降，在2010—2015年間， 60歲以上老年人的平均貧困風險率反而從15.3%上升到19.3%。因此，隨著時間推移，養老金的充足性堪憂，可持續性也日益惡化。

代內和代際公平

代內公平的重點在于養老金籌資和養老金收益的計算。養老金籌資的一般原則涉及對工資收入征稅的比例。養老金籌資中的代內公平不僅要求對養老金繳費進行評估，還需要對稅收進行評估。從長遠看，穩定、公平的稅收制度是社會保障代內公平的必要條件。

較多的討論集中在低收入群體和弱勢求職者的社會保障繳費中斷以及超高收入者的繳費上限問題。關于高稅收對就業的影響的爭論，經常提到的是對低技能工人的負面影響，他們會比那些受過高等教育的同行受到更大的政策沖擊。政策制定者應當考慮對低收入工人的社會保障繳費和收入所得稅進行一定的豁免。比如斯洛伐克：從2013年開始，如果企業以相對較低的工資雇傭長期失業者，則可以抵消企業的部分社會保障繳費。

目前，大多數東歐11國都通過社會保障立法，對超高收入者的養老金繳費上限進行規定，波蘭是國家平均工資的2.5倍，斯洛伐克則高達7倍。與此不同的是，愛沙尼亞和匈牙利（2013年以后）在社會保障立法中沒有規定養老金的繳費和待遇上限。這樣的安排在未來將面臨巨大的挑戰，一是養老金可能會過高，二是老年人群體中可能會出現明顯的養老金差距。

在養老待遇方面，代內公平要求政策向繳費基數低于平均水平的勞動者傾斜。實踐中，大多數經合組織（OECD）國家的養老金制度都規定收入較低者的替代率高于收入較高者。捷克共和國和克羅地亞的公共養老金制度非常重視再分配的作用。在捷克共和國，過往的繳費對每月領取的養老金只有非常小的影響。在克羅地亞，有最低養老金進行保障，為低收入群體提高待遇水平。

鑒于未來的不確定性，評估代際公平在許多方面比評估代內公平更具挑戰性。為了量化代際之間的責任分擔，有研究者采用了“代際核算”來評估養老金制度是否符合代際公平的原則，其最重要的應用在于研究改革對子孫后代負擔的影響。在東歐11國中，該方法的最早研究對象是匈牙利。

也許最簡單的確保代際養老金公平的方法是通過名義賬戶制（NDC）確定繳費率和養老金收益，根據平均預期壽命自動調整養老金。然而NDC的問題在于，隨著人口老齡化的加深，養老金替代率的下降非常驚人。2013—2060年期間，拉脫維亞的總預期替代率將從33%左右下降到18%，波蘭的公共養老金制度平均替代率則將從53%下降到29%。

互助共濟與效率

如果一個養老金制度關注人口中較貧困階層的利益，那么它就遵守了互助共濟的原則。與之相對應的是，效率原則要求制度在社會和經濟的約束下達到最優。當政策偏向把年齡較大的勞動者留在勞動力市場上的時候（比如延遲法定退休年齡），平衡互助共濟與效率尤為重要。

東歐11國幾乎都允許提前或延遲退休。比較常見的做法是給予延遲退休者更豐厚的養老金，同時適當削減提前退休者的養老金。匈牙利則是一個例外：截至2011年，凡是工作滿40年以上的女性，可在任何年齡退休；工作不滿40年的女性和全體男性，不論其個人情況如何，在達到法定退休年齡之前均不能退休。這兩條規則可能在某些情況下是不合理的（比如因健康問題選擇提前退休）。

在提前或延遲退休的調整政策上，東歐11國總體來說保證了精算上的公平。在斯洛伐克和斯洛文尼亞，如果在達到法定退休年齡之前提前退休，每提前一個月標準養老金削減0.5%；而延遲退休，每延遲一個月養老金則會有0.5%的上調。但也有一些國家（如愛沙尼亞）鼓勵勞動者在達到法定退休年齡之后繼續工作，提前退休者每提前一個月養老金削減0.4%；超出法定退休年齡之后，每延遲一個月養老金上調0.9%。

根據NDC的定義，額外的工作年限會增加勞動者的養老金總額，并且由于預期壽命的減少，每月應領取的養老金就會增加，所以NDC應該是一個不錯的計劃。然而，由于預期壽命存在差異，這種安排的復雜性變得越來越明顯。同時，養老金和過去的繳費關聯性很強，一個典型的NDC計劃可能更有利于富裕的、健康的人群。

公共養老金支出占GDP的比例（%）

各國不應完全依賴于一項（N）DC計劃，應該有最低養老金作為補充。拉脫維亞和波蘭就有這樣的制度安排。斯洛伐克于2015年引入了更慷慨的最低養老金，但僅有那些工作滿30年的勞動者可以獲得，這可以刺激工作和繳費。

最后，政策制定者在決定提前和延遲退休情況下養老金的削減和上調時，應該考慮可能存在的逆向選擇，從而減少養老金制度中不合理的再分配。

制度設計缺陷

很少有研究去分析養老保險中那些細微的、不易發現的問題，即制度設計缺陷。為了避免有失偏頗，我們認為那些在長期前后矛盾的和不可持續的辦法都是錯誤的。在東歐11國中，很多政策的不足都與養老金上調的細節相關。這些問題通常很復雜，并且很難預測其確切的后果。

首先，普遍存在的一個問題是養老金調整方案存在缺陷。以匈牙利為例，在20世紀90年代中后期，政府隨意調整指數，導致相對于勞動者而言，退休者的情況逐漸惡化；在2013—2015年間，又出現矯枉過正，多次高估消費者價格指數，上調養老金幅度過大，高出維持退休者購買力水平8個百分點。保加利亞和羅馬尼亞的情況更為極端。兩國政府經常對既有規則視而不見，通過行政指令上調和削減養老金，導致退休者的養老金收入非常不穩定。在20世紀90年代，保加利亞養老金的替代率在28%—44%之間波動。由于沒有明確的規則將養老金與通貨膨脹掛鉤，1991—2000年間，兩國的養老金購買力分別下降50%和40%。羅馬尼亞的養老積分（a generous indexation of benefits）在2007—2008年間上漲了50%，直接導致該國財政收支狀況惡化，程度達到GDP的2%。這些情況也動搖了民眾對整個社會保障制度的信任。

其次，在計算初始養老金時也存在設計問題。一是大多數國家在計算養老金時，只考慮勞動者退休前最后幾年的收入，這對那些工資曲線急劇上升的勞動者更有利；二是對繳費基數的上限控制不嚴，高收入者通常壽命高于平均水平，將獲得很高的退休收益。政策不僅造成老年人養老金之間的顯著差異，也增加了社會保障的負擔。

最后，糟糕的設計往往源于社會保障立法的某些方面過于復雜。一些設計缺陷帶來的嚴重后果（比如沒有規定繳費基數的上限）可能在將來才會慢慢顯現，并且在某種程度上，公眾可能會覺得很難評估。這種復雜性和不透明性使得這些政策仍然被貫徹執行，在長期可能會導致個別情況的處理異常艱難。

此外，許多專家過分強調那些重大問題（如公共養老金部分私有化），卻很少或根本沒有注意到該地區養老金制度中那些微小的設計缺陷。實踐表明，后者的重要性甚至超過前者。這些細微問題通常比較復雜、短期之內后果不明顯、缺乏可靠的數據支持，所以專家們通常會忽視或對其長期影響缺乏深入研究。然而，隨著東歐11國的養老金預算越來越緊，政策制定者必須更加關注這一類設計缺陷，以避免未來可能的高昂代價。因此，處理好本文中所討論的政策問題，避免細微處的制度設計缺陷，將有助于各國的養老金制度更加穩定、高效和公平。（文獻來自《國際社會保障評論》EStefan Domonkos and András Simonovits，“Pension reforms in EU11 countries: An evaluation of post-socialist pension policies”）■

譯者單位：中國社會科學院大學

學界動態

專家學者建言《失業保險條例》修訂完善

我國《失業保險條例》自1999年1月22日頒布施行以來，對于保障失業人員基本生活，促進其再就業，維護就業形勢總體穩定，服務經濟社會發展大局發揮了積極作用。但是隨著經濟社會的發展和有關法律、政策的調整，現行條例已不能完全適應現實需要。為此，人社部研究起草了《失業保險條例（修訂草案征求意見稿）》，并于2017年11月至12月初向社會公開征求意見。

為進一步討論征求意見稿，為條例修訂建言獻策，12月11日，人社部召開失業保險立法工作座談會，來自中國人民大學、清華大學、中央財經大學等高校和研究機構的社會保障領域專家學者，地方人社部門負責人，參保企業代表和領取失業保險金人員代表參加了會議，就完善失業保險制度、建立社會保險公共服務平臺，以及條例修訂的科學性、合理性和可執行性，條例實施的預期效果、社會影響和條例實施后的工作重點等問題進行討論評估。

本次《失業保險條例》修訂主要涉及健全制度功能、擴大適用范圍、降低繳費費率、拓寬基金支出范圍、擴大受益對象、統一農民工和城鎮職工參保辦法、完善監督管理體系、提高失業保障水平等8個方面，將奠定“保生活”“防失業”“促就業”的現代失業保險-就業保險體系。