洪湖“一號文件”誕生記

◎ 本刊記者 耕 荒 范佳富

在中國社會政治生活中，“一號文件”因其明顯的關注度和指向性，其重要性不言而喻。

提及“一號文件”，人們腦海中往往不由自主地浮現出“三農”問題。從2004年到2018年，中共中央連續發布15個指導“三農”工作的“一號文件”，凸顯“三農”工作的“重中之重”。

多年來，湖北省荊州市洪湖市委“一號文件”也遵從“慣例”，持續為譜寫“三農”華章加碼。今年卻一反既往，將目光聚焦于民政工作，出臺了《關于加快推進“四個到位”建設“四個民政”全面提升基層民政民生工作能力的意見》。

“在全國，縣級黨委政府用‘一號文件’部署民政的事很少見。”參與指導洪湖市委“一號文件”的湖北省民政廳社會救助辦公室主任俞遠漢說，“我在網上還嘗試性搜了一下，沒發現。”

為何“一號文件”的內容由“三農”轉變為“民生民政”？其變化的內容和意義是什么？

2017年8月正式投入使用的洪湖市救災物資儲備中心，為荊州市唯一縣級救災倉庫

解決民生問題是最大的政治，改善民生是最大的政績。“市委市政府出臺‘一號文件’，目的就是要把‘人民對美好生活的向往’作為一切工作的出發點和落腳點，鍥而不舍地把民生實事辦好。”洪湖市委書記張遠梅在今年1月底召開的全面提升基層民政能力建設大會上發出了“動員令”，吹響了“沖鋒號”，要努力構建新時代大民政新格局，全面提升全市民生工作水平。

這不僅體現了當地領導干部敢“吃螃蟹”的創新精神，更彰顯了市委市政府深刻理解和把握“以人民為中心”的思想精髓和科學內涵，重視民政發展的情懷和決心。

六易其稿不斷提高站位

1月5日，洪湖市委“一號文件”正式出爐。

文件聚焦民生民政工作，明確了創新、服務、法治、陽光“四個民政”的工作目標和體系、機制、功能、保障“四個到位”的具體措施。如何加強基層民政工作，切實提升民生水平，按照文件的要求，有如下具體的操作性辦法。

“相關市直部門各明確2人為市級民生聯絡員，其中一人負責本單位為民服務事項的協調辦理工作，一人負責市便民服務中心的業務受理工作。”

“進一步貫徹落實《關于進一步加強新時期民政工作的意見》和《省農村綜合改辦 省財政廳 省民政廳關于進一步做好鄉鎮民政公益性服務“以錢養事”工作的通知》，以更好地整合鄉鎮民政、人社、計生、信訪等工作力量，組建每鄉鎮區辦事處不少于6名的民政民生服務隊伍。按照每村3名的標準配齊村級民政協理員。”

“各鄉鎮區辦事處每年要安排足額的民政所需事業工作經費，市財政每年為各鄉鎮區辦事處安排民政事業工作經費5萬元預算。”

“一號文件”對基層民政工作的人員、經費都提出了明確的要求。配齊鄉（鎮）村民政協理員后，每個鄉鎮都有專職從事民政工作的助理員，全市233個行政村，村村都有民政協理員，并對應完成上級交辦的本轄區內各項民政工作具體事務。

集敬老院、光榮院、兒童福利院于一體的洪湖市社會福利院

同時，結合基層黨建“整縣推進”工作，洪湖市加快城鄉社區建設，城鎮新建社區要在1000平方米以上，農村社區要在500平方米以上；每個行政村在村委會建設中規劃50—100平方米房屋面積用作老人兒童快樂之家。最終實現民政工作在基層有機構辦事、有人員辦事、有陣地辦事、有經費保障的良好格局。

“黨的十九大精神一個最鮮明的亮色，就是堅持‘以人民為中心’的發展思想，精準扶貧工作一個最重要的考核指標，就是脫貧路上，不棄一戶，不落一人。基層民政工作能力的提升就是與兩點高度契合的作法。”洪湖市開發區黨工委書記萬凱說，“市委、市政府在2018年出臺的‘一號文件’政治站位高，是認真貫徹黨的十九大精神的具體體現，有極強現實意義和深遠歷史意義。”

“‘一號文件’解決了基層能力提升問題，原來所有的單位都有辦公室，唯獨民政掛靠在社會事務辦，現在經費、人員、陣地都有了保障。”作為文件的主要起草者和實施者，洪湖市民政局局長張春輝感受更為真切。

然而，文件的出臺并非一帆風順。

去年11月中旬，民政部部長黃樹賢到洪湖實地調研了解基層民政工作，對洪湖民政給予了充分肯定，提出將洪湖市作為全國基層民政民生工作能力提升試點示范縣市。隨后，荊州市委書記楊智就加強基層民政工作作出批示，要求洪湖市把握抓住這次機遇，制訂實施方案。

洪湖市委、市政府迅速作出反應，在市委書記張遠梅的親自督導下，文件初稿很快完成，內容僅包含“四個到位”。大多數市領導認為，“文件比較實在，解決了民政許多長期想解決而沒有解決的難題”。市委書記張遠梅、市長沈先武則表示，“這份文件是民政的文件，站位不高。”內容雖然由“四個到位”擴展到“四個民政”，第二稿依舊沒有擺脫“站位不高”的窠臼。

為提高文件“含金量”，去年12月1日，市委書記張遠梅一行帶著精心打磨的第三稿到湖北省民政廳作了專題匯報。省廳領導充分肯定了洪湖市委市政府對民生民政工作的重視，建議文件要緊緊圍繞黨的十九大作出的新部署新要求，進一步提高站位。

黨的十九大指出，“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題”，要健全社會救助、社會福利、慈善事業等制度，完善社會公共服務體系，做好社會救助兜底脫貧相關工作，保障困難群眾基本生活，織密織牢兜底民生保障網。

“安全民政、服務民政、法治民政、陽光民政”，文件第四稿緊密結合十九大精神提煉的“四個民政”被市領導認為，還是沒有跳出民政，要把它放到加強和改善民生的高度來認識。

在省廳多個部門的指導下，洪湖民政部門完成了第五稿，仍然沒得到省廳領導的認可。

今年元旦剛過，受廳領導委派，湖北省民政廳基層政權和社區建設處處長徐昌洪等領導就到洪湖市專門對文件進行研究，并提出了“創新民政”，同時進一步整合了“四個民政”“四個到位”，有效豐富了其內涵，拓展了其外延。這些內容猶如“畫龍點睛”，讓文件得到了實質升華。

“同意發文”。1月5日，正在參加荊州市第五屆人民代表大會第三次會議的市委書記張遠梅對文件第六稿作出批示，也標志著深入調查研究，廣泛征求意見，花費近兩個月心血的文件“一錘定音”。

事情到此并未圓滿結束。這個民政文件是否一定要以“一號文件”文號發出？在“四大家”領導班子內部討論時，有的領導提出，往年市委“一號文件”都是聚焦“三農”，今年用“一號文件”部署民政工作是否與上級精神不符？

對標時代指針，順應人民期待，謀劃發展路徑。人民群眾對美好生活的期待，就是我們的奮斗目標。保障和改善民生，增進民生福祉，就是發展的根本目的。多謀民生之利、多解民生之憂，加快補齊民生短板，符合十九大精神，符合全市實際。反復研究、討論調研，最終達成共識。

“1月1日-5日，市委沒有出臺任何文件。”洪湖市民政局局長張春輝表示，民生工作是市委市政府的頭等大事，怎么重視都不為過。

思想的統一變成行動的自覺。

元旦第5天，這份六易其稿的民政文件，終于走完所有程序，以洪湖市委2018年第一號文件的形式，正式面世。

1月16日，民政部部長黃樹賢對文件作出批示，充分肯定了洪湖市加強基層民政工作的做法。這讓市委市政府和民政系統的干部職工感到欣慰，這“一號文件”出臺，是抓準了，抓對了。

為了保障一號文件落地生根、產生實效，洪湖市成立以市委書記任組長、市長任第一副組長的民政民生工作能力提升領導小組。該項工作的落實納入了目標管理考核范圍，成為洪湖市委市政府督查室督查重點項目。

作為該項工作的重點責任部門，洪湖市民政局統籌力量成立工作專班，加強學習，專程赴河北曲陽縣取經，組織調研21個鄉鎮區辦事處民政工作現狀，開展了首批16個加強基層民政工作能力提升試點村，創制了“民政為民、民政愛民”各式宣傳牌，抓緊制訂了一系列制度措施，開始著手全面打造洪湖為全國加強基層民政工作能力提升試點示范縣市。

民生財政增進百姓福祉

“洪湖水，浪打浪，洪湖岸邊是家鄉！”一部紅色經典讓洪湖聲名在外。

作為革命老區，洪湖經濟發展水平并不“冒尖”。洪湖市2017年經濟運行情況分析報告顯示，2017年全市實現地區生產總值236.93億元，財政總收入完成13.03億元，在荊州市9個縣市區中處于中游。

就是這樣一個“比上不足，比下有余”的中部縣級市，在民生民政領域的投入卻毫不含糊。2016年全市用于民政方面的支出為3.9億元，占全市總支出的8%。2017年用于民政方面的支出為4.7億元，占全市總支出的10%。2017年共安排預算資金3390萬元，保障民政系統機關事業單位運行；整合資金近3000萬元，用于烈士陵園維修、4D畫館、市鄉級福利院提檔升級、婚姻登記大樓、軍休所搬遷、未成年人保護中心、救災倉庫等工程項目建設。今后，將繼續增加對民政的投入，確保民政支出達到財政總支出的13%以上。

“市委市政府堅持以人民為中心的發展思想，高度重視民政工作，不僅將民政工作作為一件民生工作來安排，更將民政工作作為一項政治任務來落實。”洪湖市分管民政工作的副市長熊瑛說，“在部署工作時做到三個優先，即民政工作優先部署、民生問題優先解決、資金調度優先安排。工作上要求做到三個精準，即精準辨別民政對象、精準落實民政政策、精準出臺民生舉措。”

2017年，洪湖市委常委會、市政府常務會先后10多次專題研究民政工作，圍繞民生熱點難點焦點問題，制定出臺了一系列促進民政事業發展的規范性文件。殯葬方面，下發了《關于推行節地生態安葬的實施意見》《關于違反殯葬管理法規紀律處分的暫行規定》。救災方面，制定了《洪湖市自然災害生活救助資金管理辦法》《洪湖市干旱受災群眾基本生活用水應急救助實施細則》。救助方面，出臺了《關于建立和完善城鄉社會救助體系建設的意見》《城市和農村居民最低生活保障實施辦法》等規范性文件……全面形成門類齊全、內容詳實、體系嚴謹的民政工作規劃和政策體系，使民政工作步入科學化、制度化和規范化軌道。

大力實施民政兜底保障網建設。在兜底脫貧工作中做到了“應保盡保、應兜盡兜，一戶不少、一人不落。”2017年全市共有建檔立卡低保兜底對象14561戶31910人。將建檔立卡貧困戶/農村低保家庭等低收入家庭中的特殊困難群體、兜底納入新農合保險，資助參合參保，2017年全市在年度救助限額內的住院自付費用救助比例達到70%以上，建檔立卡貧困戶基本醫療保險、大病保險、醫療保險救助達到90%，特困人員實現住院“零支付”。2017年全市共發放醫療救助資金1562萬元，救助患者5131人。

大力完善社會福利體系。投資150萬元對市社會福利院實施綠化、亮化、美化工程，呈現園林式福利院，投資20萬元為民辦養老機構安裝監控設備，加強安全生產管理，對民辦養老機構實施床位補貼，下撥資金共14萬元。全市建成并投入使用103個農村老年人互助照料活動中心和農村幸福院，為農村老年人提供日間照料、文化娛樂、精神慰藉等服務，共建成16個城市社區養老服務中心，滿足不同層次、不同需求的老年人養老意愿，每年利用福彩公益金開展孤兒助學活動，共資助全市150名左右大學生完成學業，圓了孤兒大學夢。

作為湖北省社會救助工作試點縣市，洪湖市認真落實惠民政策，調整社會救助標準，城市低保標準由每人每月450元調整為500元，農村低保標準由每人每年3600元調整為4500元，農村特困人員供養標準由每人每年6700元調整為7600元，孤兒集中供養從每人每月1000元調整為1600元。

不止如此，“我們殯葬管理走在全國前列，市殯葬管理所是全國殯葬改革示范基地。”“烈士陵園管理水平也是一流，湘鄂西蘇區烈士陵園是全國愛國主義教育示范基地。”“洪湖市民政局是市直屬單位唯一園林式管理單位”……洪湖市民政局局長張春輝如數家珍地說道，在省委省政府2017年“低保管理、救災工作、農村留守兒童管理、殘疾人‘兩項補貼’”四項民政工作考核中，洪湖市以96.8的高分名列全省第一。

民生無小事，枝葉總關情。洪湖市不斷增強貫徹落實黨的十九大精神的思想自覺和行動自覺，積極弘揚“比學趕超、奮勇爭先”的開拓創新精神，以善作善成的實效和跨越發展的業績向全市人民交出了滿意的答卷。

洪湖市民政局社會救助服務窗口

洪湖市殯葬管理所，被評為全國殯葬標準化建設示范基地

正視問題力爭彎道超車

金無足赤，人無完人。再靚麗的民生成績單也難以掩蓋洪湖民政工作的某些不足。正如荊州市民政局副局長陳玉梅所言：“洪湖民政工作有閃光點，但也存在一些短板。”

“基層陣地缺失、專職人員較少、群眾期盼高。”市委書記張遠梅曾直言不諱地指出，成績催人奮進，機遇挑戰并存。

基層民政工作點多、面廣、量大。民政工作已由傳統的10余項職責增加到30多項，但是國家未出臺相應的增加民政機構設置和人員編制政策，使工作多、人手少的反差越來越大，特別是鄉鎮區辦基層民政部門處于嚴重超負荷狀態。

就洪湖而言，全市21個鄉鎮區辦，大的鄉鎮區辦配備2名民政助理員，小的鄉鎮區辦只有1人從事民政工作，根本沒有精力做好日益繁重的本職工作。

在2004年各地鄉鎮區辦綜合配套改革中，所有民政辦公室被撤銷并入鄉鎮區辦社會事務辦公室，鄉鎮區辦民政辦公室作為民政工作的最基本政府機構，是掌握民情、傾聽民聲、反饋民意的“前言陣地”，“機構無帽子、門口無牌子、辦公無章子、辦事無票子”的現狀無疑嚴重影響了民政職能的實施。

鄉鎮區辦民政工作在本來工作任務就很繁重的情況下還存在兼職現象，絕大多數民政工作人員同時承擔著鄉鎮區辦安排的駐點包村、精準扶貧、計劃生育、綜合治理、招商引資以及突擊性任務，民政工作只能擠時間去完成，處于被動應付狀態，致使政策措施執行走樣或流于形式。

近年來，鑒于民生工作的重要性，上級撥付地方民政部門的專項資金數目甚大，但基層民政工作經費異常緊張。低保、五保、優撫對象、救災救濟資金的發放、下鄉調研、各種表冊印刷等都需要大量的工作經費。然而，上級下撥的民政工作經費均為專項資金，使用途徑和范圍受限，而列入本級財政預算的民政工作經費過少，對千頭萬緒的民政業務來說只能是杯水車薪。

洪湖市一位長期在基層工作的民政干部反映：“我們婚姻登記連9塊錢的工本費都取消了，但我們也要花2塊錢的成本到省廳去買，而且婚姻登記還要配備七八名工作人員……市財政給我們有所保障，但是還有點欠缺，還不夠。”民政部門承受著嚴格落實政策、工作經費緊缺的雙重壓力，這讓基層民政民生政策的執行和落實力度大打折扣。

隨著經濟發展和社會轉型加快，各種利益關系更加復雜，一些深層次矛盾逐漸匯聚迸發，各種新情況新問題不斷凸現，特別是民政工作對象的需求不斷增長，且呈現多元化趨勢，各種超出現行政策規定范圍的訴求交織，給民政工作帶來諸多困難和矛盾。在工作業務上，社會救助體系日益完善，扶貧濟困力度不斷增加，但隨著改革的不斷深入和利益格局的不斷調整，部分群眾未能共享改革的成果，要求救助的呼聲越來越高。在政策體制上，相關政策特別是優撫政策含金量不斷提高，且政策出臺不太平衡，誘發了部分優撫對象心理不平衡。

基于基層民政工作干部隊伍力量薄弱，工作經費緊缺，致使民政工作信息不靈，政策和法規宣傳面不廣，貧困對象救助不及時，以及工作中出現的新矛盾新問題得不到及時解決，直接困擾著民政事業的發展。

面對各種問題，基層民政干部也發出了自己的“聲音”。洪湖市戴家場鎮民政辦主任戴伍俊認為，提升基層民政工作水平，“要以培訓為手段，解決民政人能力問題，讓基層民政人從‘生手’變‘能手’最后變‘高手’。”同時，要加強考核獎勵，形成了激勵機制，讓基層民政人有奔頭。洪湖市民政局干部謝先彬建議，要建立完善市鄉村信息平臺建設，建立長效機制，加強基層民政隊伍建設。

基層民政工作薄弱是長期以來制約民政事業發展的突出短板，也是各級民政部門反映最集中、最強烈的焦點問題。為破除瓶頸，解決黨中央國務院關于民生民政決策部署有效落實的“最后一公里”問題，2017年3月，民政部黨組作出的一項重大決策——大力加強基層民政工作。

上下呼應，天時地利人和，洪湖市委“一號文件”出臺恰逢其時。