玉溪市集體林權(quán)制度改革主要經(jīng)驗(yàn)做法、問題及對策建議

摘 要：本文簡要總結(jié)云南省玉溪市集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)做法，分析改革過程中存在的一些突出問題，提出下一步深化集體林權(quán)制度改革的對策建議，為促進(jìn)玉溪市林業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展增添助力。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán);制度改革;經(jīng)驗(yàn)做法;對策

集體林權(quán)制度改革是黨中央、國務(wù)院為進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明而作出的重大決策。云南省玉溪市自2006年開展集體林權(quán)制度改革工作以來，全市9縣（區(qū)）75個鄉(xiāng)鎮(zhèn)637個村委會5 545個村民小組順利完成集體林權(quán)制度主體改革，共完成確權(quán)宗地30.37萬宗，確權(quán)面積1370.9萬畝，占應(yīng)確權(quán)面積的99.32%;核發(fā)林權(quán)證15.38萬本，涉及農(nóng)戶14.28萬戶，發(fā)證面積91.39萬hm2，占確權(quán)面積的100%。

一、玉溪市集體林權(quán)制度改革的主要經(jīng)驗(yàn)做法

（一）完善平臺搭建，保障信息暢通

玉溪市共投入林改資金405.985 8萬元，建立了標(biāo)準(zhǔn)一致的省、市、縣三級林權(quán)管理綜合信息系統(tǒng)和林權(quán)社會化服務(wù)平臺，在各縣（區(qū)）林權(quán)管理服務(wù)中心統(tǒng)一配置了標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的林權(quán)管理信息系統(tǒng)、林木權(quán)確權(quán)發(fā)證系統(tǒng)、電子大屏、觸控屏等軟硬件設(shè)施，為林權(quán)發(fā)證、林權(quán)流轉(zhuǎn)和林權(quán)抵押貸款等工作提供信息發(fā)布、市場交易、變更登記、政策法律咨詢等綜合服務(wù)。

（二）加強(qiáng)銀林聯(lián)系，盤活林地資源

玉溪市人民政府先后與云南紅塔銀行等銀行機(jī)構(gòu)簽訂合作框架協(xié)議，創(chuàng)新符合林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式。玉溪市林業(yè)局與云南省農(nóng)村信用社玉溪辦事處簽訂了每年10億元的戰(zhàn)略合作協(xié)議，雙方約定共同推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作便利化。目前，玉溪市已有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等9家金融機(jī)構(gòu)開展了林權(quán)抵押貸款。

（三）加強(qiáng)管理服務(wù)，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)

為進(jìn)一步加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，防范林權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，保障廣大農(nóng)民、林業(yè)經(jīng)營者和投資者的合法權(quán)益，規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，國家、省市相繼出臺了多個加強(qiáng)林權(quán)管理的通知，從流轉(zhuǎn)主體到流轉(zhuǎn)合同都做了要求。特別是玉溪市制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理的通知》，要求在林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)付林農(nóng)流轉(zhuǎn)款但未付清時，不得辦理林權(quán)變更登記手續(xù)，從源頭杜絕了農(nóng)民失山失地風(fēng)險(xiǎn)。

（四）大膽探索創(chuàng)新，深化配套改革

玉溪市積極探索開展了林木權(quán)屬登記發(fā)證工作，進(jìn)一步明確林木權(quán)屬，保障“誰種誰所有”的基本權(quán)利，通過政府引導(dǎo)、政策扶持、機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步解放林業(yè)生產(chǎn)力，提高社會力量投資林業(yè)的積極性，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展，實(shí)現(xiàn)金融、林農(nóng)、林企協(xié)同發(fā)展。

二、玉溪市集體林權(quán)制度改革存在的困難和主要問題

（一）全面停止天然林商業(yè)性采伐與林權(quán)流轉(zhuǎn)政策存在矛盾

自2016年起，玉溪市全面停止天然林商業(yè)性采伐。建立和完善天然林保護(hù)制度的決策部署，與集體林權(quán)制度改革初衷相矛盾、沖突。雖然對涉及天然林停伐的農(nóng)戶及林權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方集體（企業(yè)）、個人給予10.00元/（667 m2·a）的管護(hù)補(bǔ)助，但與玉溪市天然商品林最高單宗流轉(zhuǎn)價(jià)格117.5元/（667 m2·a），最低單宗流轉(zhuǎn)價(jià)格2.15元/（667 m2·a）（農(nóng)戶間協(xié)議流轉(zhuǎn)），以平均流轉(zhuǎn)年限40 a計(jì)算，其平均流轉(zhuǎn)單價(jià)為21.40元/（667 m2·a）的單價(jià)相差甚遠(yuǎn)。從一定程度上挫傷了林農(nóng)及社會資本投資林業(yè)發(fā)展的積極性，對林業(yè)改革及林業(yè)政策的穩(wěn)定、持續(xù)性產(chǎn)生了質(zhì)疑。

（二）林權(quán)抵押貸款機(jī)制不完善，制約因素較多

森林資源資產(chǎn)作為貸款抵押物，抵御天災(zāi)人禍的能力較弱。當(dāng)前森林資源資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不夠完善，補(bǔ)償渠道單一，引進(jìn)保險(xiǎn)公司開辦森林保險(xiǎn)舉步維艱，使銀行林權(quán)抵押貸款抵押物風(fēng)險(xiǎn)難以防控，資金風(fēng)險(xiǎn)增大。玉溪市從事森林資源資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)只有2家，大部分銀行只是銀行內(nèi)部人員根據(jù)一些數(shù)據(jù)簡單評估，銀行為了躲避風(fēng)險(xiǎn)，評估金額較保守。在具體實(shí)施過程中，各縣區(qū)的抵押率相差較大，最高的可達(dá)到評估值的50%～60%，最低的甚至只有20%～30%。玉溪市的林權(quán)抵押不良貸款達(dá)6 330.5萬元，不良率17.78%。林權(quán)抵押貸款高風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致較多金融機(jī)構(gòu)暫停辦理該業(yè)務(wù)，林權(quán)抵押貸款推進(jìn)緩慢。

（三）改革隊(duì)伍不穩(wěn)定，社會化服務(wù)體系不健全

在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職能整合過程中，市、縣林權(quán)管理服務(wù)中心人員部分或整編劃轉(zhuǎn)，嚴(yán)重削弱了市縣林權(quán)中心的人員力量，由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對接不順暢、人員業(yè)務(wù)不熟悉等原因，從很大程度上影響了深化集體林權(quán)制度改革各項(xiàng)工作的推進(jìn)。同時，各級對開展林木權(quán)屬登記發(fā)證工作認(rèn)識不到位，工作進(jìn)展緩慢。在林權(quán)抵押貸款過程中，省內(nèi)能參與森林資源資產(chǎn)評估的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少，技術(shù)力量薄弱，借款人不得不另外聘請外地專業(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，提高了評估成本，影響了借款人的積極性。

三、玉溪市集體林權(quán)制度改革的對策建議

（一）加大資金補(bǔ)助力度，加強(qiáng)林農(nóng)扶持

建議各級政府加大對林地資金的補(bǔ)助力度，及時做好相關(guān)政策的宣傳和引導(dǎo)。同時，加大對林業(yè)經(jīng)營大戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度，在項(xiàng)目立項(xiàng)、技術(shù)支持上給予傾斜，支持鼓勵發(fā)展森林康養(yǎng)、生態(tài)旅游及以林下特色種、養(yǎng)殖為主的林下經(jīng)濟(jì)，發(fā)展多元化的林業(yè)經(jīng)濟(jì)，拓寬增收渠道，增加收入，實(shí)現(xiàn)“不砍樹也能致富”[1]。

（二）強(qiáng)化協(xié)作聯(lián)動，進(jìn)一步理順管理體制

完善配套機(jī)制、體制，開展建立林業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體名錄庫、評估機(jī)構(gòu)名錄庫工作，鼓勵建立林權(quán)收儲擔(dān)保機(jī)制[2]。銀行業(yè)監(jiān)督管理部門和林業(yè)主管部門要建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，引導(dǎo)林業(yè)經(jīng)營者樹立誠信意識。探索建立林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)林權(quán)抵押不良貸款處置變現(xiàn)。同時堅(jiān)決打擊盜采盜伐，防范森林火災(zāi)和病蟲害，確保已抵押林權(quán)價(jià)值。

（三）明確相關(guān)部門職責(zé)，加快職能轉(zhuǎn)變

盡快出臺相關(guān)政策，落實(shí)集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制，加快推進(jìn)林木權(quán)證發(fā)證制度，讓林木權(quán)證有法可依，真正放活林地經(jīng)營權(quán)和林木權(quán)。同時，相關(guān)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)商，明確責(zé)任分工，做好林權(quán)類不動產(chǎn)登記和抵押登記，改進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)。加快推進(jìn)不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺與林權(quán)管理服務(wù)信息平臺相互對接，信息實(shí)行互通共享[3]。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共服務(wù)，逐步將適合市場化運(yùn)作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、森林資源資產(chǎn)評估、市場信息、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)事項(xiàng)交由社會化服務(wù)組織承擔(dān)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳曉燕.內(nèi)蒙古集體林權(quán)制度改革中的問題探析及對策建議[J].前沿，2014（19）：183-185.

[2]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見[EB/OL].（2016-11-25）[2018-08-16].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/25/content_5137532.htm.

[3]中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會.中國銀監(jiān)會 國家林業(yè)局 國土資源部關(guān)于推進(jìn)林權(quán)抵押貸款有關(guān)工作的通知[EB/OL].（2017-12-19）[2018-08-16].http：//www.cbrc.gov.cn/govView_9A57BC808F6A413F81A4DDD26BE9B9BE.html.