OECD國家勞動力市場波動的解釋路徑及新趨勢

□昌 碩，邵亞萍

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

作為國民經濟發展的重要影響因素，勞動力市場的變化與波動直接關系到收入、就業與經濟增長，也會對文化、教育等領域產生重大影響，勞動力市場運行的穩定性與勞動力利用效率的提升已經成為世界各國經濟政策所追求的共同目標。對于中國而言，當前人口紅利效應的逐步淡化與老齡化社會的到來，要求我們建立完善的勞動力市場穩定與調節機制。早在20世紀七八十年代，多數OECD國家就面臨著人口結構變動及老齡化社會的挑戰，OECD國家在應對勞動力市場波動與結構變化方面有著豐富的實踐，其相關政策經驗值得我們學習與借鑒。

一、OECD國家勞動力市場波動的基本分布

本文以EU-KLEMS數據庫中OECD國家勞動力市場波動指數為基礎，整合了1980—2010年期間部分OECD國家就業與工資波動兩項指標。這一指數主要綜合了各主要OECD國家失業率變動、最低工資變動、工資高低差值等因素，其波動指數越高，代表就業與工資水平波動幅度越大，個體就業者面臨的風險以及不確定性就越高，宏觀上勞動力市場穩定性則相對較低。

總體上看，OECD國家高技術勞動力市場就業與工資波動幅度高于低技術勞動力市場。一種觀點認為，部分經合組織成員國的工會體系將參與基礎設施建設與服務行業的低端勞動力人群牢固地團結起來，這種工會體系一方面幫助低端勞動力人群抵御失業與工資波動的風險，另一方面也干預了低端勞動力市場勞資雙方的自由選擇[1]（p717）。一些學者主張從勞動力的國際流動角度看待這一現象，他們提出，目前高端勞動力市場存在集聚效應，尤其在信息科技、航天等高精尖行業，高技術人才有跨國集中于個別發達國家的趨勢，由此帶來流出國與流入國高端勞動力市場的雙重波動。從就業波動指數上看，愛爾蘭、荷蘭、英國三個在1980—1990年間失業率最高的歐洲國家就業波動幅度也最大，并存在部分勞動力放棄就業選擇、資方排斥就業市場的呆滯現象。從工資波動角度來看，美國勞動力市場中的工資變動水平遠低于其他OECD國家，這要歸因于美國相對于歐洲較為成熟的工資集體談判制度①美國《國家勞資關系法》明確規定：“雇員有權組織起來，通過代表進行集體談判并采取保護性的其它一致行動?！币虼?，除非工會組織自行放棄談判，否則薪資、工時的變動必須以工會與資方代表談判結果為依據，并接受美國國家勞資委員會的監督。。另一個值得關注的現象是，以芬蘭、丹麥、挪威為代表的北歐福利國家就業波動水平明顯低于英美等國，這是普惠主義福利制度與“盎格魯—撒克遜”式國家路徑選擇差異的體現。

表1：部分OECD國家勞動力市場波動指數

二、OECD國家勞動力市場波動的三種解釋

一般認為，影響OECD國家勞動力市場的相關因素紛繁復雜，如失業保險、就業補貼、最低工資標準、邊際稅率等。那么這些因素是在何種背景下發揮作用的？一定時期內勞動力市場的穩定受哪種因素主導？針對這一問題，傳統上學術界主要以新凱恩斯勞動力市場理論作為依托，闡述勞動力供給方、資本家與就業市場的供求關系。它傾向于忽視收入分配與激勵機制對于勞動力市場的作用，認為總需求是獨立于勞動力市場工資與利潤分配的，動態隨機一般均衡模型（NK-DSGE）也成為宏觀經濟學分析的主流范式。除此之外，近年來國外學者為OECD國家勞動力市場波動問題提供了一些新的觀察視角，這里主要介紹以下三種。

(一）資本股權關系變動

與新凱恩斯主義勞動力市場理論不同，這一視角著眼于公司治理問題，即股東、經理、勞動者之間的關系以及利潤與風險的分配，它受到資本與股權所有制的影響，通過改變工資水平與工時進而導致勞動力市場波動。OECD國家的企業資本股權關系變動以20世紀80年代為分界線。二戰以后至20世紀80年代，主要OECD國家內部企業以大股東（5%以上股份）所有制為主，工人犧牲企業所有權與決策權來謀求穩定的工作與工資水平。20世紀80年代后，隨著資本管制逐步解除，世界金融市場更加開放，多數經合組織國家開始了資本股權所有制改革，企業風險與股權逐步由企業所有者、管理者、工人共同承擔。分散股權使企業短期盈利能力增強，企業戰略轉向中短期目標[2](p259)。同時，金融創新與證券化熱潮使企業更易受制于外部信貸市場波動，企業普通持股者面臨的風險與不確定性也隨之提升。宏觀上，企業中短期戰略轉向以及社會“耐心資本”的降低使OECD國家內部就業結構出現變化：勞動力從勞動生產率較高的制造業向第三產業轉移，就業結構“服務化”現象明顯，政府負債以及公共支出負擔隨之加重。在分散股權成為一種趨勢的背景下，OECD國家正在積極探討如何在保證勞動力市場靈活性的前提下改善就業結構，彌補因就業保護法案（EPL）改革而引起的失業率居高不下，工資高低差值增大的問題。

（二）跨市場效應

跨市場效應是指OECD國家內部產品市場規則（包括法律壁壘、價格控制、國家所有權，行政負擔以及貿易和投資障礙）對工資以及就業率的影響。Blanchard等人的實證研究發現，產品市場規則的強度與經合組織成員國非農產業部門的就業率呈負相關關系，與行業工資水平呈正相關關系。在意大利、法國、希臘、愛爾蘭和葡萄牙等潛在競爭性產品市場法規較為嚴格的國家，1990—2000年間平均就業率比OECD國家平均水平低2%—5%。相反，在美國，低水平的產品市場規則使其就業率高出平均水平約7%—8%（稅收與產品市場規則分別為第一、二位的解釋因素）[3](p29)。跨市場效應對就業的影響機制在于，對外貿易與投資規則的加強對產品產出額發揮著制約作用，對勞動力需求產生負面影響；貿易壁壘以及規則的減少則對勞動力市場政策產生了正向補充的作用，就業者的工作周轉率與平均工作任期均得到提升。另外，產品市場管制強度的提升增大了競爭壓力，這可能會導致工人談判能力的下降或工資談判的分散化，進而引發更大的工資分散。

（三）意識形態與公共支出

西方黨派理論的一個重要觀點是，政治家的意識形態傾向與政治行為將影響經濟政策。這一解釋路徑認為，不同時期執政黨意識形態的變動通過影響公共支出進而對勞動力市場產生作用。OECD國家中左翼和右翼政黨的一個關鍵區別就在于其公共支出的供給與分配存在分歧。左翼政黨傾向于聯合低收入、低技能的勞動力人群，他們主張提升公共支出總額，增加收入的轉移分配，并以行政手段大力調控勞動力市場。如丹麥、芬蘭、瑞典、希臘等傳統左翼OECD國家積極促進社會總消費，提供基于高水平公共服務的失業救助與補貼辦法。美國等偏右翼OECD國家著眼于維護中產階級以及資本所有者的利益，提倡自由市場，反對大規模的國家干預，依靠市場機制承擔就業保障功能，并反對將公共支出結構向收入轉移分配方向傾斜。這一視角可以回答為何在20世紀中期左翼福利國家勞動力市場穩定性相對較高。同時，由于債務危機導致部分國家社會保障收支失衡，偏右翼政黨的威脅使得歐洲傳統左翼勢力不得不做出調整，這一意識形態波動也反映在諸如英國、愛爾蘭等多黨聯合政府的勞動力市場之中。但是，這一解釋路徑面臨的最大挑戰在于當前左右翼政黨社會保障政策的趨同化傾向。除德國外，其他許多OECD國家的右翼政黨也承諾提供較高水平的社會保障服務，以彌補選民的信任缺失。如全民醫療保險等內容在歐洲通常被視為計劃經濟與市場經濟的重要分水嶺，但從20世紀末起，右翼政黨也積極探索擴大公共衛生服務體系，與左翼政黨的不同之處在于它鼓勵私營健康保險的發展。另外，在勞動力教育與培訓支出方面，左翼政黨開始著手吸引中產階級與高收入選民，降低公共支出中轉移分配的比例，將其用于全日制的兒童保育和大學教育。因此，隨著左右翼政黨競選策略與政策相似性的提升，意識形態變動是否會對勞動力市場喪失影響？這有待于進一步的研究與思考。

三、OECD國家穩定勞動力市場的政策路徑

1994年經合組織就業戰略以及1997年的阿姆斯特丹高峰會議將OECD國家的勞動力市場政策界定為“積極的勞動力市場政策（ALMPs)”。它主要運用工作創造計劃、工資津貼等手段調動勞動供給，用技能培訓等開發就業技能，以就業服務、工作匹配等促進有效的勞動力市場，進而幫助失業者重返就業崗位并獲得更高的勞動收入[4](p88)。其基本目標是最大程度降低周期性失業率，控制結構性不確定因素導致的失業現象，并縮小工資差距，促進勞動力的健康流動，在保證勞動力市場穩定性的基礎上進一步提升其靈活性。具體而言，OECD各國圍繞“穩定性”與“靈活性”進行的一系列政策實踐主要沿著以下路徑展開。

（一）以改革失業保障與公共服務為依托

OECD國家勞動力市場的穩定以改革社會保障制度這一“最后的安全網”為依托。二戰以后福利國家的社會保障資金收支失衡以及公共服務效率低下是困擾西方社會的癥結之一，其就業保障以高給付標準、寬松的認定機制為主要標志，結果是部分OECD國家失業率居高不下，勞動者就業意愿不強。自20世紀90年代以來，伴隨著養老保險私有化改革，OECD國家社會保障體系改革的另一內容即是推動就業保障由消極給付向積極給付轉變[5](p27)。丹麥、挪威等十余個OECD國家在這一時期均對就業保障進行了不同程度的調整，包括降低給付水平，嚴格資格審核條件，對就業者與政府間的責任分配給予明確界定等。歐盟1998年出臺的《就業指南》中也涉及轉變失業給付為預防性保障的內容，主張將資源向人力資本投資領域傾斜。在公共服務的資金來源以及服務提供模式方面，部分OECD國家探索建立一種政府與私人服務的組合，以拓寬資金渠道，改變公共服務機構僵化、效率減退等現象。一系列政策調整緩和了OECD國家勞動力市場僵化和失業率居高不下的困境。除英國、比利時等少數國家外，各國至20世紀初就業率增長均出現突破，社會保障收支差額也有所降低。

（二）提升勞動力市場主體抗風險能力

就業保障與公共服務改革對勞動力市場的穩定發揮著托底功能，勞動力市場主體抗風險能力的進一步提升則需要依靠技能培訓、企業就業補貼等其他勞動力市場政策來實現。在外部結構性的風險沖擊下，傳統企業大多通過大規模裁員、收縮資本等手段進行風險規避，由此引發周期性失業與就業市場呆滯，不利于勞動力市場的穩定。積極的勞動力市場政策意在轉變企業的風險規避策略，提升勞資雙方的抗風險能力。一方面，人力資本投入有助于降低個體失業風險、提升勞動者的就業選擇性，高素質勞動力的持續供給也使企業成為創新成果的受益者[6](p6)。另一方面，就業補貼等政策性支持為企業面對外部結構性沖擊提供了緩沖空間，有助于其進一步加大研發投入。OECD國家的就業補貼以政府出資和企業內部預算分配兩部分組成，目的是在降低企業成本的前提下鼓勵失業者重返就業崗位。職業培訓體系則包括職前培訓、在職培訓、轉崗培訓以及創業培訓，重點針對青年就業者以及長期失業者。多數OECD國家建立了專門化的職業培訓管理制度，如美國的“終身學習”計劃、歐盟“激活計劃”等，不但關注職業技能提升，更向失業者提供社會技能指導。歐盟《社會保險法》將職業培訓與社會保險金掛鉤，無正當理由拒不參加技能培訓的失業者，停止其失業保險金領取資格。

（三）推動勞動力市場穩定機制形成

為了有效建構勞動力市場的穩定機制，其中的方案之一是建立工作搜尋援助平臺，如德國的“工作搜尋制度”等。通過職業介紹、提供就業信息，減少勞動者再次進入勞動力市場的阻礙，“防止人力資本耗散”，幫助失業者盡快重返勞動力市場[7](p166)。較為典型的是瑞典和丹麥的國有化職業介紹所，面向失業者免費提供工作安置和就業指導，并在幫助勞動者尋求就業信息過程中將工作搜尋與技能培訓相結合。另外，多數OECD國家的工作援助計劃均規定，參與招聘的企業必須將崗位報告提交至政府審查。另一項方案是當失業率上升時，政府直接提供公共服務就業崗位，以幫助勞動者獲得更多的就業機會。就業形勢一旦好轉，則鼓勵參與公共服務崗位的就業者重新投入勞動力市場。各國的公共就業崗位主要分布在基礎設施建設領域，如修路、公共設施維護等，其工作期限往往低于六個月。當前項目發展的一個趨勢是以準市場機制和合同外包的形式為核心，以此增大社會參與，增加勞動者“重返勞動力市場的便利”。

（四）進一步提升勞動力市場靈活性

OECD國家于2004年提出了勞動力市場嚴格程度衡量標準，主要包括就業保護、談判關系、社會保護等指標。度量結果顯示，不同國家勞動力市場靈活性存在一定差異。歐洲國家于20世紀80年代傾向于限制勞動力市場彈性，美國則采用偏向市場化的政策，因此美國勞動力市場制度嚴格程度僅為1.8，低于OECD國家平均水平（2.3）。瑞典（3.0）、希臘（3.1）、荷蘭（3.4）等歐洲國家勞動力市場嚴格程度較高，其中以比利時為最（3.5）①數據來源：OECD統計數據庫（http://stats.oecd.org)。?！?017年OECD就業展望》提出，最近十年針對勞動者過于嚴格的就業保護導致非正式合同比例增大，不利于就業質量提升。同時，由于美國在金融危機后相對強勁的就業復蘇態勢，勞動力市場彈性的提升已經成為OECD國家內部的政策趨勢。近些年，OECD國家勞動力市場政策的另一個顯著的變化是通過放松勞動力市場的管制、放寬用工條件限制、鼓勵集體談判等方式走向積極的就業激勵。為了適應新的國際經濟變化，不斷增強勞動力市場的靈活性，OECD國家普遍主張提倡勞動者“用腳投票”，要求增大勞資雙方雙向選擇的自由，并通過增加競爭以提高勞動者的就業積極性[8](p129)。如德國的“消費者選擇機制”、丹麥的“靈活性安全改革”等。此外，部分OECD國家的勞動力市場政策積極支持小型企業發展，特別是通過稅收減免的方式，鼓勵小型企業創造更多的就業崗位，提供更多的靈活就業機會，進一步增大了勞動力市場就業的靈活性。

四、OECD國家勞動力市場變化的新趨勢

（一）公共服務就業項目難以為繼

近年來，OECD國家內部出現了一些影響勞動力市場穩定的新趨勢，表現之一是公共服務就業項目運行出現困難。首先，政府財政負擔過重。在過去的十年間，公共服務就業項目支出額不斷增長，支出占比已達到OECD國家ALMPs總支出的1/4，在波蘭等國一度達到35%。其次，項目參與者的就業質量較低。多數參與者薪資低于失業前平均水平，且人員流動性過大，就業崗位缺乏穩定性。從長期來看，雖然公共就業項目在經濟下滑時減少了失業，但這也使得部分國家基礎設施建設部門人員冗雜、崗位職能重疊，造成人力資源的大量浪費。另外，就業者出現“被污名化”現象。公共就業項目參與者極易被資方貼上“低技術”“廉價”等歧視性標簽。他們也同時被工人工會、社區服務者等群體排斥，原因是臨時性崗位對穩定就業者存在較高的替代效應①以瑞典為例，建筑部門替代效應為69%，經濟部門替代效應為100%。。這導致項目參與者在就業態勢回暖時被雇傭進入正常崗位的可能性較低。以上種種因素使公共服務就業項目投入與收益出現失衡，項目運行陷入困境，以德國的“工作創造計劃”與挪威的“公共就業項目”為例，研究表明2008年以來這兩項計劃對就業率上升的解釋力為0。因此，項目的實施在一些國家遭遇嚴重阻力，尤其受到35歲以下青年失業者的抵制。

（二）低收入人群就業保障弱化

自就業保護法案（EPL）改革以來，OECD國家針對低收入群體的就業保障與服務整體變弱，如縮減失業補貼時間，減少過度勞動保護等，低收入群體就業風險不斷增加。隨著歐債危機導致國際經濟整體發展態勢放緩，世界經濟復蘇乏力，許多國家也紛紛削減社會福利，緊縮公共財政以提高經濟競爭力。最近十年，希臘、芬蘭、愛爾蘭、西班牙等國家低收入群體就業率遠低于2007年的水平。另一方面，OECD國家勞動力市場改革過度強調市場化，一定程度上忽視了政府的調節作用，導致就業服務分配不均，無法有效惠及社會弱勢群體。因此，部分國家出現就業服務重返行政化趨勢。以德國為代表的歐洲國家開始探索使就業培訓、失業保險與針對失業群體的社區服務等重新回歸行政化，以彌補市場失靈。值得注意的是，就業服務重返行政化并不意味市場配置資源的基礎性地位發生動搖，而是OECD國家以促進就業為核心的勞動力市場政策的適當調整，其根本目的是在保證市場基礎性作用的前提下，對于技能培訓等服務的提供輔之以政府調節，為弱勢群體、低收入人群就業提供保護。

（三）勞動力市場兩極分化

OECD國家勞動力市場兩極化趨勢在20世紀末逐步顯現，過去十年間分化速度加快。各國家內部低技能與高技能群體就業占比上升，中間階層比例持續下降。統計數據顯示，2005至2015年間OECD國家中等技能就業崗位減少約7.5%，低技術崗位占比增加2.5%，高技能需求的崗位增加約5.1%。歐洲國家中等技能崗位流失最為嚴重，北歐五國降幅達到11.7%。北美及日本中等技能崗位也出現不同程度流失，美國降幅為6.2%，日本為5.2%②數據來源：OECD Employment Outlook.2017（http://www.oecd.org）.。其中，接近三分之一的中等技能勞動力向服務業轉移，實體經濟受到沖擊。就業結構的變動必然導致勞動力市場波動。其影響機制在于，制造業智能化使大量勞動力被排斥出就業崗位，失去制造業基礎的就業者對資本的依賴程度進一步加深，更易受到宏觀經濟衰退與資本流動的影響。20世紀90年代以來，隨著資本流動證券化趨勢的不斷演進，美國等主要OECD國家的資產泡沫以10年為周期影響著勞動力市場。美國1992年、2001年、2009年三次失業高峰分別由證券市場科技股騙局、資產價格泡沫與次貸危機引起?？梢哉f，勞動力市場兩極分化對就業穩定性存在著消極影響，在OECD國家的技能政策與社會保障體系變革中，這一現象應當受到關注。

五、結語

就目前而言，人口紅利效應淡化、勞動力成本上升是我國未來面臨的嚴峻挑戰，在這一背景下，保持勞動生產率的增長高于人口老齡化進程是我國勞動力市場政策的一個重要目標。因此，當前勞動力市場政策建構仍存在較大提升空間。政策建構理念方面，應當正確看待勞動力市場靈活性與穩定性的關系。健康的勞動力市場應該是一個動態平衡的結構，穩定性與靈活性并不沖突。穩定性是靈活性得以發揮的基礎，靈活性又反過來增強了勞動力市場彈性與抗風險能力，進一步維護其穩定性。在過去，我國傳統的城鄉二元結構與“單位制”的存在限制著勞動力自由流動，勞動力市場缺乏靈活性[9](p39)。改革開放以來，勞動力地區之間、城鄉之間流動的壁壘逐步打破，但流動人口就業培訓、社會保障體系建設等基礎性問題并未有效解決。如何突破傳統城鄉二元結構帶來的路徑依賴，兼顧勞動力市場的穩定性與靈活性應當成為未來政策建構的重要議題。

在政策承擔主體方面，應明晰政府與市場之間的角色分配。近年來OECD國家就業服務重返行政化的趨勢表明，完全市場化的技能培訓、就業指導以及保障服務不利于資源匱乏的低收入群體，盲目地“去行政化”并不可取，政府調節對于穩定勞動力市場必不可少。但是，歐洲國家公共服務就業項目的前車之鑒又證明，政府不應當以提供大規模臨時性崗位的形式直接參與勞動力市場，否則將造成嚴重的替代效應，并增加財政負擔。因此，必須精確把握政府與市場之間的責任關系，市場配置資源的基礎性作用與政府的“托底性”調節缺一不可。

另外，第三產業規模超越第二產業是經濟轉型的標志之一，也是制造業技術升級的必然結果，但對我國而言，應當警惕“去工業化”傾向帶來的風險。2013年至今，我國服務業所占比重年均增長率約為2%左右，高于多數OECD國家，但服務業每萬人增加值遠低于制造業，也低于OECD國家平均水平，過快的增長速度與效率之間未能達到均衡，對我國勞動力市場政策的建構提出了挑戰。一方面，大批勞動力向低技能需求、低增加值的低端服務業集聚，不利于產業自身的高端化轉型與勞動力人力資本積累。這要求我們建立具有穩定性、時效性的技能培訓體系，使勞動力技能水平與產業規模增長相適應。另一方面，制造業“空心化”與第三產業的飛速發展導致行業間分流勞動力的產生。在供給側改革背景下，“去產能、調結構”使能源、機械制造等行業大量勞動力面臨轉崗，跨行業流動帶來的社會保障權益喪失與技能失效成為亟待解決的新問題。未來的勞動力市場政策在堅定不移推動社會弱勢群體就業的基礎上，應當更加關注行業間分流勞動力的就業培訓與技能提升。在轉崗前，及時為待業人員提供就業援助，完成崗位搜尋與匹配。在轉崗后，優先解決職業技能失效的問題，幫助他們盡快適應新的工作崗位。同時，推動社保統籌體系改革，探索建立城鄉之間、行業之間統籌體系，保障跨行業、跨地區就業者的各項權益，進一步提升勞動力群體的抗風險能力，從而為我國勞動力市場的穩定與產業結構優化升級提供保障。

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