我國船舶油污損害賠償基金運作分析

(中國船舶油污損害理賠事務中心，上海 20086)

1 船舶油污損害賠償基金介紹

國際社會通過制定《1969年國際油污損害民事責任公約》及其1992年議定書和《1971年國際油污損害賠償基金公約》及其1992年議定書，建立了船舶油污強制責任保險和石油貨主繳納基金的船舶油污損害賠償機制。發生船舶油污事故后，船東首先在海事賠償責任限制之內提供賠償，如果油污損害特別巨大，超過了船東賠償的責任限制，再由基金提供補充賠償。我國是石油進口大國，基于國家戰略利益等方面的考慮，我國暫時未全面加入國際油污損害賠償基金公約(該公約僅適用于香港特別行政區)。為保護本國船舶油污受害人權益，2012年7月1日起，我國借鑒國際油污損害賠償基金的模式，結合我國實際國情，建立了具有中國特色的船舶油污損害賠償基金制度(下簡稱基金)。

2015年6月18日，中國船舶油污損害賠償基金管理委員會(下簡稱基金管理委員會)在北京宣布成立，負責處理基金的具體賠償或者補償事務，并下設秘書處，負責具體賠償、補償等日常事務，秘書處設在交通運輸部海事局。同時，中編辦批準成立中國船舶油污損害理賠事務中心(下簡稱理賠事務中心)，面向全國受理油污受害人申請基金賠償、補償的案件和提供相關法律咨詢。2016年6月17日，經基金管理委員會第二次會議審議，我國基金決定對兩起不明船舶油污事故中的三位受害人賠償約60萬元，這是我國基金首次支出，具有里程碑式的意義。2017年6月15日，經基金管理委員會第三次會議審議，我國基金決定對3起船舶油污事故中的八位受害人賠償約1 558萬元，其中1起為我國首例有主船舶油污事故的賠償。

我國基金在運作管理初期逐漸凸顯出基金適用的水域較窄、基金賠償效率較低、基金賠付范圍有限、基金法律依據的層級較低等問題，本文結合基金理賠工作實踐，嘗試對上述問題作出分析并提出對策建議。

2 存在的問題

2.1 基金適用的水域較窄

2016年6月17日，《船舶油污損害賠償基金理賠導則》(下簡稱《理賠導則》)經基金管理委員會審議通過，并于同年7月4日由交通運輸部海事局對外發布。《理賠導則》規定基金適用的地理范圍為“中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域。其中，內水為我國領海基線向內陸一側的所有海域，包括沿海港口水域”，從適用地域而言，基金只能用于海域發生的船舶油污損害賠償，對我國內河發生的船舶油污損害不予賠償。

我國內河航運資源豐富，水系縱橫交錯且水源地集聚，內河生態環境與百姓生活更息息相關，長期以來內河船舶防污染水平遠低于沿海船舶防污染水平，內河污染事故對人民群眾的影響更為直接，造成的危害也會更大，內河水域船舶油污事故造成的巨大損失往往得不到充分的賠償。

此外，我國針對內河船舶油污的強制責任保險仍為空白，目前尚沒有完全與內河船舶污染風險相匹配的保險條款，保險機構多以沿海內河船舶財產保險附加污染責任險條款的形式承保相關風險，側重點更多的是考慮沿海船舶的財產保障需求而非污染損害責任賠償，僅有的此類保險的承包范圍和保險額度都十分有限，導致事故發生后產生的實際賠償效果低下。理賠事務中心受理的“山宏12”船舶油污事故的索賠申請中，就有相關索賠單位因為部分損失是發生在內河水域而未能獲得基金的賠償。

2.2 基金的賠付范圍有限

根據《1992年國際油污賠償基金索賠手冊》的規定，油污受害人可以索賠的油污損害包括清污和預防措施費用、財產損失、因財產污染所引起的收入損失(間接損失)、單純因污染造成的收入損失(純經濟損失)、環境損害費用等。我國《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》(下簡稱《油污司法解釋》)規定船舶油污事故造成該船舶之外的財產損害以及由此引起的收入損失、造成環境損害所引起的收入損失、對受污染的環境將要采取的合理恢復措施的費用，都屬于船舶油污損害賠償范圍。國際公約和國內司法解釋關于油污受害人可以獲得賠償的損失類型是廣泛而且多樣的，但是在受害人向油污基金索賠時，依據我國《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》(下簡稱《基金管理辦法》)，并非以上油污損害都能獲得賠償。

《基金管理辦法》第17條對基金的賠付范圍的規定中排除了對于個人或者單位財產損害導致的收入損失以及將要采取的合理恢復措施的費用，僅將漁業、旅游業等的直接經濟損失和已采取的恢復措施費用列入其賠償范圍。可見，基金只賠償船舶油污導致的直接經濟損失，對油污受害人可以向船東或者保險人主張的間接損失、純經濟損失等項目，基金都不予賠付。因此，對于基金受理的賠償案件，基金賠付的損失范圍較窄、賠償金額較低，未能全面發揮補充賠償的作用。理賠事務中心受理的“山宏12”船舶油污事故的索賠申請中，三家索賠單位所申請賠償的利息損失、訴訟費、管理費等間接經濟損失都在基金的理賠核算過程中予以剔除。

2.3 基金的賠償支出效率較低

基金自2012年7月1日起征收，截至2016年12月31日，累計征收金額約5.28億元。基金秘書處2017工作報告顯示，基金管理委員會自2015年6月成立以來，共審議通過5起理賠案件，賠償金額約1 618萬元。基金支出占收入的比例為3.1%，可見基金支出甚少，這其中不乏受船舶油污損害賠償糾紛處理時間長、船舶油污事故發生概率小等客觀因素影響，但目前基金收入遠遠大于支出的現狀與政府性基金“以收定支，收支平衡”的基本要求不相符合。導致基金賠償支出效率不高主要有以下兩方面的原因：

1)基金理賠運作機制所決定。船舶油污受害人向基金索賠的最常見情形是油污損害超過了船東賠償責任限額，基金受理索賠的重要前提是油污受害人須持有法院等司法機構的裁判文書，確認油污損害超過了船東的海事賠償責任限額。然而，船舶油污事故的損失認定是十分復雜的技術性問題，基金在運作初期為確保受理立案和理賠工作的嚴肅性，依靠法院等司法機構對該前提進行確認具有一定的合理性，但法院對船舶油污案件的審理周期通常較為漫長，油污受害人拿到判決后，再申請基金賠償，其從遭受損失到提交索賠的過程往往需要1-2年甚至更長的時間。另外，即使法院等司法機構出具了判決文書，油污受害人憑此向基金提起索賠后，還須面臨基金賠償范圍與船東賠償范圍不同的現實問題。可見法院的判決文書并不能成為理賠的直接依據，理賠事務中心仍然需要按照《理賠導則》的規定對受害人的損失進行鑒別，剔除不屬于基金賠償范圍的相關項目，客觀上拉長了索賠人從基金獲賠的時間周期[1]。

2)政府性基金的性質所決定。《基金管理辦法》第3條規定基金納入政府性基金進行管理，基金的賠償需要嚴格遵守政府預算編制和支出的完整流程。只有基金管理委員會審議決定對某起船舶油污事故的索賠人予以賠付后，交通運輸部才能按照規定編制基金支出預算。基金支出預算經基金管理委員會審議通過后，報財政部審核，待全國兩會審核政府預算報告后，財政部才可批復預算至交通運輸部，最后由理賠事務中心按照財務規定，在開支范圍和開支標準內向索賠人撥付賠償款。因此，基金賠支出是嚴格遵守“確定賠付額—編制預算—預算通過—預算下達—予以支付”的流程。以2016年賠付的首批案件為例，從2016年3月份索賠人提交申請，期間經過理賠事務中心對案件調查評估，基金管理委員會審議理賠報告，直到2017年4月份基金支付賠償款，完整的賠付流程需要將近1年的時間，具體時間節點見表1。由此可見，基金政府性基金的背景從本質上決定了其賠償支出效率不會很高。

表1 基金2016年賠付案件的時間節點

2.4 基金法律依據的層級較低

《基金管理辦法》是涉及基金征收使用和運作管理的最直接法律依據，屬于財政部、交通運輸部聯合制定的部門規章，在整個法律體系中處于較低層級，辦法中明確基金納入政府性基金進行管理。政府性基金作為我國特有的一種非稅收入，與稅收并列作為我國財政收入的來源。根據《立法法》規定，“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”只能制定法律，而政府性基金的征收和支出關系到國家的政策方向和公民、法人和其他組織私有財產權的保護，屬于財政方面的基本制度，應當由立法機關制定的法律加以規定，不屬于行政立法的范圍[2]。

此外，基金的賠償使用應當由油污損害民事賠償法律關系決定，《基金管理辦法》作為部門規章，屬于行政法規，以公法性質的規范對一項私法法律關系加以建構并不合適，由此也帶來基金法律關系中各方主體的法律地位、權利、義務、責任等一系列問題，比如基金理賠決定的法律性質、基金的代位求償權、基金的訴訟地位等，從而給基金未來的征收、使用和管理留下潛在的法律風險。

3 對策和建議分析

3.1 將內河水域的船舶油污損害賠償納入基金適用范圍

船舶油污基金的設立目的是對環境和受害人的事后救濟，因而其適用水域的確定應當以油污損害結果是否影響我國水域為判斷標準，而不取決于船舶油污事故的發生地。目前，我國油污基金是由海上石油貨主繳納，國家法律也尚未建立內河船舶油污損害賠償基金，統計數據顯示內河航行的船舶所裝的石油大部分都是經海轉運而來，按照攤款油只需要繳納一次基金的原則，理論上內河船舶油污事故所導致的損害可以向基金進行索賠。從內河自身特點來看，其對于船舶油污事故的耐受能力、自我恢復能力均比海上差，無論是直接在海上發生的溢油事故，還是在河流、湖泊發生的油污事故，最終都有可能會流入大海，對海洋環境造成損害。

因此，建議擴大我國油污基金適用的水域范圍，不應只局限于海域，應當拓展到與海相通的可航水域，明確發生在內河水域的船舶油污事故，只要油污受害人可以舉證其遭受的損害是船舶油污事故所導致，就可以向基金申請賠償。

3.2 擴展基金的賠付范圍和船東賠付范圍一致

國際油污損害賠償體系確立了“船東和貨主責任共擔”的船舶油污損害賠償基本原則，我國借鑒國際規則構建的船舶油污損害賠償體系理應和國際保持一致。事實上，國際社會對“船東和貨主責任共擔”的理解，不僅是兩者賠償范圍的一致，而且還包括船東和石油貨主在對油污案件賠償金額上的對等，國際油污基金組織和國際保賠協會集團為此制定了《2006 年小型油船油污賠償協議》(STOPIA 2006) 和《2006 年油船油污賠償協議》(TOPIA 2006)，規定每10年對船東和石油貨主在船舶油污事故中所支付的賠償金額進行評估，如果任何一方的索賠比例超過55 %，就可以修訂該協議；如果比例超過60 %，就必須修訂該協議，以此達到雙方的平衡并實現對油污損害賠償費用的平均分攤[3]。

我國油污基金制度設計中基金賠付范圍窄于船東賠付范圍的規定，更多體現了對石油貨主的保護，在某種程度上是對油污受害人部分利益的侵占，長運看來雙方賠償的不平衡對航運界的未來發展也是不利的。因此，建議逐步擴展我國油污基金的賠付范圍，將間接經濟損失、利潤損失等項目也納入其中，最終實現和船東在賠償項目上的統一，充分發揮基金的補充賠償作用。

3.3 建立應急反應專項基金，實現先行支付功能

我國基金為事后的賠償補償，現行基金的運作管理結構包括基金管理委員會、基金秘書處、理賠事務中心3個層級，每年集中在比較固定的時間召開基金管理委員會來審議賠償案件，最后的賠償款項通過中央政府財政預算的形式予以撥付。目前基金的運作模式無法為船舶油污事故提供及時的資金保障，負責應急處置的相關單位和企業因需要提前墊付較多資金而面臨一定壓力，工作積極性遭到打擊，清污效率難免受影響。為緩解此情形，建議在不改變當前運作機制的前提下，每年在基金中劃分一定比例的款項用作應急反應專項基金，確保對船舶油污事故迅速做出反應，實現基金的先行支付功能，從而提高基金的賠付支出的比例和效率。

當發生屬于船舶油污損害賠償基金賠償范圍內的船舶油污事故，基金可以按照一定的程序，對應急處置行動提供必要的資金支持，以保障事發地海事主管機關或者相關船舶污染清除單位立即開展有效的清污行動。清污行動結束后，基金先行支付的資金應當列入事故損害賠償金額中，由應急專項基金的受予方向污染事故責任人進行追償，并將追償到的賠償款上繳國庫。

3.4 修訂完善基金征收管理的相關上位法

政府性基金的設立多是專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業發展，當特定基礎設施建設和社會事業發展完成時，基金也就完成其使命。2013年以來，按照國務院決策部署，政府性基金已經由30項減少到21項。[4]可以預見，隨著我國經濟的不斷向前發展，政府性基金的發展趨勢必然是逐漸合并和取消。對于油污基金這種需要長期征收的款項，政府性基金并不是其資金來源的最佳選擇，建議在立法條件成熟時，通過法律明確油污基金的法定稅收性質。

對于基金所涉及的民事法律關系中潛在的法律風險，建議通過修訂《海商法》或者《油污司法解釋》來予以調整。《油污司法解釋》出臺時我國尚未建立油污基金制度，因此其并未涵蓋基金相關法律問題，建議將基金可能遇到理賠決定可訴性問題、訴訟主體問題、代位求償權等問題納入其中進行明確。此外，參考胡正良教授的觀點，在修改《海商法》時，建議增加“船舶油污損害賠償”專章，對基金繳納義務人，基金適用的船舶、油類和水域范圍，基金賠償或者補償的范圍，基金的代位求償權，向基金索賠的時效，基金賠償或者補償決定的性質，索賠人對理賠決定產生異議時的救濟途徑等主要內容予以規范。

[1] 楊智慧,朱羿嶧.推進中國船舶油污損害賠償基金高效運作的路徑研究[J].中國海商法年刊，2017(2):41-45.

[2] 王婷婷.中國海洋油污基金法律制度研究 [D].大連：大連海事大學,2016.

[3] 國際油污賠償基金網.STOPIA 2006 and TOPIA 2006 IOPC/OCT17/4/5[EB/OL].http://documentservices.iopcfunds.org/meeting-documents, 2017-04-06.

[4] 中國財經報網.財政部發布全國政府性基金和行政事業性收費目錄清單[EB/OL].http://www.cfen.com.cn/zyxw/yw/201706/t20170630_2635178.html, 2017-09-01.