高等教育對口支援概念與機制研究

摘 要：自“對口支援西部地區高等學校計劃”實施以來，參與主體不斷增加，工作內容不斷拓展，鑒于實踐的豐富和發展、工作的長期性、理論研究的深入，提出“高等教育對口支援”的概念。在深入研究此概念、內涵、機制的基礎上，構建作用機制模型，提出深化內涵和意義的認識、強化保障措施、突出受援高校核心能力培育、加強長效機制和理論研究等建議，推動高等教育對口支援的發展和創新，豐富中國特色社會主義高等教育理論與實踐。

關鍵詞：高等教育；對口支援；概念；機制

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1002-4107（2018）04-0055-05

2001年國家教育部啟動實施了“對口支援西部地區高等學校計劃”，十幾年時間里對口支援工作成效顯著，西部地區高校自主發展能力顯著增強，對促進高等教育均衡發展和西部地區經濟社會發展起到了巨大的推動作用。總結對口支援工作的成功經驗，亟須把“對口支援西部地區高等學校”概念升華為“高等教育對口支援”概念，推動中國特色社會主義高等教育理論與實踐創新。

一、高等教育對口支援的概念

對口支援西部地區高等學校工作開展以來，工作內容、參與范圍不斷擴大，相關研究不斷深入，推動了對口支援工作的新發展，不斷賦予了對口支援工作新的內

涵。鑒于理論和實踐的新發展、新變化，以“高等教育對口支援”概念代替“對口支援西部地區高等學校”概念是現實所需、發展所迫，也是必要的、科學的。

（一）工作內容不斷豐富

2001年國家教育部印發了《關于實施“對口支援西部地區高等學校計劃”的通知》（教高〔2001〕2號），對口支援西部地區高校工作正式啟動。工作內容以人才培養為中心，以學科專業建設、師資隊伍建設、學校管理制度與運行機制建設為重點，旨在使受援高校的教學、科研和管理水平有較大提高，奠定受援高校長遠發展的堅實基礎。在總結對口支援工作經驗的基礎上，2010 年國家教育部印發了《關于進一步推進對口支援西部地區高等學校工作的意見》（教高〔2010〕1號），對口支援工作內容從注重促進受援高校自身發展，轉移到增強受援高校服務區域經濟社會發展能力方面，推動了受援高校的師資隊伍水平、人才培養質量、科研服務能力和高校管理水平的顯著提升，使受援高校成為區域經濟建設和社會發展的智力中心和人才中心。教育部對對口支援工作目標又做了重新定位，在西部地區高校自身發展的基礎上，

突出西部高校對區域經濟社會發展的服務能力。

教育部對對口支援西部高校工作的目標定位、內容范圍也在逐漸變化，工作的進展、階段性目標、具體任務也越來越明確。工作內容不斷豐富，最初側重對受援高校在教學設施、實驗室、圖書資料等硬件方面的援助；之后強調對受援高校學科專業發展建設及師資隊伍水平、管理水平、教學質量的提升等發展能力方面的援助；當前突出對受援高校科研能力、服務地方社會能力等方面的援助。以推動西部地區學生共享優質高等教育資源為例，國家教育部積極鼓勵支援高校和受援高校開展聯合招生工作，目前部分對口支援高校雙方開展的本科生、研究生聯合培養工作已取得了突出進展。雖然培養模式相對單一、學生規模較小，但對西部地區學生能享受到更多的優質教育資源，推動西部地區高等教育發展具有重要意義。所以，對口支援工作內容已不再局限于西部高校的發展，而是擴展到了支援西部地區高等教育的發展，乃至經濟社會發展的更廣闊范疇。

（二）主體范圍逐漸擴大

2001年僅有北京大學、清華大學等13所高校采取一對一方式，對口支援西藏大學、石河子大學和青海大學等13所西部高校。2015年，支援高校擴展至94所、受援高校擴展至67所，受援高校不再局限于西部高校和民族地區、革命老區、邊疆地區的高校，個別東部地區的民族院校也被納入受援范圍。各省（區、市）教育廳教育局也成為對口支援工作的主要協調和管理部門，甚至成為對口支援工作的主體，教育部、各省（區、市）教育廳、教育局的相關所屬單位和機構也不斷加入到對口支援體系中。特別是越來越多的社會組織機構也參與到教育援助中，為推動對口支援工作增添了動力。

同時，管理主體也在變化，以教育部主管和牽頭，財政部、中組部、統戰部、國家民委、共青團中央等部委積極參與和推動。如中組部主抓的干部援藏援疆計劃、“西部之光”訪問學者計劃，團中央主抓的大學生志愿服務西部計劃等，都與對口支援西部地區高校工作緊密結合，把對口支援工作不斷推向深入。在管理部門的全方位管理和指導下，在各省（區、市）教育廳局、支援高校和受援高校的共同努力和社會組織機構的積極支持下，對口支援西部地區高校工作不斷發展深入，已構建起以政策為支撐、以支援與受援高校為主體、以科學管理和長效機制為保障的對口支援體系，成為推動高等教育均衡發展的重要途徑和舉措[1]。

（三）理論研究深入推進

在對口支援西部地區高校工作深入發展的同時，學界在理論上的研究也不斷深化。雖然沒有明確提出使用“高等教育對口支援”概念來替代“對口支援西部地區高等學校”，但在研究中已開始使用“高等教育對口支援”的概念來開展研究。畢國堂（2009）研究了高等教育對口支援長效運行機制的構建問題[2]；高大海等（2010）研究了高等教育對口支援績效評價和指標體系建設問題[3]；程榮霞（2013）提出以“四個轉變”提升高等教育對口支援工作[4]；楊富（2016，2013，2011）研究了高等教育對口支援工作著力點、評價體系構建、財政轉移支付行為等有關問題[5-6]。除上述研究直接使用了“高等教育對口支援”概念外，其他研究也在內容上把“對口支援西部地區高等學校”概念等同或擴展為“高等教育對口支援”概念，推動了理論研究的進一步深入。

（四）重要意義更為凸顯

隨著實踐的深入推進和理論研究的加強，對口支援西部地區高校不斷被賦予新的重要意義。

1.對口支援西部地區高校本質上是在現有高等教

育體制下，通過西部高校的發展提升西部地區高等教育水平，促進東西部地區教育均衡發展。教育公平、教育均衡發展、高等教育體制改革是我國教育工作的重點和難點，牽一發而動全身，不改不行、小改不行、緩改也不行。高等教育對口支援為對口支援西部地區高校提供了可行的探索途徑，在不進行重大變革的基礎上，通過對口支援的形式，以具體措施和工作推動西部地區高等教育發展，對促進教育公平、高等教育均衡發展和推動高等教育體制改革做了有益探索。

2.在“一帶一路”倡議背景下，加快民族地區、邊疆地區發展，實現東中西部地區的協同發展，因而對口支援西部高校成為今后較長時期內的必然選擇。西部地區、民族地區的發展是推動“一帶一路”倡議的重要基礎，涉及經濟發展的全局，也是實現共同富裕，全面建成更高水平小康社會的重要內容。對口支援西部高校重點在于通過西部高校的發展，提高西部地區高等教育發展水平和質量，為區域經濟社會發展提供智力支撐，增強區域可持續發展能力，使其積極參與到“一帶一路”建設發展中，這已成為西部地區發展能力提升的重要路徑。同時，在“一帶一路”關鍵點上的西部地區培育建設高水平大學，能夠發揮我國高等教育的輻射力，積極影響和服務周邊國家教育及地區發展。

3.西部地區民族人口眾多，提升少數民族自主發展能力的關鍵在于教育。全面支援西部地區高等教育發展，可以有效保障少數民族教育權益，增進民族團結，促進各民族共同繁榮發展。民族文化素質的提高，將提升區域內的人力資源水平，為區域發展奠定基礎。同時，對口支援可以更好地保護、發展弘揚少數民族文化，促進多樣性民族文化的發展繁榮，增強區域發展的軟實力。

綜上分析，“對口支援西部地區高等學校”涵蓋了實現教育均衡發展、促進各民族共同繁榮發展、實現共同富裕、全面建成更高水平的小康社會，及推動“一帶一路”倡議的實施，輻射、服務周邊地區國家等豐富內涵。總結實踐經驗，深入理論研究，把“高等教育對口支援”的概念概括為，高等教育對口支援以東部地區高校對口支援西部地區和民族地區高校為主要形式，綜合協調各級、各類高等教育資源，推動實現高等教育均衡發展，提升西部地區和民族地區高校自主發展能力及高等教育質量，服務和促進區域經濟社會發展。

二、高等教育對口支援機制

在對高等教育對口支援概念研究的基礎上，從內容、主體、渠道、動力、保障5個維度研究高等教育對口支援機制。

（一）內容

高等教育對口支援的主要內容是支援受援高校發展，進而推動教育均衡發展。從資源觀的角度看，即高等教育資源從東部地區高校流入西部地區及高校，高等教育資源是對口支援機制中的核心內容，可分為三類。

1.基礎性資源。基礎性資源是高校生存和發展的基礎，主要表現為資金、儀器設備、圖書、師資，及教學、科研等平臺和基地建設。這些有形資源是對口支援工作最為基礎的內容，是對口支援工作初期和起步階段的主要內容。隨著西部省份自身財力的增強，及國家對西部地區省份教育發展財政轉移支付力度的加大，在基礎性資源方面，西部高校與東部高校的差距逐漸縮小。但由于高校辦學層次、發展階段和地理區位等因素影響，在高等教育對口支援中，基礎性資源的援助仍在不同程度、不同階段和不同高校中廣泛存在。

2.能力性資源。能力性資源是高校核心能力和競爭優勢的主要來源，主要表現在學科建設、高水平專家和團隊、學術科研能力、管理能力等方面。高等教育對口支援的重點是通過對口支援的形式，加強受援高校自身發展建設，增強自主發展能力。通過能力性資源的轉移和支援，受援高校師資隊伍水平、科研服務能力和管理水平等將得到提升，自主發展能力顯著增強，這也是高等教育對口支援的重要目標。

3.目標性資源。目標性資源是高等教育對口支援的核心目標，主要表現為支援高校人才培養水平的提升和服務區域經濟社會發展能力的增強。目標性資源具有可轉移性，可通過對口支援實現。支援高校與受援高校本科生的聯合培養工作，有效提升了受援高校人才培養質量，增強了受援高校對區域發展的人才支撐力度。如浙江大學與貴州大學共同承擔完成的國家科技部“中國西南喀斯特山區高效生產優質牛奶、牛肉配套技術研究及產業化”項目，直接帶動32萬農民脫貧致富，對區域經濟發展起到了較好的促進作用[7]。

基于資源觀的高等教育對口支援資源的劃分，也反映了高等教育對口支援工作不斷遞進和發展的關系，在基礎性資源援助的基礎上，增強受援高校自主發展能力，逐漸形成特色發展，把受援高校建設成為區域智力中心和人才中心，服務區域經濟建設和社會發展。高等教育對口支援并非是東部地區高校資源的單向輸出和流動，雙方的合作交流是基于各自資源優勢的合作，通過資源優化組合實現共贏。

（二）主體

研究所指的高等教育對口支援的主體是廣義的概念，主要包括主管部門、支援高校、受援高校、社會組織等，還包括不同性質、不同級別的管理部門，如中組部、團中央、財政部、地方教育廳局、政府等，以及社會性質的營利和非營利機構等。其中，支援高校和受援高校是核心主體，是資源承載的關鍵。

（三）渠道

高等教育對口支援的渠道是把東部地區高等教育資源轉入西部地區，主要有四種渠道。

1.對口支援。專指以“行政—計劃”形式的以支援高校對口支援受援高校為主要形式，也包含地方教育廳局的援助。這是高等教育對口支援的核心和主渠道，對口支援的形式已從“一對一”到“多對一”“一對多”，逐漸發展為目前的“團隊式”“組團式”的對口支援形式。該渠道主要側重能力性資源的轉移，突出對受援高校自主發展能力的培育。

2.轉移支付。主要是指在以教育部、財政部等主管部門的管理指導下，國家以財政轉移支付的形式，加強對西部地區高校、高等教育發展的支持力度，加快西部地區經濟社會發展。如“中西部高校綜合實力提升工程”、教育部科研項目中“西部專項”等都是財政轉移支付的重要形式。該渠道從基礎性資源、能力性資源到目標性資源，全方位支持西部高校發展，這是推動高等教育對口支援的重要宏觀措施。

3.交流合作。主要是指支援高校和受援高校結合各自優勢開展合作交流，互利共贏，實現共同發展。從高等教育對口支援的長期性來看，單純的“輸血”模式會使受援高校產生依賴性，也為支援高校帶來負擔。教育部積極鼓勵和支持支援高校與受援高校在科研、人才培養、服務地方等方面開展交流合作，發揮受援高校在區域中獨有的資源和文化優勢，借助支援高校的人才、技術、資金、管理等優勢，實現雙方的合作共贏。交流合作渠道側重目標性資源的援助，打破了單一的資源流動形式，是對口支援雙方及所在區域資源的整合，也是建立高等教育對口支援長效機制的關鍵。

4.社會捐助。主要是指國際、國內的社會組織（企業、公益性組織、非政府組織、教育機構等）和個人對西部高校的援助，主要體現為以資助學生、獎勵教師、捐贈教學設備、捐建教學設施等方式支持西部地區高等教育發展。該渠道主要側重于基礎性資源的援助。

雖然，對口支援主要指的是國家、政府和教育部門以計劃、行政手段實施的援助計劃，突出了“國家意志”的特征，納入社會捐助似乎牽強，但從我國對口支援的模式和時間特征來看，企業、社會組織及個人已經大規模地參與到援藏、援疆及汶川災后重建等對口支援中。社會性質的捐資助學已然成為推動教育發展的重要力量，把社會捐助納入高等教育對口支援中，以各省（區）教育主管部門統一協調管理，能夠形成多方推動西部地區高校和高等教育發展的全方位格局。同時，能夠發揮各個渠道的優勢和作用，有針對性地開展對口支援工作，避免重復建設，提高支援效果。

（四）動力

高等教育對口支援機制的動力是確保對口支援工作開展的推動力量，依據高等教育對口支援機制的主體和渠道的分析，可分為三種。

1.計劃—行政。高等教育對口支援本質上是國家使用行政命令開展的幫扶工作，計劃手段是對口支援工作開展的根本動力，沒有國家的“計劃—行政”方式，高等教育對口支援也無法存在。國家采用計劃手段對教育資源進行調控和配置，促進西部地區、民族地區高校和高等教育的發展。教育行政部門、支援高校、受援高校等主體均按照國家行政計劃開展工作，這是對口支援、財政轉移支付渠道暢通的重要保障，是高等教育對口支援的根本性的主動力。

2.市場。單純依靠“計劃—行政”手段，依靠支援高校的政治責任意識很難有效提升工作成效，特別是在高校間“競爭”關系日趨激烈的趨勢下。在學科建設、專家隊伍、科研項目、區域內乃至國內的知名度和影響力（包括在專業人才培養質量，畢業生就業行業、單位及崗位群等）等方面都存在競爭，特別是專業建設水平相當、地理距離較近的高校間表現更為明顯，對口支援等于培養“對手”，“養虎為患”的顧慮在一定程度上存在。所以，積極引入市場手段推動高等教育對口支援機制的有效運轉極為必要，通過市場手段的介入把“競爭”關系轉化為“合作”關系，實現合作共贏，共同做大做強。如，浙江大學、貴州大學、湄潭縣三方啟動共建社會主義新農村示范點，共同實施了聯合國農業文化遺產——“稻田養魚西部推廣項目”，累計在湄潭縣推廣示范3.5萬畝，每畝為農民增收千元左右，實現了三方共贏[8]。

3.社會責任。支援高校、企業及社會組織等出于社會責任感，積極承擔支援任務，自愿開展支援活動。如，宋慶齡基金會、何梁何利基金、寶鋼教育基金等都積極推動社會發展，越來越多地關注和支援西部地區教育及經濟社會發展。隨著更多企業和社會組織的參與，積極宣傳和弘揚社會責任精神，為高等教育對口支援機制增添動力，在更廣闊的范圍內形成高等教育對口支援的大格局。

雖然，高等教育對口支援的不同主體和渠道有各自所偏重的動力，但這三種動力對每個主體和渠道都有不同程度的影響。在使用“計劃—行政”手段時，需要市場手段的配合，隨著市場經濟的發展，高等教育對口支援宏觀管理也將更注重和依靠市場手段。

（五）保障

保障是指為保障高等教育對口支援機制運行，確保工作有效開展，提高工作效果，而建立的組織管理體系、制定的政策和制度、實施的措施等。

1.組織管理體系。目前，形成了由國家教育部統一組織管理，各部委支持、配合，各省（區、市）教育行政部門協同管理、組織協調，企業等社會組織積極參與，支援高校和受援高校具體實施的組織管理體系，并成為高等教育對口支援機制運行的重要組織保障。

2.政策、制度。為實施和推動高等教育對口支援，教育部等部門制定了系列政策，如《關于實施“對口支援西部地區高等學校計劃”的通知》（教高〔2001〕2號）、《關于進一步深入開展對口支援西部地區高等學校工作的意見》（教高〔2006〕12號）、《關于進一步推進對口支援西部地區高等學校工作的意見》（教高〔2010〕1號）等政策制度，確保了對口支援工作的深入開展。同時，對口支援高校、受援高校及相關省（區、市）教育行政部門根據教育部的政策要求，制定了系列具體制度，確保了工作的有效開展。如受援高校和支援高校建立形成了簽訂工作協議、召開工作例會等制度，細化任務、定期總結、及時推進工作。

3.措施。國家教育部除了以政策促進高等教育對口支援工作不斷深化外，還采取部署會、總結會、總結年報等形式，部署、督導和推動工作。如2011年“對口支援西部地區高等學校工作10周年總結會”、2012年“對口支援課題項目”、“支援高校和受援高校工作總結年報”等措施，有效確保了對口支援工作的順利推進。針對具體工作，國家教育部還實施了重點高校建設、“質量工程”項目、本科生聯合培養、教師碩士博士聯合培養、國外培訓和人文社科科研項目中設立西部項目等措施，有效提升了工作成效。

雖然，目前高等教育對口支援沒有建立績效評價和激勵約束制度，但教育部采取會議總結和表彰等形式對工作先進、典型經驗進行表彰和宣傳，有效推進了高等教育對口支援工作。

基于上述高等教育對口支援工作機制維度的研究，構建機制模型如下圖，模型反映了高等教育對口支援機制構成要素和運轉情況。

高等教育對口支援機制模型

三、高等教育對口支援的核心問題

（一）基于中國特色社會主義高等教育發展視角的理論創新

對口支援西部地區高等學校的實踐越來越豐富，不斷被賦予促進教育均衡發展、推動各民族共同繁榮、服務區域經濟社會穩定和發展、貫徹落實“一帶一路”倡議等新的內容和意義，亟須更新發展為“高等教育對口支援”的概念，以適應和推動實踐與理論的發展創新。在總結實踐經驗的基礎上，需要從發展中國特色社會主義高等教育理論的角度進行創新。我國高等教育發展有鮮明的中國特色，其中高等教育對口支援是我國高等教育特色發展的重要體現，也是中國特色社會主義道路的重要內容，需要從更高的角度來認識。高等教育對口支援一定程度上開創了高等教育發展的新模式，深入開展高等教育對口支援工作、進行實踐經驗總結和理論研究，需要從中國特色社會主義高等教育發展創新的理論高度和角度去認識，推動中國特色高等教育偉大實踐的新發展。

（二）對口支援的法律依據

對口支援模式分為邊疆地區對口支援、災害損失嚴重地區對口支援和重大工程對口支援三種政策模式，突出體現了社會主義制度的優越性、中華民族的優良傳統、獨特的政治文化和超大型國家的現實國情等特征[9]。從援藏、援疆的工作情況看，我國對口支援有一定的長期性，但學界普遍認為對口支援存在缺乏法律依據的根本缺陷，建立長效機制存在一定困難[10]。當前理論研究從共同富裕論、政治穩定論、民族特殊論、生態補償論、基本權力均等論和災害及突發事變論等倫理觀來理解對口支援的依據和邏輯問題，并提出了意見及建議[11]。高等教育對口支援也存在同樣的問題，無論是缺乏法律依據，還是采用何種依據，都無法限制和阻礙對口支援實踐的發展和理論研究。從社會主義的本質、國家性質、國家治理、民族區域自治等方面有一定的法律依據可循，李瑩瑩從預算法治的角度探討對口支援，拓寬了對口支援法律依據問題研究的視角[12]。

通過對高等教育對口支援機制的研究，以法律為依據的對口支援、財政轉移支付渠道并不是高等教育對口支援的全部，還存在社會捐助渠道，隨著交流合作和社會捐助渠道的不斷發展，發揮的作用也越來越突出。同時，對口支援工作的運行是“計劃—行政”、市場、社會責任等動力綜合作用的結果，在高等教育對口支援中政府將主要發揮宏觀調控職能，更多地依靠支援高校和受援高校的合作、企業和社會組織對社會責任的履行來推動。透視高等教育對口支援機制，法律依據的問題不再是對口支援實踐中亟待解決和理論研究中重點關注的核心問題。

（三）支援高校與受援高校的競爭與合作

高等教育對口支援旨在實現高等教育資源的均衡流動，促進高等教育均衡發展，主要關注“公平”的問題。隨著受援高校自主發展能力的不斷提升，在整體教育資源有限的情況下，支援高校與受援高校間的“競爭”關系逐漸凸顯。在“雙一流”建立中，高校間的開放競爭、有效競爭顯著增強，從目前高校間的人才爭奪戰中可窺一斑。為保證高等教育對口支援機制的順利運行，實現工作的長期性和有效性，須要通過構建組織管理體系，充分發揮“計劃—行政”、市場和社會責任三種動力的綜合作用，確保渠道暢通。把競爭轉為發展合作，構建支援高校和受援高校合作共贏的模式，把個體間的競爭轉化為團隊間的競爭，依據市場規律、教育規律，提升高等教育的整體水平。

（四）支援高校的核心能力建設

在“雙一流”戰略的推動下，高等教育對口支援需從幾個方面加強受援高校的核心能力建設。一是盡量避免高校間優勢學科的重復性建設，要形成競爭，在對口支援工作中避免受援高校發展的趨同。要發掘西部地區、民族地區的特色資源優勢，突出受援高校學科特色發展，形成特色專業群，突出學科發展建設和輻射力的區域性。二是加強高水平師資隊伍建設，注重西部地區、民族地區本土人才和少數民族骨干人才的培養。積極通過對口支援把東部人才引入西部，建設對口支援高校雙方合作的人才團隊，打破地域、單位的局限，以對口支援合作項目凝聚和培育團隊，為區域發展提供人才保障。三是通過對口支援加強受援高校科研和教學的平臺與基地建設，抓準受援高校與地方經濟社會發展結合點，推動受援高校走特色發展道路，成為地方人才和文化的中心，服務區域發展。

在對口支援西部地區高等學校的實踐發展推動下，從中國特色社會主義高等教育發展的戰略高度，提出“高等教育對口支援”的新概念。透視高等教育對口支援機制，須要把握核心問題，增強高等教育對口支援機制的動力、擴寬渠道、加強保障制度和措施建設、加強受援高校核心能力建設，實現受援高校與支援高校的合作共贏，從而促進高等教育均衡發展、科學發展，為西部地區和民族地區經濟社會發展提供有力智力支撐。

參考文獻：

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[2]畢國堂.關于構建高等教育對口支援長效運行機制的研究[J].科技信息，2009，（4）.

[3]高大海，王成端，朱強.高等教育對口支援績效評價的指標設計研究[J].世界教育信息，2010，（12）.

[4]程榮霞.“四個轉變”促進高等教育對口支援工作提升[J].教育教學論壇，2013，（30）.

[5]楊富.高等教育對口支援工作績效評價體系構建研究[J]. 西藏教育，2013，（11）.

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[8]浙江大學開展對口支援貴州大學工作十年見成效[EB/OL].[2017-03-21].中國教育新聞網，2011-06-09.http：//www.jyb.cn/high/zjzz/201106/t20110609_436187.html.

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[10]黃艷芳.對口支援運行機制探析[J].經濟視角，2011，（6）.

[11]伍文中.構建有中國特色的橫向財政轉移支付制度框架[J].財政研究，2012，（1）.

[12]李瑩瑩.對口支援法治化研究——以預算法治為視角[D].鄭州：鄭州大學，2013.