2004—2017年中央一號文件關于新型職業農民培育政策的演變分析

摘 要：2004—2017年中央一號文件關于新型職業農民培育的政策經歷了從培養新型農民、以農村勞動力轉移培訓為重點到大力培育新型職業農民、培養穩定的新型職業農民隊伍的轉變。本文主要從新型職業農民術語表述、新型職業農民培育對象和培育目標、新型職業農民培育資金扶持和制度化三方面探究2004—2017年中央一號文件的政策演變。

關鍵詞：新型職業農民;培育;政策;中央一號文件

2004—2017年中央一號文件關于新型職業農民的培育政策，既為我國農民職業教育發展指明了方向，又反映了我國新型職業農民培育的歷史趨勢。

一、關于新型職業農民術語表述的演變

“新型職業農民”的概念是由“新型農民”和“職業農民”復合而成的。這里講的“新型農民”是相對于過去的傳統農民而言的，而“傳統農民”是指建立在自給自足小農經濟基礎上的，居住在農村、以農業生產為主要收入來源、遠離現代市場經濟的農業從業人員，是真正意義上的農民。“新型農民”則是指充分參與現代市場競爭高度市場化、參與大范圍的商業活動的現代農民。“職業農民”可以認為已經不是農民，在某種意義上大家可以稱其為“農業工人”，其從事的農業生產工作是他（她）的終身職業而不是戶籍“身份”。另外，“職業農民”具有相應的專業技能，基本上以從事農業生產經營為其穩定的“職業”，而不是找不著工作臨時救急，也不是兼職，而實實在在的是他的主業。

目前，各界對于何時出現“新型農民”這一詞并沒有統一的看法，首次使用“新型農民”的概念是2003年農業部印發的《關于做好2003年科教興農工作的意見》，當時的文件提出“實施新型農民科技培訓工程，提高農民科技文化素質”[1]。在農業部印發的關于《2003—2010年全國新型農民科技培訓規劃》中指出，“培養一大批覺悟高、懂科技、善經營，能從事專業化生產和產業化經營的新型農民。”[2]2005年，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，提出要“培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，提高農民的整體素質”[3]。對“新型農民”的內涵進行了明確闡釋，即有文化、懂技術、會經營。2006年中央一號文件首次提出“培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民”[4]，“新型農民”的術語正式替代了傳統的“農民”術語，傳統的“農民”概念退出了歷史舞臺。

“職業農民”這一術語最早出現于2005年農業部《關于實施農村實用人才培養“百萬中專生計劃”的意見》。其中指出“百萬中專生計劃”的培養對象是農村勞動力中具有初中（或相當于初中）及以上文化程度，從事農業生產、經營、服務以及農村經濟社會發展等領域的職業農民[5]。隨著農業產業結構調整速度的加快，農民分工分業的不斷深化，“誰來種地”“如何種好地”的問題日益突出，我國傳統意義上的農民文化水平不高，從事農業生產主要靠傳統技藝、經驗和一些過時的知識，職業技能不突出，缺乏現代農業科技知識，缺乏駕馭現代化農業生產工具進行生產勞動的能力，缺乏市場經濟條件下農業產業經營管理能力，離職業農民的要求還很遠，這已成為我國建立現代農業生產體系、實現農業生產高度現代化和市場化的瓶頸之一。因而，培育一批穩定的具有現代科學知識、掌握現代農業生產技能、具備經營管理能力的農業生產、經營或服務為主要職業、以農業收入為主要來源的農業從業人員成為時代所需。2012年中央一號文件將“新型農民”和“職業農民”這兩個概念結合起來，并且明確提出要“大力培育新型職業農民”，至此“新型職業農民”這個概念正式提出并替代了“新型農民”。

“新型職業農民”概念經歷了由農民—新型農民—職業農民—新型職業農民的發展歷程，體現了農民從身份向職業、從兼業向專業、從被社會歧視向地位平等的轉變，而對新型職業農民的培育，政策術語也經歷了由培訓—培養—培育的轉變。

二、關于新型職業農民培育對象和培育目標的演變

（一）新型職業農民培育對象

從歷年發布的中央一號文件來看，新型職業農民的培訓對象經歷了由“大眾”到“精英”的演變。2004年中央一號文件提出“加強對農村勞動力的職業技能培訓”，提高農民的就業能力。2005年中央一號文件要求“全面開展農民職業技能培訓”，提高農村勞動者的素質，促進農村和農民全面發展。2006年中央一號文件雖然提出了“新型農民”的概念，但同時強調要“提高農民整體素質”“大規模開展農村勞動力技能培訓”。2007年中央一號文件再次強調要全面提高農村勞動者素質，“把廣大農戶培養成有較強市場意識、有較高生產技能、有一定管理能力的現代農業經營者”[6]。

2004—2007年的中央一號文件雖然政策術語由“農民”過渡到“新型農民”，但培訓對象基本上是普惠式的全面提高，重點進行的是農村勞動力轉移的就業培訓。但從2008年開始，培訓對象逐漸轉向了有重點的精英化培訓。2008年中央一號文件雖然繼續倡導“加快提高農民素質”“繼續加大外出務工農民職業技能培訓力度”，但同時強調“重點培訓種養能手、科技帶頭人、農村經紀人和專業合作組織領班人等”[7]。2012年中央一號文件明確提出了“加快培養村干部、農民專業合作社負責人、到村任職大學生等農村發展帶頭人，農民植保員、防疫員、水利員、信息員、沼氣工等農村技能服務型人才，種養大戶、農機大戶、經紀人等農村生產經營型人才。大力培育新型職業農民，對未升學的農村高初中畢業生免費提供農業技能培訓，對符合條件的農村青年務農創業和農民工返鄉創業項目給予補助和貸款支持。”[8]。2013年中央一號文件又增加了專業大戶與家庭農場經營者，強調“加大專業大戶、家庭農場經營者培訓力度”，同時要“建立合作社帶頭人人才庫和培訓基地，廣泛開展合作社帶頭人、經營管理人員和輔導員培訓”[9]。2014年中央一號文件提出要加大對新型職業農民和新型農業經營主體領辦人的教育培訓力度，農業部圍繞主導產業著重加大對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人等的培訓。2014、2015年農業部分別培育生產經營型、專業技能型和社會服務型新型農民各100萬人。2017年中央一號文件明確提出了要“探索培育農業職業經理人，培養適應現代農業發展需要的新農民”[10]。至此，我國農村人才培養完成了從全面普及提高、以農村勞動力轉移為重點的農民培訓到以農村精英為重點的新型職業農民培育的轉變，明確回答了“誰來種田”“誰來種好田”“誰來服務”的現實問題。

（二）新型職業農民培育目標

2004年中央一號文件對培訓內容的要求是要“加強對農村勞動力的職業技能培訓”。2005年中央一號文件明確要求“結合產業結構調整、發展特色農業和生產實際需要，開展針對性強、務實有效、通俗易懂的農業科技培訓”。2006年中央一號文件除“繼續支持新型農民科技培訓，提高農民務農技能”“培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民”外，對培訓內容提出了更高的要求，開始從比較單一的實用技術的科技培訓向綜合能力培訓轉變。2007年中央一號文件明確指出，通過“擴大新型農民科技培訓工程和科普惠農興村計劃規模，組織實施新農村實用人才培訓工程，努力把廣大農戶培養成有較強市場意識、有較高生產技能、有一定管理能力的現代農業經營者”，明確提出了培訓的最終目的是要把新型農民培養成“現代農業經營者”，而“現代農業經營者”應具備的能力就是“有較強市場意識、有較高生產技能、有一定管理能力”。2012年“新型職業農民”概念提出后，更加強調要重視培育新型職業農民的經營管理能力，以大幅度地提高新型職業農民應對市場競爭的能力。

三、關于新型職業農民培育資金扶持和制度化的演變

（一）新型職業農民培育的資金扶持

資金扶持是新型職業農民培育的重要內容，自2004年以來，歷年中央一號文件都對資金扶持提出了明確要求。2004年中央一號文件明確要求各級人民政府的“各級財政都要安排專門用于農民職業技能培訓的資金”。2005年中央一號文件要求“大幅度增加農民職業技能培訓投入”。2006年中央一號文件明確要求各級財政“將農村勞動力培訓經費納入預算”，這就為農民培訓提供了穩定的資金保障。財政部自2004年起設立專項經費，實施農民培訓工作，2009年起財政部每年安排資金11億元，實施陽光工程，對農業從業人員開展技能培訓、農民創業培訓和專項技能培訓。自2004年農民培訓政策實施以來，中央財政不斷加大支持力度，截至2015年，中央財政已累計安排資金109.46億元[11]，2016年中央財政撥付農民培訓補助經費13.86億元，比2015年增長26%，充足的資金支持有效保障了新型職業農民培育工作的有效開展[12]。

（二）新型職業農民培育工程邁向制度化

1.逐漸形成了全方位的教育培訓體系

調動各方面的積極性參與到農民培訓工作中來，一直是中央一號文件極力倡導和推動的。2004年中央一號文件明確提出“調動社會各方面參與農民職業技能培訓的積極性，鼓勵各類教育培訓機構、用人單位開展對農民的職業技能培訓”。2005年中央一號文件重申要“廣泛調動社會各方面力量西安與農民職業技能培訓的積極性”，并要求“農村中學也要加強農業先進實用技術教育”。2006年中央一號文件明確提出要“加快建立政府扶助、面向市場、多元辦學的培訓機制”。2007年中央一號文件鼓勵用工企業和培訓機構開展定向、訂單培訓，組織動員社會力量廣泛參與農民轉移就業培訓。2016年中央一號文件明確將“職業農民培育納入國家教育培訓發展規劃”，強調要“依托高等教育、中等職業教育資源，鼓勵農民通過‘半農半讀’等方式就近接受職業教育”[13]。2017年中央一號文件要求“整合各渠道培訓資金資源，建立政府主導、部門協作、統籌安排、產業帶動的培訓機制”。經過多年的實踐與創新，基本形成了以政府主導、多元辦學的職業農民教育培訓體系。

2.逐步構建了新型職業農民培育制度

自從2012年“中央 一號文件”提出要大力培養新型職業農民后，農業部快速啟動了新型職業農民培訓試點工作，在全國挑選了100個縣進行試點。試點主要圍繞當地的主導產業、優勢產業，選擇一批種植業和養殖業的大戶、合作社骨干成員等作為對象，探索新型職業農民培育的各方面制度。這些制度有教育培養方面的，也有認定管理及政策側扶持相銜接方面的。2014年，在全國遴選2個省、14個市、300個縣作為新型職業農民培育重點示范區。2015年，農業部繼續在全國新增2個省、7個市、187個縣作為新型職業農民培育重點示范區。截至2016年，中央財政安排13.9億元農民培訓經費，在全國8個省、30個市、500個示范縣開展重點示范培育，我國新型職業農民培育工程全面展開。經過近5年的探索，初步構建了“三位一體、三類協同、三級貫通”的新型職業農民培育制度。需要指出的是，2015年農業部下發了《關于統籌開展新型職業農民和農村實用人才認定工作的通知》，要求各地政府提出生產經營型職業農民認定條件，并根據當地的實際情況逐步建立初、中、高3個等級的認定標準，以這個標準對新型職業農民進行認定。這樣做雖然考慮了不同地區的不同狀況，但既然農業是一種職業，農業從業人員應具備哪種技能，即新型職業農民的勝任力，國家應有一個基本的標準，政府應根據不同行業、崗位的特點制定不同的準入標準，在這個準入標準基礎上，各個地區再根據當地產業發展水平和生產要求，提出符合當地情況的農民職業標準。目前，認定管理中存在的突出問題是只要參加培訓就能拿到證書，農民拿到證書的目的只是為了獲得國家的各種扶持資金或傾斜政策，而忽視了新型職業農民的職業勝任力的認證，這就導致證書泛濫和國家政策消融，培育的質量不高，難以達到培育真正的高素質新型職業農民的目的。新型職業農民培育是關系到“誰來種地”“如何種好地”以及關系到農業是否后繼有人的國家戰略，構建完善的、嚴格的制度體系是培育高質量的、合格的新型職業農民的必由之路。

四、結語

2004—2017年中央一號文件非常重視農業和農村經濟發展，出臺了一系列政策和具體的措施，加大力度培育新型職業農民，把培育新型農民作為一項發展農業和農村經濟的戰略性舉措并持之以恒，取得了巨大的成果。2018年中央一號文件提出實施鄉村振興戰略，把培育新型職業農民作為強化人才支撐的重要內容之一。由此來看，培育新型職業農民的工作必將進入一個嶄新階段。

參考文獻：

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