中國城市百年：歷史與當(dāng)下

楊宇振

一、城市百年

1908年的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，可看作近代以來中國城鎮(zhèn)化的里程碑標(biāo)志，是中國現(xiàn)代城市產(chǎn)生的伊始。經(jīng)歷幾十年的內(nèi)外交困后，“地方自治”成為清末新政的重要部分。1908年清政府通過了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（1909年1月頒布），試圖通過放權(quán)地方，放權(quán)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)，促使地方民眾輔佐官治，辦理地方公益事業(yè)，包括學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、善舉、公共營業(yè)等，改革“中央-地方”的基本關(guān)系，促進(jìn)清國的活力。《章程》中要求城、鎮(zhèn)設(shè)置議事會和董事會，就本地的公產(chǎn)或者廟宇設(shè)立自治公所。議事會議員由地方選民選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)議決地方應(yīng)行的興革事宜、自治規(guī)約等;所決議之事交由董事會執(zhí)行;議事會同時(shí)還兼有監(jiān)督董事會職責(zé)。幾年后清王朝解體，但地方自治順應(yīng)了解體后的地方需要，在民初設(shè)立的一些商埠等，一定程度上帶有自治的色彩，市政過程中的重要事務(wù)需要向地方的參事會咨議。現(xiàn)代城市作為一種不同于以前的新空間，需要從舊有的行政體系和空間網(wǎng)絡(luò)中切離出來。它往往既是新生產(chǎn)關(guān)系的結(jié)果，也是新生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系最主要的空間。但它的開始，卻通常在于舊體系對于這一新空間的賦權(quán)，試圖通過賦權(quán)激發(fā)新空間的經(jīng)濟(jì)與社會活力，來緩解、應(yīng)對舊有體系的各種危機(jī)——《章程》就是這一賦權(quán)的開始。

作為新空間的現(xiàn)代城市依托于兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)方面的發(fā)展。一方面是與外界的關(guān)系——這一層越來越呈現(xiàn)出支配性的狀況。現(xiàn)代城市不是內(nèi)部自給自足的靜態(tài)空間，不是簡單的城市與城郊或周邊農(nóng)村之間物質(zhì)交換的場所;在更大程度上，它們是區(qū)域社會背景中現(xiàn)代交通結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)過程的節(jié)點(diǎn)，是流動(dòng)性的節(jié)點(diǎn)。在孫中山的《建國方略》中，區(qū)域間的交通建設(shè)是其最有遠(yuǎn)見的構(gòu)想。到了20世紀(jì)40年代后期，形成了全國基本的鐵路網(wǎng)。鐵路網(wǎng)主要分布在華中以東的地帶，由東北至華南的地帶。這一基本格局，構(gòu)成了中國東西地區(qū)不均衡的基本架構(gòu)。另一方面，是城市本身的建制與治理——處于一種與其他城市之間的競爭狀態(tài)中。“建國必先建市，建市必先建制”是當(dāng)時(shí)一種認(rèn)知。也就是說，要建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的國家，就必須先建設(shè)現(xiàn)代化的城市;而建設(shè)現(xiàn)代化的城市，就需要建構(gòu)一套合理的制度，包括合理的“中央-地方”間的制度、城市自身的現(xiàn)代化制度等。

清末至上世紀(jì)20年代初，“拆城筑路”是當(dāng)時(shí)基本的城市規(guī)劃策略

就城市本身而言，1927年的《市組織法》結(jié)束了清末至20年代初關(guān)于市組織形式的探討，之后各地主要城市進(jìn)入漸進(jìn)的建設(shè)與治理過程。這一過程，不僅僅是物質(zhì)建設(shè)，也是社會、文化建設(shè)的過程。 “拆城筑路”成為彼時(shí)一個(gè)基本的建設(shè)模型，盡管過程一波三折——畢竟城墻是前工業(yè)時(shí)期中國府、州、縣城的最大物質(zhì)公共品，也是一個(gè)重要的文化象征。建設(shè)新城市既需要破舊立新，以彰顯新政權(quán)的正當(dāng)性和現(xiàn)代性，也需要空間與錢財(cái);而拆除城墻，銷售城門樓木料、城磚、利用城墻墻基的空間用于建設(shè)新馬路，符合了各種要求——某種程度上，西方城市如維也納的拆除城墻，建設(shè)宏偉壯觀的城市景觀也提供了“先進(jìn)案例”的支持。在20年代，對于相當(dāng)一部分主事者而言，現(xiàn)代城市的建設(shè)，就是馬路、碼頭、路燈以及公園等的建設(shè);到了40年代，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的加劇變化，城市生活的復(fù)雜化，社會分工的深化，各種城市問題的浮現(xiàn)，包括蘇維埃的國外城市現(xiàn)象與理論引入，總體而言，對于城市的理解一方面更加多樣化和綜合化，另一方面對于個(gè)體而言卻也更加的專科化和片段化。盡管戰(zhàn)爭影響城市的發(fā)展，市政管理的科層化、理性化卻是沒有停止過的基本趨勢和實(shí)踐方向。

建市過程中的“省市劃界”、“縣市劃界”也是一個(gè)令人深感興趣和意味深長的問題。這是一個(gè)空間的問題，但不僅是空間的問題。新市作為一種新空間，并不受縣民的歡迎。現(xiàn)代市政建設(shè)必須從地方汲取剩余，縣不情愿輕易丟失收益肥厚的地段，市的“紙醉金迷、霓虹閃爍”往往意味著道德的敗落，市的混亂的各色人員流動(dòng)潛藏著危險(xiǎn)與不確定性。20年代初，許多地方的商埠、市政廳行政的范圍小，或者只是在舊有的城郭范圍及其周邊，或者是城郭外交通便利的一小塊地段，因此不引起大的社會沖突。1927年后各地普遍設(shè)市，立刻出現(xiàn)市的“治域”問題，出現(xiàn)與省之間的空間劃界（特別市），與縣之間的空間劃界（普通市）問題。比如，廣州、北平、上海、南京、成都、重慶等市都出現(xiàn)過省市、縣市在劃界過程中嚴(yán)重的社會沖突。這是新、舊空間博弈過程的一種;也可以從這一過程中看到，在現(xiàn)代轉(zhuǎn)換過程中新市的興起和作為前工業(yè)社會基本治理單元的縣的黯淡。主要大城市的劃界問題從20年代末開始，一直持續(xù)到40年代后期，才算初步落定，構(gòu)成了新中國城市發(fā)展的基本格局。

二、城市四十年

1978年后，特別是1994年一系列改革后，城市化進(jìn)程加速，城市建成區(qū)密度加大，用地規(guī)模擴(kuò)張，城鄉(xiāng)關(guān)系劇烈變遷，深刻地影響著每一個(gè)人的日常生活。這是中國現(xiàn)代化歷史過程中社會最劇烈變化的一個(gè)階段，對這一階段的人來說，這既是他們難得的幸運(yùn)也是他們深刻的不幸。城鄉(xiāng)物質(zhì)景觀的巨變，社會階層的多元化和極化，價(jià)值觀念的高度差異化、各種公共品的市場化、生態(tài)環(huán)境的退化以及地方歷史物質(zhì)載體的快速消失共同構(gòu)成了急變、混雜和斑駁的社會景觀。時(shí)空的加速變化和強(qiáng)烈的不確定性使得“焦慮”成為一種普遍經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)的上半葉，城市的現(xiàn)代化是民族國家建設(shè)的希望與依托。歷史發(fā)展過程中，這一根本目的沒有改變。盡管各種城市現(xiàn)象紛繁復(fù)雜，層出不窮和眼花繚亂，城市仍然是民族國家建設(shè)最重要的載體。國家需要通過城市的建設(shè)，生產(chǎn)全球化狀況下的經(jīng)濟(jì)、社會和文化的競爭力。或者說，城市是國家的驕子而不是農(nóng)村。

表1是一張建國以來若干階段中國際與地區(qū)格局、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢與政策、面臨的主要危機(jī)以及城市規(guī)劃的應(yīng)對的幾者間關(guān)系圖，或者說是相關(guān)圖。這是一張不完整的相關(guān)圖，也需要詳細(xì)解釋的圖，它試圖表達(dá)的是，城市發(fā)展首先并不是、也不可能是自身獨(dú)立的選擇。地區(qū)與國家之間這一支配性關(guān)系的變化、出現(xiàn)的危機(jī)，首當(dāng)其沖傳導(dǎo)到城市的生產(chǎn);外部性的危機(jī)轉(zhuǎn)換為城市內(nèi)部的問題，也可能向更廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，經(jīng)由空間和時(shí)間來稀釋危機(jī)，緩解危機(jī)，化解危機(jī)。外部性危機(jī)的出現(xiàn)往往并不可預(yù)測，是復(fù)雜的總體運(yùn)動(dòng)、總體矛盾在某一特定時(shí)間呈現(xiàn)在局部空間的面貌。不可預(yù)測性隨著全球化步伐的加快、全球互聯(lián)的復(fù)雜性而加強(qiáng)，表現(xiàn)為越來越頻發(fā)的突發(fā)性危機(jī)（不僅僅是經(jīng)濟(jì)危機(jī)），進(jìn)而轉(zhuǎn)化為城市需要短時(shí)應(yīng)對的具體實(shí)踐。

為了達(dá)到這一目的，和清末與民國時(shí)期相似，城市必須是一個(gè)被賦權(quán)的空間。城市需要在“中央-地方”的制度性框架下實(shí)踐。這一制度性框架的設(shè)置，很大程度上決定了城市可能的發(fā)展前景。從改革開放后的歷史過程上看，不斷地增裂“新空間”是一種顯見的模式。設(shè)置廣義層面的、各種類型的“開發(fā)區(qū)”從未間斷，包括“特區(qū)”、“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”、“國家級新區(qū)”、“自貿(mào)區(qū)”、“免稅區(qū)”等，這本身就是一個(gè)持續(xù)的賦權(quán)過程;它們構(gòu)成中國城市化一個(gè)顯著的特點(diǎn)。它們既可以看成是舊城的空間擴(kuò)展，或者是空間質(zhì)量的提升，也可以看成是新的空間增量。但更準(zhǔn)確地說，它們應(yīng)該被看成是異質(zhì)性空間，因空間中政策的差異而與原來老城不同的異質(zhì)性空間。相比舊有的空間，這些空間具有更大或者更自由的權(quán)、能。從地方政府的角度上看，在高度政治與經(jīng)濟(jì)競爭的狀況下，盡可能擴(kuò)大這些空間的容量與質(zhì)量，是其重要的工作。這一模式在開始之初由于其制度的差異性而產(chǎn)生效能，但隨著設(shè)置數(shù)量增加和制度性差異減弱而效能降低（制度供給能效降低）。應(yīng)對這樣的情況，只能通過不斷賦權(quán)，不斷經(jīng)由賦權(quán)生產(chǎn)制度性的差異空間，來生產(chǎn)可能的、更高的效能。

1994年的一系列改革，特別是財(cái)稅制度與金融制度的改革意想不到地推動(dòng)了城市政府的土地經(jīng)營和空間經(jīng)營，與1998年的住房制度改革相配套等措施，生產(chǎn)出一個(gè)巨大的房地產(chǎn)市場，史無前例地改變了中國城市社會的物質(zhì)與人文景觀——進(jìn)而也使得城市住房問題成為一個(gè)嚴(yán)重的社會問題。仍然是在“中央-地方”制度性變革的框架下，在垂直樹狀向上級負(fù)責(zé)和水平同級競爭的狀況下，地方被迫主動(dòng)性地經(jīng)營城市，銷售城市，這是一種政治與經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的路徑選擇;地方城市政府普遍從之前的管理型政府更多地向經(jīng)營型政府轉(zhuǎn)變——各種類型的城投公司已是政府運(yùn)營城市的重要組成部分。

土地營銷成為一項(xiàng)重要的收入后，城市政府在政策框架（也可能冒著風(fēng)險(xiǎn)溢出政策的限制）下，通過調(diào)整土地利用和城市總體規(guī)劃，盡可能擴(kuò)大土地規(guī)模;通過基礎(chǔ)設(shè)施的投入，生產(chǎn)高溢價(jià)的土地。另一方面，吸引各種（高新）產(chǎn)業(yè)落地生產(chǎn)，仍然是城市政府的基本工作。在這樣情況下，在過去一段時(shí)間中，相當(dāng)數(shù)量的“撤縣設(shè)區(qū)”成為許多大城市增量的一種方式——這不由讓人想起一百年前“縣、市的劃界”，市已然強(qiáng)勢得多，龐大得多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜得多。如果相對簡單地把“市”看成是一種新空間，看成是新生產(chǎn)力與新生產(chǎn)關(guān)系的新空間，同時(shí)“新”的定義本身在不斷變化，把“縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)”看成主要是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的空間，百年間市、縣的權(quán)、能與空間規(guī)模的變化過程也可以說是中國現(xiàn)代化的過程，是逐漸將低效能的小農(nóng)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代生產(chǎn)方式的過程。

2008年以來，歐美經(jīng)濟(jì)的蕭條影響中國商品出口，隨之轉(zhuǎn)換為嚴(yán)峻的城市經(jīng)濟(jì)壓力（受控于外部市場的壓力與危機(jī)一直存在，并不開始于2008年），生產(chǎn)“市場”成為新時(shí)期的一種急迫的必要;城市社會從之前的生產(chǎn)“生產(chǎn)”進(jìn)入了更需要生產(chǎn)“消費(fèi)”、生產(chǎn)“市場”的階段——雖然在國際勞動(dòng)分工中，中國仍然是最重要的生產(chǎn)國。歐美發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，供求關(guān)系轉(zhuǎn)變將帶來深刻的空間生產(chǎn)范式的轉(zhuǎn)變。半個(gè)世紀(jì)前1968年巴黎“五月風(fēng)暴”運(yùn)動(dòng)往往被看成西歐社會轉(zhuǎn)型開始的標(biāo)志。大衛(wèi)·哈維在《后現(xiàn)代的狀況》中解釋，歐美社會從之前生產(chǎn)流水線的“福特制”轉(zhuǎn)變?yōu)楦屿`活積累的生產(chǎn)方式，根據(jù)市場需要靈活定制的生產(chǎn)方式，因此也帶來勞資關(guān)系的變化。

為了在國際或者國內(nèi)市場中占據(jù)高利潤產(chǎn)品的位置，在競爭中獲得比較優(yōu)勢，“騰籠換鳥”的產(chǎn)業(yè)政策是相當(dāng)一部分大城市的實(shí)踐，也是受到國家鼓勵(lì)的實(shí)踐。高收益、技術(shù)驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)（包括金融產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)）在少數(shù)大城市的空間聚集，次級產(chǎn)業(yè)向下一級城市或地區(qū)的轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步加大了城市間的分異，生產(chǎn)了社會與空間的不均衡發(fā)展——然而它并不開始于這一階段，如前述民國時(shí)期已然出現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期通過政策、勞動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)等的計(jì)劃性分配，特別是在三線建設(shè)時(shí)期，一定程度緩減了地區(qū)與城市間的不均衡發(fā)展。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的40年間，包括高端勞動(dòng)力等資源隨市場自由流動(dòng)，在特定空間配置的可能性與可行性加大，資本、生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展政策等在主要的一些城市空間聚集，進(jìn)一步生產(chǎn)了發(fā)展的不均衡。不均衡是促進(jìn)效率的必要，卻也帶來一系列社會問題，成為中央與地方政府需要謹(jǐn)慎應(yīng)對的棘手議題。

另外，土地供給的限度——意味著土地財(cái)政的限度，迫使城市政府需要生產(chǎn)出新的財(cái)稅收入方式。一方面，它受制于中央政府對于財(cái)稅的制度性安排;另一方面，如何從現(xiàn)有龐大的建成環(huán)境中、現(xiàn)有巨大的房產(chǎn)存量中生產(chǎn)出持續(xù)的財(cái)政收益，既挑戰(zhàn)制度安排，也考驗(yàn)城市政府的執(zhí)政能力——因?yàn)樗馕吨泳?xì)的社會管理，涉及應(yīng)對各種不同產(chǎn)權(quán)主體間的矛盾與沖突，不再是簡單的物質(zhì)增量的建設(shè)問題。

表1 建國以來中國城市變遷

續(xù)表1 建國以來中國城市變遷

三、判斷

城市不是一個(gè)抽象的名詞，而是一個(gè)生活其間的、具體的、可感知的形態(tài)，一個(gè)影響眾多市民日常生活的空間。一百多年間，中國的城市一直處于不斷變化之中;變化機(jī)制與形態(tài)存在于越來越成為支配力量的外部性狀況與內(nèi)部的能動(dòng)性之間。也就是說，如果想要洞察城市不久未來的形態(tài)，更加可能的路徑在于討論那些支配性的外部狀況與條件，而不在于如科幻片中憑空想象出一種或幾種逼真、有畫面感的樣式。

（一）城市在網(wǎng)絡(luò)社會的形變與新空間范式

信息網(wǎng)絡(luò)社會的興起挑戰(zhàn)當(dāng)前的城市形態(tài)。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得在相對小的、一定空間范圍內(nèi)的邏輯連續(xù)行為，可以在不同的、差異巨大的空間內(nèi)根據(jù)需要快速重組和再結(jié)構(gòu)化。在工業(yè)社會，城市正是由于它與農(nóng)村相比，各種生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力、市場等資本生產(chǎn)與再生產(chǎn)的各要素的相對空間聚集，有較低的交易成本、較高的交易效率、較大的交易量而在民族國家的建設(shè)過程中浮現(xiàn)出來，成為支配性的空間。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)超越和顛覆了工業(yè)社會時(shí)期的生產(chǎn)與消費(fèi)手段與方式，知識與技術(shù)的生產(chǎn)方式，信息傳播中也可能蘊(yùn)含著價(jià)值觀念或意識形態(tài);從長遠(yuǎn)看，很可能將在全球與地區(qū)層面重新建構(gòu)出一種新的空間類型——既可以稱之為網(wǎng)絡(luò)時(shí)期的新城市，也可以用另外的名詞來表述這一全新的人類的生產(chǎn)、生活形態(tài)。這是一種新的空間范式，它毫無疑問將使得信息的傳播超越城市的范疇，進(jìn)而意味著對現(xiàn)有城市而言，一種新的“外部性”將會出現(xiàn)，但它有可能完全超越民族國家的范疇嗎？這是一個(gè)新時(shí)期的新問題。

借用卡爾維諾在《看不見的城市》中的描述，在信息網(wǎng)絡(luò)社會中，將存在著互為依存的兩個(gè)城，一個(gè)物質(zhì)的城，一個(gè)網(wǎng)絡(luò)鏡像里的城。物質(zhì)的城里人的一切活動(dòng)都將在網(wǎng)絡(luò)中（鏡像里）纖毫畢現(xiàn)，因此人們通過觀看著網(wǎng)絡(luò)里（鏡像中）的自己和其他人的行為舉止，來修正、調(diào)整自身的行動(dòng)與實(shí)踐。最終網(wǎng)絡(luò)（鏡像里）的城市，一個(gè)人類自身構(gòu)建出來的信息城市，支配了物質(zhì)城市的生產(chǎn)。然而，真正的、真實(shí)的城市恰恰是物質(zhì)實(shí)體的城與網(wǎng)絡(luò)城的共體，而不是單獨(dú)的任何一種;生活在其中的人也同時(shí)生活在物質(zhì)的城和網(wǎng)絡(luò)的城。

改革生產(chǎn)出的房地產(chǎn)市場史無前例地改變了中國城市景觀

（二）社會極化與呼喚公平、正義的斗爭

社會極化不僅是城市中的情形，是整體社會的狀況，也是全球的總體運(yùn)動(dòng)形態(tài)。只不過社會極化在城市中演繹得最為劇烈，社會階層間的差異景觀在城市中表現(xiàn)得最為明顯。過去的四十年間，社會階層出現(xiàn)多元化;從總體上看，全社會的資產(chǎn)越來越集中在少數(shù)人的控制中，伴隨著數(shù)量越來越龐大的社會底層人群涌現(xiàn)。四十年的過程中，雙軌制中誕生了一批新的社會財(cái)富擁有者、城市化進(jìn)程中的巨量房地產(chǎn)開發(fā)造就“地產(chǎn)大亨”群體、2000年后互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的勃興又創(chuàng)造出一批新技術(shù)與運(yùn)營精英。在全球加速的資本生產(chǎn)與再生產(chǎn)過程中——加快周轉(zhuǎn)速度越來越成為資本應(yīng)對危機(jī)的手段，對于生產(chǎn)過程中的各種要素（包括勞動(dòng)力）的持續(xù)創(chuàng)新，加速創(chuàng)新成為一種急迫的必須，進(jìn)而加大了勞動(dòng)力的分異。曼紐爾·卡斯特爾曾經(jīng)指出，在網(wǎng)絡(luò)社會的時(shí)代中，將出現(xiàn)勞動(dòng)力的二元化，一種是進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)社會的精英（卻有因無法趕上技術(shù)創(chuàng)新的速度隨時(shí)被解雇的風(fēng)險(xiǎn)，之前的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)成為一種障礙而不是優(yōu)勢），一種是可以隨時(shí)被替換的普通勞動(dòng)力，可以分時(shí)工作的普通勞動(dòng)力。

這是一種醞釀中的張力，一種暗流涌動(dòng)的張力。2017年聯(lián)合國人居三大會“新城市議程”中提出口號，借用了列斐伏爾的“進(jìn)入城市的權(quán)利”——城市應(yīng)該是一個(gè)人類的包容之所，但城市社會的極化，包括各種住房與公共品的昂貴，事實(shí)上使得基層市民難以享受作為人類文明重要載體的城市，反倒困頓其中、潦倒其內(nèi)。2008年紐約華爾街的“We are the 99%”運(yùn)動(dòng)，世界各地大城市中因住房問題引起的大規(guī)模的示威游行，越來越多的反抗社會不公平，不正義的運(yùn)動(dòng)都是社會極化狀況下的反極化表現(xiàn)。和世界其他城市一樣，中國城市的一種突出狀態(tài)，將存在于促進(jìn)社會極化與反抗社會極化的持續(xù)斗爭與矛盾沖突之中。

（三）新制度安排與城市政府實(shí)踐

城市是一種被國家賦權(quán)的空間，賦權(quán)中潛藏著權(quán)力者的意圖，以及限制與激勵(lì)的框架。百年城市歷程之中，城市作為建設(shè)民族國家最重要載體的狀況沒有改變。某種程度上也可以說，建設(shè)城市，就是建設(shè)民族國家。從四十年的歷程上看，存在著兩種賦權(quán)的方式。一種是增量型的賦權(quán)（如各種開發(fā)區(qū)、大學(xué)城等），不斷地賦予城市新建設(shè)內(nèi)容的許可;一種是結(jié)構(gòu)性賦權(quán)（如中央與地方的財(cái)稅制度改革）。增量型賦權(quán)隨著同質(zhì)權(quán)增量增加而降低了制度供給的效能，只有通過不斷地增設(shè)新內(nèi)容的許可來應(yīng)對效能衰減。結(jié)構(gòu)性賦權(quán)涉及面廣，往往需要一事一議、一事多議，增加了變革的交易成本;同時(shí)，良性的結(jié)構(gòu)性賦權(quán)，作為一種激勵(lì)機(jī)制，有可能使得城市政府在結(jié)構(gòu)性框架中，主動(dòng)地尋找到發(fā)展的新空間。增量型賦權(quán)與結(jié)構(gòu)性賦權(quán)將仍然持續(xù)存在;其中，特別是結(jié)構(gòu)性賦權(quán)的變革—— 一種新制度的安排，在日趨激烈的競爭和危機(jī)中，將左右城市政府的日常實(shí)踐，進(jìn)而改變城市的形態(tài)與面貌。

顧炎武曾經(jīng)在《日知錄》中討論了中央與地方的關(guān)系，認(rèn)為這一層關(guān)系影響王朝興衰，認(rèn)為從唐宋以來，中央集權(quán)加強(qiáng)而地方日趨羸弱。他提出的策略是，寓封建之意于郡縣之中。或者也可以轉(zhuǎn)譯解釋，在基本的國家政策框架指導(dǎo)下，要給地方（城市）更大的自由度，使得數(shù)量眾多的城市能夠發(fā)揮主動(dòng)性、能動(dòng)性。這也是1908年清國通過《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的意圖;提倡“地方自治”也是一種結(jié)構(gòu)性賦權(quán)。

信息網(wǎng)絡(luò)社會的興起挑戰(zhàn)當(dāng)前的城市形態(tài)

（四）不均衡發(fā)展與城市文化差異

經(jīng)過40年的發(fā)展，中國的地理空間中已經(jīng)形成巨大的不均衡發(fā)展。這種不均衡存在地區(qū)之間，如東部與西部;也存在城市之間，如地區(qū)的首位城市與其他城市;同樣也還存在城市的內(nèi)部，在樞紐區(qū)位地段、風(fēng)景優(yōu)美地段，毗鄰高質(zhì)量公共服務(wù)地段等與其他地段之間。地區(qū)間與城市間持續(xù)的不均衡發(fā)展，直接的結(jié)果是形成“城市的極化”，即一端是相當(dāng)數(shù)量城市的萎縮，一端是超大城市、都市連綿帶;一端是接軌國際的大都市，另外一端卻是停滯不前甚至蕭條敗落的中小城市。這已然是當(dāng)下的一部分狀況，也是可以預(yù)見的未來。

城市作為人類的一種建成環(huán)境，巨大影響著身在其中的人對于世界的認(rèn)知，以及對于“什么是好”的理解。地區(qū)與城市間的不均衡發(fā)展，形成了物質(zhì)基礎(chǔ)差異巨大的地區(qū)與城市，形成地區(qū)之間、城市之間的人群對于價(jià)值認(rèn)知的差異、生產(chǎn)、生活方式的差異、以及日常生活狀態(tài)的差異;地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異使落后地區(qū)與城市的人群難以向上流動(dòng)，發(fā)達(dá)地區(qū)的人群難以在落后地區(qū)扎根，進(jìn)而固化和增強(qiáng)了差異格局。這些差異貫穿在地區(qū)或城市的生產(chǎn)之中，經(jīng)由時(shí)間的過程，形成了日漸分異的文化形態(tài)。如何能夠超越基于經(jīng)濟(jì)等級形成的文化形態(tài)，挑戰(zhàn)與考驗(yàn)著地方城市。如何應(yīng)對地區(qū)與城市的不均衡格局，面對各種差異巨大的價(jià)值認(rèn)知，制定出合理的發(fā)展政策，則挑戰(zhàn)中央政府的智慧。

（作者單位：重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院）