基于湖南“新田模式”的農地金融信貸政策創新研究

張毅

摘 要：2015年12月，湖南省新田縣被確定為全國59個農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣之一。兩年多來，該縣相關職能部門積極探索、大膽實踐、反復調查論證，成功設計出了“農村土地經營權流轉證”，有效地破解了利用土地經營權利進行融資抵押的問題，使新型農業經營主體“貸款難”問題迎刃而解，并取得了初步成效，可在全國推廣提供經驗借鑒。

關鍵詞：農村承包土地經營權；抵押貸款；信貸政策；新田模式

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.03.06

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）03-0042-07

一、我國與湖南省農地金融的實踐情況

1988年，貴州省湄潭縣在全國范圍內率先成立土地金融公司，正式開啟了我國農地金融模式的探索之路，學術界稱之為“湄潭實驗”。試驗初期，湄潭縣的土地抵押融資取得了一定成績，由于抵押對象是非耕地的使用權，在當時成功地規避了法律風險。但是，該模式顯得過于超前，而且相關的制度安排不盡合理，最終導致了試點工作的失敗。截至1997年末，湄潭縣土地金融公司共累計形成不良貸款550萬元，被相關部門予以撤銷，公司的資產負債并入當地的農信社。2014年，湖南新田等8縣被湖南省確定為全省“農村土地確權頒證和農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣”。2015年12月，該8縣經全國人大常委會授權，被國務院指定為全國農村承包土地的經營權抵押貸款在湖南地區試點縣。試點工作開展兩年多來，相關職能部門積極探索、大膽實踐，經反復地調查論證，成功地設計出了“農村土地經營權流轉證”，有效地破解了利用土地經營權利進行融資抵押的問題，使新型農業經營主體“貸款難”問題迎刃而解，為農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作成功著陸奠定了堅實的基礎。

二、農村土地“三權”分置改革“新田模式”基本情況

隨著農村土地改革的推進，按照從“兩權分離”到“三權分置”，從“集體所有、農戶承包經營”到“集體所有、農戶承包、多元經營”的農村土地改革目標和要求，借土地要素資源來增加融資功能，促進農民增收，是傳統農業向現代化農業轉型，實現農業產業化、規?；l展的必然選擇。新田縣位于湖南省南部，是國家扶貧開發工作重點縣，湖南省革命老區縣。全縣人口43萬人，其中農業人口占比80%以上，是典型的農業縣。2014年，新田縣被湖南省列為“農村土地確權頒證試點縣”，為做好農村土地確權頒證等“三權分置”改革，新田縣依托“農地試點”，主要在以下兩方面進行了探索。

（一）丈量地權，全面推進確權登記

新田縣縣委、政府成立了縣委書記任顧問、縣長任組長的領導小組，從全縣抽調20多名精干力量分成4個小組進村入戶，聘請專業測繪隊限期完成外業調繪、矢量化以及農村土地信息數據庫建設，印發20多萬份宣傳資料到鄉鎮，村組現場釋疑解答，通過電視、網絡、廣播、短信及各類動員會、宣傳會、座談會擴大影響，堅持《承包信息公示》確認到戶到人。將全縣11萬多份土地承包檔案分門別類裝訂成冊，登記編號，做到了“一鄉一柜，一村一檔，一組一卷，一戶一頁”，完成全縣32.2萬畝農村耕地的確權登記工作。為方便百姓流轉土地、增加收入，在縣、鄉鎮和村級三個層面都建成了高標準的農村土地流轉服務中心或土地流轉服務站。據統計，在整個農村土地確權登記的過程中，全縣共投入了400多萬元的工作經費全速推進，基本上做到了統籌協調到位、政策細化到位、技術力量到位、質量標準到位。質量上主要是把好了現場指認關、農戶確認關、矛盾調處關以及地塊、面積、位置、四至、權屬的公示關，確保地籍圖電子數據的真實、準確，為頒證工作和融資抵押提供完整的信息數據和證件資料。

（二）創設地證，有效實現土地流轉

經過反復的磋商、調查、論證，新田縣創造性地設計出臺了《農村土地經營權流轉證》?！掇r村土地經營權流轉證》是由當地人民政府授權農村土地確權頒證管理部門根據農村土地承包經營權證和農村土地流轉合同向新型農業經營主體再次確權認可土地流轉權利而頒發的權屬證明，主要流程是自然人（農戶）委托村兩委或托管公司流轉土地，村兩委或托管公司與新型農業經營主體簽訂流轉合同，新型農業主體憑流轉合同向政府確權頒證管理中心申領土地經營權流轉證并憑流轉證向銀信部門貸款（見圖1）。

2014年9月，新田縣《農村土地經營權流轉證》第一本證正式向境內東升農場頒發，目前，新田縣12個鄉鎮32萬多畝耕地有一半多都已經流轉了經營權。在工商部門登記注冊的新型農業經營主體有600多家，已發放《農村土地經營權流轉證》85本，涉及耕地流轉2.8萬多畝，惠及貧困人口20000多人，占全縣建檔立卡貧困人口的24%，還有100多家的新型農業主體正在排隊申報《農村土地經營權流轉證》。方便快捷的融資通道極大地調動了農民群眾的積極性，人們自發成立專業合作社或規模流轉土地創業就業，新型農業經營主體呈現出蓬勃發展的良好勢頭。

《農村土地經營權流轉證》的設計出臺是新田縣開展試點創新取得成效的關鍵所在，流轉證解決了試點過程中面臨的不少困難和問題，無論是觀念上的還是政策上的“瓶頸”都得到了有效的破解。它不僅具有實用性、可操作性，而且具有前瞻性和廣普性，特別是對當前全國農村土地“三權分置”改革具有積極的借鑒意義和推廣價值。從實踐的層面看，主要是較好地解決了以下幾個方面的問題：一是解決了新型農業經營主體融資抵押的問題。《農村土地經營權流轉證》有效地解決了新型農業經營主體“貸款難”的問題，為推動農業和農村經濟的發展進行了創造性的構想。二是解決了政策層面的合規性問題?！掇r村土地經營權流轉證》符合《物權法》等相關法律的規定，在法理上可行，新田縣人民政府也愿意創新實踐，特別是2015年12月27日，經全國人大常委會授權后，《物權法》和《擔保法》的相關條款在試點地區試點期限內暫時調整，更為試點工作開通了綠色法律通道，通過土地經營權融資的渠道被有效地激活。三是解決了農民群眾的思想認識問題?！掇r村土地經營權流轉證》出來以后，廣大農戶的《農村土地承包經營權證》仍然由農戶自行保管，也不需要農戶在新型農業經營主體辦理抵押貸款時提供簽字畫押手續，避免了農民群眾潛在的排斥意識，有效地提高了廣大農民參與試點的積極性。四是解決了農民群眾的脫貧問題和就業問題。新型農業經營主體憑《農村土地經營權流轉證》抵押貸款，方便、快捷，從根本上解決了困擾經營主體壯大發展的資金難題，客觀上開辟了農業產業做大做強的綠色通道。

三、農地金融“新田模式”試點創新情況及主要成效

（一）農地金融發展及信貸政策試點創新情況

自2016年新田縣農地抵押貸款試點工作開展以來，人民銀行永州市中心支行和新田支行積極作為，在地方相關部門和新田縣委縣政府的的大力推動、積極配合下，經過一年多努力，試點工作取得了階段性成效。新田“一套證書、兩份保險、三種土地流轉模式、四種價值評估方法、五大銀行參與”為主要內容的“新田模式”和經驗做法多次在上級會議上作交流發言。2017年2月，湖南省兩權抵押貸款試點工作推進會在新田召開，農地抵押貸款“新田模式”得到充分認可。其主要措施：

1.三個服務平臺+三種流轉方式+一個融資載體，從根本上解決利用農村土地經營權融資“怎么融”的關鍵和核心問題

首先，政府在新田轄內縣、鄉、村三個層面構建完整的農村土地流轉服務平臺，幫助農民群眾流轉土地經營權來增加資產性收入。其次，在實踐運行當中摸索出三種較為科學合理的土地流轉方式：農民群眾委托村兩委向新型農業主體流轉、農民群眾委托托管公司向新型農業主體流轉、農民群眾自行成立農村土地專業合作社自主經營或以入股方式參與新型農業經營主體合作經營。再次，創造性地設計了《農村土地經營權流轉證》，并制訂完善了《新田縣農村土地承包經營權抵押貸款實施細則》。

2.四種評估模式解決農村土地的經營權融資“融多少”的問題，逐步建立健全穩定的定價機制

新田縣結合行業、產業和地域特點，對農村承包土地的經營權價值評估采取了四種定價模式。模式一：承貸銀行內部定價。貸款額度=人品+成本*（50～70%）。本種模式主要針對家庭作坊及小規模自主經營模式。模式二：借貸雙方協商定價。貸款額度=人品+成本+土地經營權價值（年均土地凈收益*剩余經營年限）。在縣政府指導性的土地流轉“基準價”基礎上，借貸雙方對附著物價值、流轉耕地規模和產出、項目市場前景等因素進行協商評估確價。模式三：政府平臺定價。貸款額度=人品+（附著物+附加物）*50%+土地經營權價值（年均土地凈收益*剩余經營年限）。政府確權頒證管理部門設立農村承包土地經營權價值評估機構，建立交易定價平臺進行價值評估定價。模式四：市場評估定價。市場定價主要通過三種方式確定，一是引入第三方專業評估機構進行農村承包土地的經營權價值評估。二是由出讓方通過縣農村土地流轉信息平臺或互聯網招拍掛形式，進行競價確定農村承包土地的經營權價值，增加土地經營權的融資權重比例，再綜合其它因素，如投入成本、產出效益等綜合定價。三是由銀信部門和土地流轉中心成立評估委員會，對流轉土地的經營權進行區間評估定價，最后由承貸銀行最終確定貸款額度。

3.五項措施解決利用農村土地經營權融資抵押風險“怎么防”的問題，建立健全科學合理的風險防控管理體系

一是建立風險補償基金。由縣財政預算撥款，設立了“新田縣農村承包土地的經營權抵押貸款風險補償基金”專戶，首期規模600萬元，在所有涉貸金融主體按規模大小各自開設“風險補償基金”專戶，后期按1∶10的比例配資。二是提取風險準備金列入稅后利潤抵扣。承貸銀行建立“農村承包土地的經營權抵押貸款風險補償準備金”，每季度根據貸款規模按一定比例計提，一旦農村承包土地經營權抵押貸款出現風險，經相關部門審核認定后核銷，后期交稅時進行抵扣。三是從銀行計提的呆賬、壞賬準備金中核梢。目前，各銀行包括地方法人機構都計提了相當規模的呆賬、壞賬準備金，鼓勵農商行從已計提的呆賬、壞賬準備金中核銷，要求國有銀行分支機構積極主動向上級行申請核銷。四是建立“農地”經營權抵押貸款風險保障制度。銀行依托政策性融資擔保機構對“農地”經營權抵押貸款進行擔保；由政府協調以較低費率或政府對保費進行全額補貼的形式，建立貸款風險保險制度，一旦出現貸款風險時，由保險公司進行補償。五是建立由政府主導的農村土地經營權托管公司。從兩條路徑鋪設防控體系，在政府平臺農村土地經營權托管公司組建政策性農地貸款保險公司，對農地經營權抵押貸款進行風險保險；對新型農業經營主體因多種原因不能繼續維持正常經營生產的，經法院裁定以土地附著物及附加物折價評估抵償農戶權益和銀行部分貸款后，其土地流轉經營權經債權銀行同意暫由政府主導的農投公司接管，并由農投公司進行公開招投其它農業主體接盤運營，接管期間產生的成本支出由農投托管公司、銀行和村委或村民協商解決。

（二）基本成效

新田縣試點工作開展以來，取得了較好成效。一是農村土地要素資源有效激活，農村承包土地的經營權抵押融資通道全面打開。目前，新田的農村土地確權工作已全部完成，為“農地”抵押貸款試點工作打下了堅實基礎。截至2016年末，通過三種流轉方式已經流轉耕地17萬余畝，占全縣耕地總面積50%以上，全縣累計發放農地抵押貸款5203萬元，余額1748萬元，新田農村土地要素已被有效激活，農村承包土地的經營權抵押融資通道全面打開。二是新型農業經營主體蓬勃發展，農業產業不斷壯大。通過廣泛宣傳和集中授信儀式的示范效應，新田新型農業經營主體呈現蓬勃發展的良好勢頭。據統計，2016年末在工商部門登記注冊的涉農企業、農民專業合作社、家庭農場、專業大戶已達640余家，正在申報認領和辦理工商登記注冊的新型農業經營主體有近百家之多，新田縣境內以富硒冠名的蔬菜、大米、烤煙、菌業、藥材、大豆等農業產業基地也在不斷涌現，農業產業發展不斷壯大。三是助推脫貧攻堅，惠及民生的良性機制逐步形成。新田“農地”抵押貸款試點工作的開展，使廣大農戶特別是貧困農戶不僅獲得了土地租賃收入，還獲得了就業機會，促進了農戶增收和長效脫貧；同時，還重點扶持了一批金融扶貧示范企業，實現了金融支持產業扶貧，新田縣“農地”試點助推脫貧攻堅，惠及民生的良性機制逐步形成。

四、農地金融“新田模式”存在的困難及潛在風險

（一）確權頒證基礎工作滯后

農村土地確權頒證整體進度緩慢已成為影響“農地”抵押貸款試點工作深入發展的一個薄弱環節，致使廣大農戶還無法充分享受“農地”抵押貸款試點的改革成果，也制約了貸款整體規模的擴大。新田試點創新設計《農村土地經營權流轉證》，以新型農業經營主體作為抵押貸款試點的突破口，其中一個重要原因也是確權頒證工作尚未到位，直接大規模面向廣大農戶存在法律制度和操作層面的困難。

（二）非涉農銀行政策支持滯后

目前，各銀行機構雖然都已經參與了“農地”試點工作，但基本是從履行社會責任，完成政策任務的角度出發，沒有將其作為一種可持續的商業模式。從目前的情況看，除農商行制定了較為完善的管理辦法和貸款實施細則外，其他銀行特別是非“涉農”銀行機構都沒有出臺相應的管理辦法和貸款實施細則，不利于該項業務后續的全面開展。

（三）土地經營權價值評估滯后

一方面，如新田縣沒有統一規范的土地承包經營權價值評估機構，在實際操作中，全省層面缺乏評估流轉土地承包經營權價值統一標準和操作程序，土地價值難以準確界定。另一方面，評估人員缺乏專業性。雖然一些試點縣創新推出了土地經營權定價評估模式，組建了相關評估小組，但大部分試點縣在土地經營權價值評估這方面仍在探索階段，缺乏實踐經驗，且評估人員普遍缺乏專業培訓，對農村要素資源和農產品市場信息了解不足，難以從專業的角度進行分析評判，對同一種類不同主體的經營權價值評估存在出入。

（四）風險補償配套措施滯后

一是農業保險覆蓋面低。目前全省暫無專業的農業保險開辦機構，部分國有商業保險公司介入，但因費率較高和賠付額偏低等因素，銀行不愿受理農地經營權抵押業務；而其他商業性保險公司因風險原因不愿介入，導致農業保險覆蓋面較低，抵押各方利益無法得到保證。二是涉農擔保機構較少且業務發展緩慢，僅極少部分農地經營權抵押貸款獲得擔保公司擔保?；谝陨巷L險考慮，銀行對開辦農地經營權抵押貸款業務態度較為審慎。

五、政策建議

（一）完善農地流轉基礎設施

由政府成立規范統一的土地承包經營權價值評估機構，設立縣（市）、鄉鎮、村三級土地流轉中心或流轉服務站，建立土地價值專業評估制度，并組織對評估人才進行培訓，提高其專業素質，出臺評估管理、技術規范等有關法律和業務準則，為農地價值評估創造便利條件。完善農村土地流轉價格引領機制，健全農村承包土地經營權抵押登記和評估交易體系，搭設集中統一的業務交易平臺，由承貸主體和交易中心合署辦公，從而提供基礎支撐。

（二）健全多層次的貸款風險分擔機制

一是發展農村金融擔保體系。加快成立農業信貸擔保機構，由政府出資成立農業擔保基金，鼓勵和支持各縣市建立財政入股、社會參與的農業融資擔保公司，鄉鎮設立農村大戶等發起的擔保組織，探索建立合作性的村級融資擔?；?，為農地抵押貸款提供擔保和反擔保，降低農地抵押貸款的信貸風險。二是完善農業保險機制。建議參照國外農業保險的經營模式，為商業保險機構開展農業保險提供財政補貼，建立農業保險風險基金，提高保險機構參與積極性；積極組建各種政策性農業保險機構，通過稅收減免、財政補貼等方式，引導保險公司放寬農業保險范圍，設計開發有關農地抵押貸款的保險品種，加大農業保險理賠力度。

（三）加大信貸產品創新力度

金融支持是推動農村承包土地的經營權抵押貸款最好的“鋪路石”和“導火線”。試點前期，各金融機構發放貸款要區別一般性的經營性貸款，不僅要在政策上傾斜，還要在投放環節上簡化手續，高效、快捷地解決新型農業經營主體的融資難題。根據試點進展情況，及時跟進信貸產品創新，始終發揮金融在“試點”工作中的核心推動作用。同時，不論是優惠的信貸政策，還是農村土地的抵押權利，都要向農民群眾講清楚。要讓老百姓真正明白農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，要特別強調經營權流轉以后，連同土地上的附屬權利一并流轉，但所有權和承包權沒有發生改變。對單個農戶持《承包經營權證》辦理貸款的也要將貸款流程宣傳清楚，便于老百姓快速融資。

（四）及時推廣具有借鑒經驗的做法

試點證明《農村土地經營權流轉證》很好地解決了新型農業經營主體抵押貸款的問題，具有很強的針對性、實用性和可操作性，是可以推廣和復制的。但這種方式不能僅僅停留在各級地方政府認可的層面，在特定的行政區劃內受到法律的保護，建議將其上升到國家層面統一印制全國性的《農村土地經營權流轉證》，可配合全國統一的農村土地信息數據庫系統聯網查詢。同時，并統一印制規范性的農村土地經營權流轉合同，在全國范圍內規范操作，就像農民手上的《農村土地承包經營權證》一樣，認可《農村土地經營權流轉證》的法律屬性，這樣既能有效地激活農村土地快速流轉的積極性，又為新型農業經營主體快捷融資，促進我國農業產業提質、農民增收，實現傳統農業向規?；F代農業轉型。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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