農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策

摘 要：隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)模化的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，國(guó)家逐漸開放并允許農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。隨著政策的出臺(tái)與落實(shí)，雖然取得了一定的成效，但是在流轉(zhuǎn)政策推進(jìn)的過程中存在服務(wù)配套體系不完善，政策落實(shí)存在偏差以及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等問題。唯有立足于現(xiàn)實(shí)問題，堅(jiān)持中央的政策方針不偏移，遵循市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮社會(huì)機(jī)構(gòu)的力量，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)；真正發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)政策的作用，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)打破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供助力。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；有序流轉(zhuǎn)；糧食安全；農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。”現(xiàn)階段，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的人數(shù)日益增加，農(nóng)村的空心化及農(nóng)村勞動(dòng)力的老齡化日益嚴(yán)重，這嚴(yán)重制約著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，實(shí)施農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以及進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，是縮小城鄉(xiāng)差距、打破二元化結(jié)構(gòu)的應(yīng)有之義。我國(guó)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍然處于起步階段，在很多方面存在著許多的不足之處，因此應(yīng)提出具有針對(duì)性的解決方案。而已有研究主要是從土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響因素進(jìn)行分析的[1]，較少有從上位政策統(tǒng)籌考慮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及其背后動(dòng)因。下面通過對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展歷程的梳理，并結(jié)合當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)提出對(duì)策，以期為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推動(dòng)土地適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和解決“三農(nóng)”問題提供助力。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展歷程

1950年，政府頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》第三十條明確規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)，買賣及出租其土地的權(quán)利”。此次從法律上規(guī)定了我國(guó)農(nóng)民具有自主流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利。

1982年《中華人民共和國(guó)憲法》中明確規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1988年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》中規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，自此我國(guó)開始由禁止農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢园凑辗梢?guī)定進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)。

2003年頒布實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式：轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等做出了具體的規(guī)定。此舉進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)政策，也對(duì)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行了進(jìn)一步補(bǔ)充，對(duì)于完善農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)政策做好了奠基。

2004年至今，“中央一號(hào)文件”中都將“三農(nóng)問題”作為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要地位。我國(guó)在農(nóng)村中實(shí)行的土地流轉(zhuǎn)政策對(duì)于優(yōu)化農(nóng)村土地資源的配置，打破我國(guó)城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整具有重要作用。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）定價(jià)機(jī)制的缺乏

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，在絕大部分地區(qū)缺乏合理的土地價(jià)格制訂依據(jù)及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民往往是弱勢(shì)群體，土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格往往被定得很低，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過程中很難獲得較高的利益，導(dǎo)致農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的熱情不高。

（二）政策實(shí)施的誤差

1.土地用途的不當(dāng)改變

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后，部分土地出現(xiàn)了農(nóng)地非糧化乃至農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)象，并且這種用途的土地面積呈現(xiàn)出每年不斷遞增的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010—2016年，我國(guó)農(nóng)地非糧化面積由559.13萬hm2增長(zhǎng)至1 388.73萬hm2，年均增長(zhǎng)21.20%。這些被流轉(zhuǎn)的土地用于種植果木等經(jīng)濟(jì)作物，為我國(guó)的糧食安全埋下了巨大的隱患。而一些承租方為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益，將這些耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，用于建設(shè)工廠、旅店和娛樂場(chǎng)所等。

2.違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制流轉(zhuǎn)

我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期處于貧窮落后的地位，大部分農(nóng)民文化素質(zhì)相對(duì)較低，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的了解時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)于自身利益的權(quán)衡也需要較長(zhǎng)的時(shí)間[2]。然而，部分地方政府為了自己的政績(jī)，急于完成大面積的土地流轉(zhuǎn)，在這個(gè)過程中會(huì)嚴(yán)重違背農(nóng)民的意愿，引起農(nóng)民與政府之間的矛盾。而且土地的流轉(zhuǎn)還應(yīng)做到因地制宜，根據(jù)不同地方的實(shí)際情況采取不同的流轉(zhuǎn)方式和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，只有這樣才會(huì)讓土地流轉(zhuǎn)政策發(fā)揮作用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

（三）勞動(dòng)力安置問題

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后，政府需要為農(nóng)民進(jìn)行合理的就業(yè)安排，使農(nóng)民減少對(duì)土地的依賴，獲得新的謀生手段。從本質(zhì)上來說，這個(gè)問題便是一種變相的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，是讓農(nóng)民從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的問題，也就是讓農(nóng)民的收入由以農(nóng)業(yè)種植為主的收入轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)的工資性及經(jīng)營(yíng)性收入[2]。當(dāng)前我國(guó)城市處于一個(gè)快速發(fā)展階段，城市中的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不完善。加之大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民本身文化水平、個(gè)人素質(zhì)和專業(yè)技能較低，在城市中的工作大多是以體力勞動(dòng)為主，其可替代性強(qiáng)，工作就業(yè)不穩(wěn)定。其工作的目的大多是為了最后回到原籍貫地改善自身生活，從根本上并沒有改變對(duì)于土地的依賴現(xiàn)狀，一旦土地長(zhǎng)期租賃出去，農(nóng)民失去了最基本的生活來源，勢(shì)必會(huì)給社會(huì)帶來不穩(wěn)定性。

三、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的對(duì)策

（一）堅(jiān)持“三權(quán)分置”的思想指導(dǎo)

自改革開放后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭年產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，這是順應(yīng)當(dāng)時(shí)歷史環(huán)境的一次重大改革，具有劃時(shí)代的意義[3]。我國(guó)當(dāng)前的土地制度改革方向?yàn)閷?shí)行三權(quán)分置，即土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。首先，必須要堅(jiān)持土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，這是實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)和前提，是最根本的制度。其次，要穩(wěn)定農(nóng)民的承包權(quán)，在必要時(shí)延長(zhǎng)農(nóng)民對(duì)土地的承包期限，推動(dòng)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，讓農(nóng)民能夠長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地。最后，要?jiǎng)?chuàng)新土地的流轉(zhuǎn)方式，破除固守土地的思想，通過引導(dǎo)公司運(yùn)作土地入股，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中的作用，提升土地的利用率與產(chǎn)出率，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化發(fā)展[4]。

（二）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系對(duì)于保障農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家糧食安全具有重要的作用。第一，應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)民的契約意識(shí)，規(guī)范合同的簽訂，根據(jù)現(xiàn)有的《合同法》《土地承包法》等，制定規(guī)范統(tǒng)一的合同底本，向農(nóng)民宣講合同的重要性，增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，并建立起統(tǒng)一的確權(quán)、流轉(zhuǎn)和登記制度。第二，建立起科學(xué)、可觀、可靠的土地流轉(zhuǎn)估價(jià)機(jī)制，依據(jù)同類同期土地的近期流轉(zhuǎn)價(jià)格，為土地流轉(zhuǎn)價(jià)格提供基本參考意見。第三，在地方設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，對(duì)近期的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、面積等基本情況設(shè)置24 h不間斷滾動(dòng)公示欄；同時(shí)，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁辦公室，為農(nóng)民提供政策咨詢、糾紛調(diào)解等一系列切實(shí)服務(wù)。

（三）堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用為底線，轉(zhuǎn)變政府角色

近年來，工商資本在參與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與農(nóng)產(chǎn)品加工的同時(shí)，也逐步開始直接租賃土地進(jìn)行種植。截至2016年6月，流入企業(yè)的承包地面積達(dá)293.33萬hm2，約占承包地總面積的10.3%。一方面，我國(guó)農(nóng)村缺乏資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，工商資本的流入為土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化發(fā)展提供了助力；另一方面，資本具有逐利性，工商業(yè)主在進(jìn)行土地租賃時(shí)通常具有長(zhǎng)期性和大面積性，而這種情況容易加劇農(nóng)地非農(nóng)化以及擠壓農(nóng)民的耕種空

間[5]。針對(duì)這種情況，首先可以鼓勵(lì)工商業(yè)者開發(fā)農(nóng)村的“四荒地”，這有利于充分利用農(nóng)村閑置土地，推動(dòng)規(guī)模化種植等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的模式發(fā)展；其次，可以加強(qiáng)對(duì)于資本的進(jìn)入審核，對(duì)于工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃進(jìn)行一定的限制，加強(qiáng)對(duì)于流轉(zhuǎn)承包地用途的事后清查，杜絕農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（四）完善社會(huì)保障體系

在農(nóng)民將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)之后，政府需要考慮的是農(nóng)民的醫(yī)療、就業(yè)、生存等現(xiàn)實(shí)問題。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后，雖然一部分農(nóng)民會(huì)實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)，但絕大多數(shù)農(nóng)民會(huì)選擇外出就業(yè)，而解決好這些農(nóng)民的生計(jì)問題至關(guān)重要。政府推動(dòng)農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是為了維護(hù)國(guó)家糧食安全，改善農(nóng)民的生活現(xiàn)狀，不能因?yàn)橥苿?dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)而使農(nóng)民面臨失地的風(fēng)險(xiǎn)，反而使農(nóng)民失去了生存的根本。因此，要完善農(nóng)民職業(yè)技能的培訓(xùn)機(jī)制，使流轉(zhuǎn)土地后務(wù)工的農(nóng)民提升其專業(yè)素質(zhì)和就業(yè)技能，避免農(nóng)民出現(xiàn)失地失業(yè)的現(xiàn)象。對(duì)于此方面，政府應(yīng)加大資金投入，建立起農(nóng)民工培訓(xùn)教育機(jī)制。同時(shí)，不能僅僅局限于政府方面，應(yīng)聯(lián)系社會(huì)上的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)民專業(yè)技能的培訓(xùn)。另外，要完善農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元化發(fā)展，農(nóng)村戶口與城市戶口在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面有著不同的待遇。農(nóng)民與城市居民相比其生活的唯一保障便是土地，一旦農(nóng)民將其放棄選擇去城市生活，其無法得到與城市居民同等的待遇，便會(huì)成為游走在城市和農(nóng)村的“邊緣群體”。這種農(nóng)村勞動(dòng)力的非實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移使農(nóng)民無法從根本上改變對(duì)于土地的依賴，影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程。因此，要降低農(nóng)戶對(duì)土地的依賴，就要加快對(duì)現(xiàn)行戶籍制度的改革，逐步取消城市戶口和農(nóng)村戶口的區(qū)別。而且要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，加大政府對(duì)農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼

力度。

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