我國海上執法體制建設影響因素分析及其構想初探

蘇彥山

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

海上執法活動是維護國家海洋權益和海上安全穩定的重要手段之一。海上執法體制建設模式，執法力量的屬性定位，執法活動方式及執法手段的運用，必須適應沿海國家不同時期海洋發展戰略的需求及其面臨的海上安全形勢。因此，我國海上執法體制建設研究應當從分析影響體制建設的因素入手，以解決海上執法體制建設面臨的主要問題為落腳點，進而構建符合我國國情的特色海上執法體制。

一、影響我國海上執法體制建設的主要因素

研究我國海上執法體制建設相關問題，應以當前國家海洋戰略需求為目標，以滿足海上執法現實需要為目的，全面、客觀分析我國面臨的海洋地理環境、海洋安全形勢、國民海洋實踐程度和科學技術發展水平、國家經濟全球化發展需要等影響因素，為建設高效、規范的海上執法體制提供借鑒參考。

(一)我國特殊的海洋地理環境

首先，我國海陸兼備、單向面海，近海狹長、縱深小，向洋通道被近海島鏈包圍，屬于半封閉的陸緣海，是較為典型的海洋地理不利國家。其次，我國作為一個依賴海洋通道的外向型經濟大國，面臨的海上經濟、軍事戰略封鎖以及海盜、恐怖主義等安全威脅大。再次，我國近海面積相對狹小，與向海接壤國距離不足400海里，海疆劃界分歧大，加上周邊國家眾多、人口密集，人均資源匱乏，資源爭奪激烈，海上生產作業易引發沖突。特別是近年來，隨著近海漁業資源枯竭，中國與周邊國家漁業糾紛頻發，客觀上增加了我國管海治海的壓力。

(二)我國面臨嚴峻的海洋安全形勢

1982年《聯合國海洋法公約》生效前后，全球掀起了向海洋進軍的熱潮，島礁爭端、劃界爭議、資源爭奪、軍事爭斗激烈，我國的海洋安全問題面臨著前所未有的壓力。1970年至1999年期間，越南、菲律賓、馬來西亞、文萊等國非法侵占我南海島礁43個。不僅如此，他們還通過自采和聯合西方石油公司開采等方式大肆掠奪我南沙油氣資源，所開發油氣田2/3位于我國南海斷續線以內。其中部分位于我國傳統疆界線內的越南大熊油田日產達到7 500～25 000桶；菲律賓馬蘭帕雅油氣田年產量達41億立方米[1]。近年來，海上危機事件頻發。2012年，日本蓄意制造釣魚島購島鬧??；2014年，越南襲擾我981鉆井平臺作業；2016年，菲律賓在西方勢力慫恿下單方提起南海仲裁案；2017年，美艦闖入我美濟礁12海里。此外，隨著我國經濟的持續高速發展，國家利益面臨著海上戰略通道威脅、海盜威脅、海上生產作業無序、海洋生態惡化等安全隱患。這些因素使我國海上執法工作面臨嚴峻的挑戰。

(三)涉海實踐活動程度及科學技術發展程度

隨著社會、經濟、科技的迅猛發展，我國涉海實踐活動日益增多，實踐程度日漸加深，對海洋的利用依賴日趨加劇。據統計，2016年全國海洋生產總值為70 507億元，海洋生產總值占國內生產總值的9.5%；2016年全國涉海就業人員為3 624萬人；2016年1～11月，全國海洋捕撈產量為1 333萬噸，全年海洋原油產量為5 162萬噸，海洋天然氣產量為129億立方米，全年實現增加值869億元[2]。截至2014年，我國海洋機動漁船總數為27.75萬艘；截至2015年，我國遠洋漁船為2 512艘，全年遠洋漁業產量達219萬噸[3]。2017年我國船隊擁有大型商業船舶數量總計4 938艘，共計15 971萬噸，總價值717億美元*參見：在線船舶估值網，http：//www.VesselsValue.com，2017-05-01。。海上復雜的各類秩序須被規范管理，海上龐大的合法利益須被維護。此外，海洋科技發展拓展了海上執法領域范圍，促使海上執法的專業性。深海勘查技術、深海開采技術、深海資源加工利用技術、深海運載技術、深?；蛸Y源利用技術等科學技術的發展[1]，使得涉海實踐活動更加復雜，也對海上執法提出了更高要求。

(四)經濟全球化發展需要

建設海洋強國是實現中華民族偉大復興的戰略抉擇，既是我國經濟發展的現實需要，也是我國在全球化進程中打破海上戰略封鎖，爭取主動權、引領話語權必然出路。我國人口眾多、資源消耗大、產能過剩、外匯資產過剩、經濟發展迅速但粗放，亟須通過開發好利用好海洋這個新的增長點促進經濟轉型升級，亟須通過海洋航運進行資源進口和產能出口來調整經濟供給側結構。2013年10月，習近平總書記在訪問印尼時提出共建21世紀海上絲綢之路倡議。2015年3月，國家三部委聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》系統全面地介紹了“一路”倡議的總體原則、重點項目、合作方向等內容[4]，標志著21世紀海上絲綢之路建設全面鋪開。作為一項影響世界、引領世界、促進世界全球化的偉大工程，“一路”建設的主戰場在海上，沿途涉及國家地區多、大型項目多、合作內容廣，相應地海上通道安全、治安秩序管控、涉外事務管理壓力增大，成為海上執法體制建設必須立足長遠考慮的重點因素。

二、我國海上執法體制建設面臨的主要問題

2013年3月14日，全國人大以決定的形式重新組建國家海洋局，將國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察等四家單位的隊伍和職責整合，以中國海警局名義開展海上維權執法，初步建立了較為統一的海上執法體制。中國海警組建以來，在維護國家海洋領土主權和海洋權益方面發揮了重大作用，出色地完成了“中建南護航”、專項打擊走私成品油犯罪和捕撈紅珊瑚犯罪、護衛廈門金磚會晤等諸多重大行動。但新的體制機制在運行中也暴露出一些問題，成為提升國家管海治海水平的障礙。

(一)海上執法整合準備不充分，改革不徹底

中國海警整合前調研不夠充分，屬性定位不夠明確，改革方案沒有細化，以致整合起來思想不統一，執行起來缺乏依據。具體整合時，沒有先行試點，而是全面鋪開；沒有先行立法，而是邊建邊改；也沒有充分分析海上執法事務的特殊性和海洋安全形勢的復雜性，而是邊建邊摸索。最終，五年來四家單位的機構、編制、人員、經費并沒有整合到位，現役軍人、警察、公務員、合同制員工四種身份沒有統一。海警執法體制未能形成完整的組織架構，各級職責權限不清晰，執法主體地位及法律依據沒有進一步明確，執法實踐缺乏法律依據。本次改革中，中國海警整合了四支海上隊伍的人員和職責，雖優化了海上執法體制，但交通部海事局等海上執法隊伍沒有整合到中國海警局，在涉海事務管理時，海警局與海事局仍然存在職責交叉，存在改革不徹底現象[5]。

(二)整合后的中國海警，軍、警、民屬性不分

中國海警整合時，沒有對原四家單位的職責屬性進行區分和取舍，而是“一刀切”地由海警統管，使得其兼具軍事性、公安性和政府性，形成“非軍、非警、非民”的尷尬現狀。其不良后果主要有三個方面：首先是隊伍內部管理亂，不同身份人員執行不同的任職、晉升、工資標準，所行使的職權“各行其事”，使得海警隊伍難以真正形成合力，整體運行效率不高。其次，從整體上看，海警擁有軍事權、行政權、刑事權，權力過于集中，不利于監督。再次，海警軍、警、民屬性不分，不符合國家治理和軍隊改革趨勢。2017年十二屆全國人大常委會第三十次會議審議了《關于中國人民武裝警察部隊改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定(草案)》，提出武警部隊將按照“軍是軍、警是警、民是民”的原則改革，否定了“軍、警、民”屬性不分的隊伍建設模式，這為中國海警進一步深化改革指明方向。

(三)海上執法整合后事權劃分不合理

縱向來看，國家層面上雖然完成了海洋局重組，中央事權得以集中，但地方政府還存在海洋行政權和涉海漁業行政權分治局面。對于地方海洋漁政和海監機構，各省市或將兩者合二為一，或獨立設置，且隸屬關系復雜。例如，同為海監，河北省海監總隊直屬國土資源廳，山東海監總隊直屬海洋漁業廳，上海海監總隊則直屬上海市水務局[6]。從橫向來看，目前海上管理機構只有海警、海事兩家單位，但二者職能上仍然存在交叉。例如，對于海洋環境保護，中國海警負責查處損害海洋環境行為，中國海事負責防治船舶污染，若發生油船污染泄漏，二者均有管轄權。此外，在海難救助、漁船安全檢驗、漁船與商船相撞事故等方面，二者都存在職責重疊情況。如果這些職責的事權沖突不徹底解決，必然造成監管重復，甚至互相推諉，那么構建規范、高效的海洋管理體制就無從談起。

三、對我國海上執法體制建設的思考

海上執法體制建設既要堅持實事求是，立足于國情和把握涉海事務特點，又要善于汲取他國經驗，勇于開拓創新，牢固樹立與時俱進理念，堅持在改革中謀發展。

(一)緊緊抓住海上執法面臨的主要矛盾

海上執法的本質是通過強制手段調節國家(地區)海洋活動之間、人類海洋活動之間以及人類海洋活動與自然環境之間的矛盾與沖突[7]。我國海上執法矛盾可分為三類：一是國家之間或國家與地區之間的海洋權益矛盾，包括海疆劃界、爭議島礁歸屬和海洋領土主權完整等。二是人類海洋活動之間的矛盾，主要指海上各類社會生產秩序沖突。三是人與自然之間的海洋生態矛盾，包括環境保護、海洋生物資源與非生物資源可持續開發等。在上述眾多矛盾中，既有主要矛盾，也有次要矛盾，并且主、次要矛盾在一定條件下是相互轉化的。據此，我國海上執法面臨的主要矛盾將先后經歷三個階段，即：首先是以海洋權益問題為主要矛盾階段，其次是以海洋秩序問題為主要矛盾階段，最后是以海洋生態問題為主要矛盾階段，其中海洋生態矛盾是人類與自然永恒的矛盾。在每個階段中，上述三大矛盾是同時存在的，我們在建設海上執法體制時，既要堅持重點論，又要堅持兩點論，既要集中主要力量去解決主要矛盾，又要統籌兼顧，恰當地處理好次要矛盾。

其中，exp(·)表示以自然常數為底的指數函數。根據“3倍標準差”準則，為了獲得較高的檢測概率，應保證

就目前我國國情而言，保證海洋領土主權完整不被侵犯是海上執法的基本前提。當前我國海上執法面臨的主要矛盾是部分島礁歸屬和海域劃界爭端問題。因此，在本階段，海上執法體制應當采取軍事治權與政府事權相結合，以軍事治權為主導模式。通過建立統一的軍事屬性的海上執法體制，保持力量優勢，集中精力處理海洋權益問題，同時保留統一的政府性海上執法機構，兼顧好海洋秩序管理和海洋生態執法。

(二)把握海上執法活動特點，建設符合國情的執法體制

海上執法體制建設是一項復雜的系統工程，建設周期長，所調整的利益關系復雜。我國在實施海上執法體制建設時應充分借鑒各國普遍性的先進經驗，同時堅持從自身實際出發，建設符合我國國情的海上執法體制。

通過對世界部分國家的海上執法體制對比(如表1所示)可以發現：首先，對于海上執法，各國不是直接建立軍事性隊伍，就是保持執法隊伍具有一定的軍事屬性；其次，海上執法隊伍沒有絕對的統一執法模式，也沒有絕對的分散執法模式。究其原因：一是由海上執法環境特點決定的。由于海洋具有廣闊性、開放性、通達性、流動性等特點，致使海上執法范圍大、防御性差，面臨的威脅復雜多樣，海上違法行為暴力性突出，海上管控難度大。因此，必須建立軍事性或準軍事性的執法隊伍以保證其強制力。二是由人類涉海實踐活動特點決定的。當前各國涉海實踐涉及活動范圍廣泛、領域多樣，且專業性強。如海上治安、打擊海上犯罪、海上安保、海上情報偵察、漁業執法、環境保護、海事安全、助航管理與服務、海上救助、海洋科學調查等。各領域涉海實踐活動的特點是：單一領域事務體量小，整體事務體量大。在這種情況下，如果實施絕對統一執法，業務量大、內容雜，容易造成執法質量不高；如果完全分散執法，執法力量過于分散，又容易造成重復建設、職責交叉，執法效率不高。

表1 2015年世界部分國家海警體制情況對比

從我國自身實際看(如表2所示)，我國屬于社會主義國家，秉承合作共贏理念，倡導構建人類命運共同體，旨在建設一支和平、友好、正義的海上執法隊伍。但同時我國又面臨復雜的海洋劃界及島礁主權爭端問題，涉海斗爭異常激烈。所以，我國海上執法體制建設又必須服從國家利益，堅持把國家主權和安全放在第一位，周密組織海上管控和海上維權行動，筑牢海防的銅墻鐵壁。

表2 我國海上執法體制建設面臨的情況

綜合國內外海上執法實際情況，總體上，我國海上執法體制建設既要堅持以構筑人類命運共同體為己任，堅決維護世界和地區平和，又要堅持總體國家安全觀，堅決維護國家領土主權和海洋權益。在具體模式上，采取各國普遍做法，突出體制的軍事性特點，并對涉海職責合并同類項，盡可能統一執法，對無法合并的事項分散執法。

(三)區分涉海事務屬性，構建我國特色的海上執法體制

首先，根據涉海事務屬性合并同類項，分別采取不同的管理手段。一是將與地方經濟發展較為密切，政府性、專業性、服務性強的涉海事務歸為一類，包括制定海洋發展規劃、審批海洋開發利用事項、建設發展海洋經濟文化、組織實施海洋科技研發等，采取政府性行政執法手段調整各種利益關系，以便高效地服務社會經濟發展；二是將涉及國家主權和安全，且涉外性強、對抗性強、組織紀律性強的涉海事務歸為一類，包括海上維權、海上安保、打擊海上恐怖主義活動等，采取軍事性維權執法手段調整各種利益關系，以維護國家最高利益和整體利益。歸類時，難以明確區分事務屬性的，堅持以軍事性維權執法為主導，這是由當前我國處于以海洋權益問題為主要矛盾時期的特點決定的。

其次，對應涉海事務屬性分類，分別建立相應的治海管理機構。第一類涉海事務由政府性管理機構海洋局負責管理，第二類涉海事務由軍事性執法機構海警局負責管理。在此框架下，海洋局縱向區分中央事權和地方事權，實行分級管理，橫向整合原海監、漁政、海事部分職能，各級地方政府只設立一個涉海職能部門。海警局實行統一的垂直管理，保持隊伍的軍事性(如表3所示)。

再次，解決好海警海上執法權問題。統一后的海警海上執法可采取兩種模式：一是通過行政授權取得完全的執法權，全權負責海上案件的立(受)案、偵查、預審、移送審查起訴、行政處理等。宏觀構想是：根據新修訂的《中國人民解放軍文職人員條例》中關于文職人員的定位，可將執法辦案工作交由非現役的文職人員負責，現役人員只負責配合執法。二是海警行使有限的執法權，可采取公務員派駐海警維權執法艦艇的方式，實行現役人員與公務員配合執法，即維權以及執法時的控制、押解過程由現役人員負責，其他執法程序由公務員負責。

表3 海洋管理與海上執法職能劃分

(四)堅持發展思維，建立海上執法體制常態改革制度

首先，海上執法面臨的矛盾始終處于不斷變化中，要求我們通過不斷改革海上執法體制以適應新的任務需要。其次，從世界各國海上執法體制建設經驗來看，大都確立了常態化改革思路，即便是體制相對完善的美國海岸警衛隊，在21世紀后仍然進行了數次大的改革，如2006年提出《機構改革方案十條》[8]。另如，韓國自1953年成立海洋警察隊伍起，也進行了6次較大改革。2014年韓國海洋警察廳因搜救“世越號”不力被解散，目前隊伍仍處于改革當中。各國海上執法體制的發展規律表明，由于其涉海事務不斷變化，使得海上執法體制始終處于不斷改革之中。鑒于此，我國海上執法體制完全確立后，應當設立常態化改革的辦事部門，根據體制發展規律、形勢需要適時進行改革，不斷適應海上執法變化需求，以保持海上執法體制的適應性、先進性。

參考文獻：

[1] 蘇朝權.中國海洋權益的現狀與維護[D].長春：吉林大學，2007.

[2] 國家海洋局.中國海洋經濟統計公報[R].2016.

[3] 農業部漁業漁政管理局.中國漁業統計年鑒[M].北京：農業部出版社，2009-2015.

[4] 國家發改委外交部商務部推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動[EB/OL].(2015-03-28)[2018-01-04].http：//news.Xinhuanet.com/2015-03/28/c_1114793986 _2.htm.

[5] 李培志.建設海洋強國戰略背景下中國海警體制改革的思考[J].武警學院學報，2016，32(3)：48-54.

[6] 王杰，陳卓.我國海上執法力量資源整合研究[J].中國軟科學，2014(6)：25-33.

[7] 王杰，陳卓.海上執法影響因素研究:基于自然環境的視角[J].太平洋學報，2015，23(1)：23-31.

[8] 楊雋，李培志.世界各沿海國海岸警衛制度[M].北京：國防大學出版社，2015：276.