基于新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地規(guī)劃管理研究

摘 要：要想實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須做好農(nóng)村土地的規(guī)劃管理工作。土地的合理規(guī)劃及科學(xué)管理，是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。基于此，本文從山東省萊西市夏格莊鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化過程中審視農(nóng)村土地土地規(guī)劃管理，全面研究基于新型城鎮(zhèn)化背景的農(nóng)村土地規(guī)劃管理問題，然后提出基于新型城鎮(zhèn)化背景的農(nóng)村土地規(guī)劃管理措施，以期我國(guó)農(nóng)村土地能夠得到合理的規(guī)劃、科學(xué)的管理，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地；規(guī)劃管理措施

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我國(guó)進(jìn)行改革的重要舉措。城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村土地的大幅開發(fā)利用和外圍資本的引入，致使農(nóng)村土地價(jià)值不斷攀升，因而引發(fā)農(nóng)民對(duì)所有土地的驚恐和驚喜，導(dǎo)致出現(xiàn)本地的粗暴占有和外部的粗放使用，所以土地規(guī)劃管理尤其重要。目前，我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)劃管理存在的諸多問題亟待解決，加強(qiáng)農(nóng)村土地規(guī)劃管理有利于提高我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，對(duì)全國(guó)的人口流動(dòng)和土地資源的平衡利用產(chǎn)生巨大的影響。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

自中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)召開以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，特色小鎮(zhèn)、生態(tài)小鎮(zhèn)、工業(yè)小鎮(zhèn)、金融小鎮(zhèn)等都以不同的特點(diǎn)和專長(zhǎng)為突破而迅速崛起，在崛起的同時(shí)土地的占有和利用也就不可避免，耕地的減少以及建設(shè)用地的占有和粗放使用首當(dāng)其沖。土地利用率不高成為一個(gè)很顯著的問題。

筆者工作的萊西市夏格莊鎮(zhèn)位于山東半島城市群、半島韓日協(xié)作區(qū)和半島制造業(yè)基地的中心位置，區(qū)域面積107.4 km2，

其中耕地面積5 933.34 hm2，共轄54個(gè)行政村。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平較高，建設(shè)用地需求量大，土地的相對(duì)價(jià)值較高，該鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中經(jīng)歷了土地管理利用的重重困難，而以堅(jiān)持加強(qiáng)和落實(shí)土地利用規(guī)劃管理，科學(xué)用地，嚴(yán)格規(guī)劃，嚴(yán)遵規(guī)劃而漸以走出窘?jīng)r，收獲了良好的效果。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，農(nóng)村土地的大幅開發(fā)利用和外圍資本的引入，致使農(nóng)村土地價(jià)值不斷攀升，因而引發(fā)農(nóng)民對(duì)所有土地的驚恐和驚喜，驚恐于自己失地后的生活，驚喜于現(xiàn)有土地的價(jià)值升值。這也增加了其對(duì)現(xiàn)有土地的珍惜，增加了土地征收開發(fā)利用的成本和難度。如何進(jìn)化科學(xué)的、精確的規(guī)劃，如何把規(guī)劃管理落實(shí)到位，如何讓全民嚴(yán)遵規(guī)劃，對(duì)后期的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起著非常重要的作用。土地的節(jié)約集約利用一直是我國(guó)土地利用的一個(gè)基本要求，新型城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展也迫切需要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管理。只有落實(shí)和加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理，才能從根本上解決土地濫用、無序使用、粗放使用的混亂現(xiàn)狀，才能從根本上解決征地難、用地難、開發(fā)難、使用難的窘?jīng)r，才能從根本上解決百姓怨、百姓恨、群體上訪的群眾矛盾。所以，如何制定和完善農(nóng)村土地規(guī)劃成為當(dāng)前的重要問題，加強(qiáng)和落實(shí)農(nóng)村規(guī)劃管理成為解決各種問題的重要措施。

二、基于新型城鎮(zhèn)化背景的農(nóng)村土地規(guī)劃管理問題

（一）農(nóng)村土地規(guī)劃問題

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中缺少完善的農(nóng)村土地規(guī)劃體系，目前的狀況多是粗放開發(fā)，農(nóng)村土地的亂占亂用現(xiàn)象層出，農(nóng)村的土地可以被隨意開發(fā)使用，這樣的現(xiàn)狀增大了土地規(guī)劃的難度。部分地方推行開發(fā)區(qū)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，使大量的農(nóng)村土地發(fā)生流轉(zhuǎn)征收，沒有精準(zhǔn)的規(guī)劃，導(dǎo)致土地利用率低、土地被征收后閑置。另外，土地的宏觀規(guī)劃能力相對(duì)較弱，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地規(guī)劃難度較大，直接影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略發(fā)展。地方土地規(guī)劃管理部門沒有進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，僅僅追求短期的經(jīng)濟(jì)收益，沒有對(duì)土地進(jìn)行合理開發(fā)，使土地荒廢、閑置現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)出來。政府在土地規(guī)劃管理中的主導(dǎo)能力相對(duì)薄弱，沒有對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，更談不上精準(zhǔn)規(guī)劃，因此就不可能實(shí)現(xiàn)土地的高效利用[1]。

（二）農(nóng)村土地管理問題

目前，我國(guó)農(nóng)村的土地管理存在布局亂、各類用地均出現(xiàn)不規(guī)范流轉(zhuǎn)的問題，農(nóng)村土地的布局凌亂，耕地質(zhì)量連續(xù)下降。土地布局沒有站在可持續(xù)發(fā)展視角，沒有建立在城鎮(zhèn)化發(fā)展的路線上。土地的開發(fā)和利用存在滯后現(xiàn)象，而且土地資源的整合度不夠高，土地分散的現(xiàn)象顯現(xiàn)出來；同時(shí)導(dǎo)致部分土地被閑置，撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重；工業(yè)廢棄物的堆放也影響了土地的質(zhì)量與數(shù)量。在土地管理中，需要完善規(guī)劃體系，才能有效提高土地質(zhì)量，改善土地布局。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，農(nóng)村土地還存在很多混亂的承包關(guān)系，建立在口頭協(xié)議之上的流轉(zhuǎn)增加了發(fā)生矛盾的可能性。其中的利益關(guān)系比較復(fù)雜，基層干部在土地流轉(zhuǎn)中沒有起到正確的引導(dǎo)作用，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新歷史時(shí)期，必須要結(jié)合農(nóng)村土地的實(shí)際情況，建立有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情的土地流轉(zhuǎn)制度，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范化管理。最后，土地管理制度得不到落實(shí)。由于人力不足，致使執(zhí)法難、執(zhí)法慢。農(nóng)村亂搭亂建現(xiàn)象屢禁不止，一些土地使用權(quán)屬不能得到依法落實(shí)。目前在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，沒有注意到農(nóng)村土地管理制度的推進(jìn)，沒有讓管理行為規(guī)范化、使用土地規(guī)劃化。農(nóng)村社會(huì)環(huán)境比較復(fù)雜，土地管理做到依法依規(guī)十分重要。

三、基于新型城鎮(zhèn)化背景的農(nóng)村土地規(guī)劃管理措施

在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的今天，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化要求日趨迫切。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加快了速度，對(duì)我國(guó)具有重要的歷史意義。在需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧發(fā)展的前提下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)就是對(duì)土地的合理開發(fā)、科學(xué)的規(guī)劃管理，這是我國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必要要求。加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村的土地規(guī)劃與管理是我國(guó)城鎮(zhèn)一體化的必要流程，必須要以我國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，建立符合我國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的規(guī)劃管理制度，完善土地規(guī)劃管理體系，加強(qiáng)宣傳教育，做好執(zhí)法監(jiān)管工作。

（一）建立符合我國(guó)國(guó)情的土地管理制度

在當(dāng)下我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要階段，需要建立符合我國(guó)國(guó)情、具有我國(guó)特色的土地管理制度。第一，我國(guó)應(yīng)先對(duì)土地管理制度進(jìn)行統(tǒng)一，將制度與規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一，先對(duì)當(dāng)下的零散的、各自為政的土地進(jìn)行整合，并利用現(xiàn)有的先進(jìn)的新型科技，才能夠有效地進(jìn)行土地管理，使土地管理效率得到大幅度提升。第二，嚴(yán)格落實(shí)土地管理制度。進(jìn)行合理的管理、科學(xué)的管理，構(gòu)建政府與農(nóng)民互相信任、彼此尊重的思維環(huán)境，才能有效地實(shí)現(xiàn)土地的開發(fā)與利用。第三，改變粗放的管理模式，進(jìn)行科學(xué)的管理建設(shè)就是需要轉(zhuǎn)變管理模式，將管理進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)行全面管理。在兼顧大方向、落實(shí)國(guó)家政策的同時(shí)，注意管理小細(xì)節(jié)。

（二）完善土地規(guī)劃管理體系

由于我國(guó)現(xiàn)在的規(guī)劃管理體系并不完善，所以土地規(guī)劃管理體系發(fā)揮的作用很小。要想完善土地規(guī)劃管理體系，強(qiáng)化規(guī)范管理，首先要做的就是建設(shè)土地規(guī)劃管理制度，將土地資源的開發(fā)工作切合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在互相推動(dòng)的作用力之下，最大化發(fā)揮土地價(jià)值，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，需要進(jìn)行基層土地規(guī)劃的人才隊(duì)伍建設(shè)，我國(guó)當(dāng)前基層土地的人才隊(duì)伍相對(duì)薄弱，沒有相關(guān)專業(yè)人才，而人才的缺失阻礙了土地規(guī)劃管理的進(jìn)程。要想提高我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)劃管理效率，必須吸納優(yōu)秀人才，提高建設(shè)隊(duì)伍的整體水平，才能更好地進(jìn)行專項(xiàng)工作。例如，土地管理部門多招聘素質(zhì)高的人才，對(duì)在職人員進(jìn)行再培訓(xùn)，鼓勵(lì)在職人員再深造。2017年5月，在天津國(guó)土資源部聯(lián)合中央共青團(tuán)召開的全國(guó)村土地開發(fā)利用規(guī)劃大會(huì)上提出與高校之間建立聯(lián)系，將土地規(guī)劃項(xiàng)目作為相關(guān)專業(yè)實(shí)習(xí)項(xiàng)目，將高校人才應(yīng)用到土地規(guī)劃項(xiàng)目中，讓高校人才、鮮活力量加入我國(guó)農(nóng)村建設(shè)中，讓我國(guó)農(nóng)村建設(shè)注入更多新鮮血液，得到更加快速的發(fā)展。再次，土地和城鎮(zhèn)化建設(shè)之間的聯(lián)系需要經(jīng)過系統(tǒng)的謀劃，科學(xué)布局計(jì)劃，才能夠保障土地資源得到科學(xué)規(guī)劃與管理。

（三）在上級(jí)規(guī)劃的框架下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地實(shí)施精準(zhǔn)規(guī)劃管理

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到目前，經(jīng)濟(jì)規(guī)模有了很大的提升，因此需要實(shí)施精準(zhǔn)規(guī)劃，與環(huán)境、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)密切接合，以保護(hù)生態(tài)和人文自然為主，因時(shí)因地編制和調(diào)整土地利用規(guī)劃，做到合理定位、科學(xué)布局、精準(zhǔn)規(guī)劃。例如，對(duì)于一些臨近山水風(fēng)景區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)旅游風(fēng)景區(qū)，對(duì)風(fēng)景區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村旅館進(jìn)行建設(shè)，打造出具有當(dāng)?shù)靥厣穆糜物L(fēng)景區(qū)。一方面給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了經(jīng)濟(jì)收益，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面做好了農(nóng)村土地規(guī)劃，帶動(dòng)我國(guó)人文發(fā)展。另外，農(nóng)村地區(qū)的商業(yè)建設(shè)同樣不能忽視，商業(yè)建設(shè)不僅能促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還能便捷我國(guó)農(nóng)民的生活，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)宣傳教育，提高執(zhí)法監(jiān)管力度

農(nóng)民受教育程度相對(duì)不高，法治意識(shí)比較淡薄，土地流轉(zhuǎn)開發(fā)工作一直處于被動(dòng)狀態(tài)，在土地規(guī)劃管理中提升農(nóng)民的積極性與主動(dòng)性是重要基礎(chǔ)。首先，政府部門需要加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)民的宣傳教育，增強(qiáng)農(nóng)民的土地規(guī)劃管理意識(shí)，需要讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地的重要地位。例如，有關(guān)部門組織農(nóng)民開展法律科普講座，讓農(nóng)民具備一定的法律常識(shí)，能夠保障自身在土地流轉(zhuǎn)過程中存在的法律權(quán)益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度上看，在土地規(guī)劃管理中，農(nóng)民也需要發(fā)揮自己的力量，主動(dòng)配合政府的政策與規(guī)劃。除了普法之外，還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民國(guó)家主人翁的意識(shí)灌輸，讓農(nóng)民大膽地表達(dá)建設(shè)意見，農(nóng)民生長(zhǎng)在當(dāng)?shù)兀恋匾?guī)劃與自己切身利益有關(guān)，因此農(nóng)民提出的建議十分重要，對(duì)于土地規(guī)劃大有益處。所以，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身利益的基礎(chǔ)上更好地進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。其次，政府部門需要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管力度。懈怠、松散的管理不利于農(nóng)村土地的規(guī)劃管理及開發(fā)利用。土地的散亂、閑置問題，需要政府加強(qiáng)監(jiān)管力度進(jìn)行解決。土地流轉(zhuǎn)需要進(jìn)行規(guī)范，違規(guī)亂占需要進(jìn)行處罰，違章土地開發(fā)需要進(jìn)行懲治，這些行為需要進(jìn)行系統(tǒng)的管理。再次，需要完善土地執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基層執(zhí)法力量相對(duì)薄弱，難以有效開展工作。政府部門需要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)，從人員編制工作到經(jīng)費(fèi)保障都需要得到加強(qiáng)，才能夠保障基層執(zhí)法監(jiān)督工作得到全面的開展[2]。

四、結(jié)語

土地在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用，土地的規(guī)劃管理需要建立符合中國(guó)國(guó)情的管理制度，完善土地規(guī)劃管理體系，加強(qiáng)宣傳教育，提高執(zhí)法監(jiān)管力度。為土地規(guī)劃管理建立良好的管理環(huán)境，根據(jù)實(shí)際規(guī)章制度進(jìn)行科學(xué)的、系統(tǒng)的土地管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]李新倉，王艷.新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地法律制度研究——基于遼寧的實(shí)證調(diào)研[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2018（1）：108-109.

[2]吳其生.城鄉(xiāng)一體化背景下中國(guó)農(nóng)村土地管理規(guī)劃方式[J].門窗，2017（11）：124.