農(nóng)村集體土地確權(quán)工作存在的問題及對策

摘 要：農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護農(nóng)民權(quán)益具有重大意義。但農(nóng)地復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)狀況以及相關(guān)主體對農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配的不同訴求，導(dǎo)致確權(quán)登記工作中出現(xiàn)不少矛盾和問題，必須在理論與實務(wù)上加強預(yù)測研判和制度流程設(shè)計，推動確權(quán)登記工作的有序進行。鑒于此，本文就農(nóng)村集體土地確權(quán)工作存在的問題進行分析，然后提出加快農(nóng)村土地確權(quán)的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；確權(quán)；流轉(zhuǎn)；承包

農(nóng)村集體土地確權(quán)工作對維護農(nóng)民土地合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村跨越式發(fā)展具有重要意義，是當(dāng)前農(nóng)村工作的重中之重。為進一步推動河南省滎陽市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，王村鎮(zhèn)作為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)前正在扎實有序地推進此項工作。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月31日，公示共有23個村183個村民小組10 488家庭承包戶，土地確權(quán)面積達0.27萬hm2，完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證率（可發(fā)證）達99%以上，基本完成農(nóng)村土地確權(quán)工作。

按照上級要求，滎陽市王村鎮(zhèn)在開展此項工作中取得了一定的成績，但也存在一些困難和問題。針對在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)（以下簡稱“土地確權(quán)”）工作過程中遇到的難點問題，提出下一步工作對策。

一、土地確權(quán)存在的問題

（一）思想認(rèn)識上存在誤區(qū)

此次土地確權(quán)由政府主導(dǎo)推進，難免在確權(quán)問題宣傳、政策掌握、工作推動和農(nóng)戶的要求方面存在差異，從而很容易在具體執(zhí)行工作上產(chǎn)生分歧，致使作為確權(quán)主體的農(nóng)民對土地確權(quán)不夠重視，進而影響工作的開展。同時，一些鎮(zhèn)村干部對于土地確權(quán)工作存在“三怕”心理，即怕確權(quán)引起農(nóng)村土地積累的矛盾糾紛爆發(fā)，出現(xiàn)不穩(wěn)定因素；怕確權(quán)引起今后涉及征地租地等管理工作難度增加，造成今后工作困難；怕確權(quán)引起以前流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營者的權(quán)益造成重大影響，影響土地流轉(zhuǎn)。原本我國農(nóng)村土地問題就非常復(fù)雜，存在較多歷史遺留問題，如果在沒有完全解決的情況下開展新的土地確權(quán)工作，非常容易產(chǎn)生新的矛盾、新的問題，使得農(nóng)村土地糾紛更加凸顯，進而影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)

定等。

（二）許多問題難以解決到位

農(nóng)村土地問題由來已久，最終歸屬問題解決不了，存在很大的矛盾隱患，尤其是以前的歷史資料、數(shù)據(jù)不完備、不齊全，再加上土地權(quán)屬問題在發(fā)生變化，舊的問題沒有得到解決，而在工作中還會遇到新的復(fù)雜問題，這些問題得不到及時妥善處理，都會成為工作的隱患，導(dǎo)致工作停滯不前。另外，在之前的農(nóng)村土地承包過程中，由于承包政策操作不規(guī)范、工作落實不到位等原因，導(dǎo)致《農(nóng)村土地承包經(jīng)營證》沒有及時分發(fā)到戶，致使農(nóng)戶存在抵觸情緒，造成不主動、不配合。由于確權(quán)主體不配合，致使確權(quán)工作困難增加。例如，王村鎮(zhèn)位于滎陽市西北部，屬于典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一是鎮(zhèn)里北靠邙嶺，剛開始屬于荒地，后來農(nóng)業(yè)開發(fā)整理成為耕地，移交村委成為集體土地，但是沒有分配農(nóng)戶；同時還有各個村民組自留一部分土地（也稱機動地）沒有進行分配，甚至對外承包承租，這些留有的土地嚴(yán)重超出5%的限制。二是一些農(nóng)戶由于土地承包臺賬及與之相關(guān)的資料尚未移交清除或者資料不齊全，給農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作帶來了很大的難度。三是荒坡荒地進行開墾耕作。按照相關(guān)法律法規(guī)，凡涉及到開荒地都不予登記。如果不給他們登記，他們就沒有土地可確權(quán)登記，況且他們的戶數(shù)包含在需確權(quán)登記的戶數(shù)范圍內(nèi)；如果給他們登記，開荒的面積又比較大，有的農(nóng)戶面積達1.33～2.00 hm2，遠遠超過本地居民的承包地面積，給他們登記會引起本地居民的不滿，引發(fā)矛盾[1]。

（三）確權(quán)后對多出土地的處置存在顧慮

從開展工作的情況來看，全鎮(zhèn)實測面積與承包面積不一致問題相當(dāng)普遍。原因除了農(nóng)戶開荒增加面積外，現(xiàn)在使用的儀器測量比傳統(tǒng)丈量更準(zhǔn)確。過去主要依靠皮尺，因人為因素的影響會出現(xiàn)誤差。這次確權(quán)測量更精確，主要依靠GPS現(xiàn)場測量定位，測量單位采用標(biāo)畝也更規(guī)范統(tǒng)一。由于先進儀器測量與過去人工測量面積不符，導(dǎo)致農(nóng)戶產(chǎn)生猜疑和顧慮，一怕收回新增的土地，二怕暴露出過去通過不光明手段分到“關(guān)系地”“人情地”問題，三怕國家政策變動，雖然黨的十九大報告中提出土地承包再延續(xù)30 a不變，但仍存在擔(dān)憂；四是個別農(nóng)戶私自開墾荒地如何開展土地確權(quán)工作等。這些問題導(dǎo)致對土地確權(quán)后多出土地的處置存在顧慮，致使很多農(nóng)戶遲遲不愿對實測面積簽字認(rèn)可。

（四）土地矛盾糾紛致使確權(quán)工作難度大

在農(nóng)村，由于存在農(nóng)轉(zhuǎn)非、非轉(zhuǎn)農(nóng)、婚喪嫁娶、正常出生等人口變動而土地承包未變動的情況，有的村民組存在3 a調(diào)整一次（隨著村民組長3 a任期）的土地調(diào)整頻繁情況，導(dǎo)致實際土地承包和確權(quán)實際情況不符，雖然有“增人不增地，減人不退地”30 a承包期不變的政策，這些現(xiàn)實問題的存在，難以在確權(quán)工作中解決，引發(fā)的土地糾紛問題非常突出，處理解決的難度非常大。同時，由于過去“集體”權(quán)屬模糊，導(dǎo)致大集體與小集體之間的利益不均衡；集體留有的承包地、機動地比例超過規(guī)定的問題，還有土地實測面積與承包面積差異問題的暴露，雖然處于隱伏狀態(tài)，會因為開展工作而集中暴露出來，致使確權(quán)工作難度大、問題多。

（五）相關(guān)法律法規(guī)不健全

農(nóng)村土地主要歸集體所有，但“集體”這一概念并無明確的界定，《憲法》《民法通則》《刑法》《農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)村“集體”分別使用了不同的稱呼，有時甚至存在相互矛盾的問題。在耕地保護與農(nóng)民權(quán)益保護方面，《土地管理法》第37條規(guī)定“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”，而《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”。這些法律法規(guī)與政策的不健全已成為農(nóng)村集體土地確權(quán)中不能逾越的障礙[2]。

二、加快農(nóng)村土地確權(quán)的對策建議

（一）加強宣傳引導(dǎo)，消除群眾疑慮

要利用多種形式加大對土地確權(quán)登記工作的宣傳力度，營造濃厚的宣傳氛圍，積極引導(dǎo)農(nóng)戶從“要我確權(quán)”變?yōu)椤拔乙_權(quán)”，讓相關(guān)確權(quán)法規(guī)政策宣傳到位，達到人人皆知政策的目的；通過宣傳要向農(nóng)戶講明白確權(quán)后村集體不會收回多出的土地，過去農(nóng)戶上繳的農(nóng)業(yè)稅費仍以承包合同面積為依據(jù)，同時國家糧食補貼政策與實測面積不掛鉤等，讓農(nóng)民吃下“定心丸”，打消農(nóng)民心中的疑慮，才能獲取廣大農(nóng)戶的支持，從而使確權(quán)工作順利展開。

（二）加強糾紛排查，促進社會穩(wěn)定

一是在工作中以法律為準(zhǔn)繩、事實為依據(jù)，本著尊重歷史和注重現(xiàn)實的原則，客觀公正處理土地權(quán)屬遺留問題；二是在具體工作中，對有些法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，積極運用協(xié)商調(diào)解的處理辦法，對于無法協(xié)商處理的除暫緩承包確權(quán)登記頒證外，可以通過司法訴訟進行確認(rèn)、公示和登記；三是積極做好引導(dǎo)疏通，妥善處理信訪問題，化解矛盾和糾紛，確保社會穩(wěn)定。

（三）完善服務(wù)體系，推進經(jīng)濟發(fā)展

一是盡快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，構(gòu)建市（縣）、鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，搭建信息暢通、運轉(zhuǎn)高效、服務(wù)規(guī)范的市（縣）鎮(zhèn)兩級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息化網(wǎng)絡(luò)交易平臺，及時掌握準(zhǔn)確的信息；二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿、互惠互利的基礎(chǔ)上進行互換并地，解決承包地塊細碎化問題。鼓勵農(nóng)民承包地流向農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營主體，促進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（四）加強協(xié)調(diào)與監(jiān)督，確保順利開展

要及時加強溝通與協(xié)調(diào)，尤其是建立聯(lián)席會議制度，宣傳、國土、農(nóng)業(yè)、檔案和司法等相關(guān)部門加強溝通，及時處理工作中遇到、看到和預(yù)見的新問題、新矛盾、新情況，及時協(xié)調(diào)，及時解決。同時，農(nóng)業(yè)等部門及時加強督促和指導(dǎo)，指導(dǎo)政策落實、工作落實和檢查落實工作效果，對工作中出現(xiàn)的問題及時指出指證，督促整改，完善各項工作任務(wù)，尤其要做好組織清查、建檔立卡、登記公示、頒發(fā)確權(quán)證、完善基礎(chǔ)信息和完善總結(jié)等工作，推進各項工作順利開展。另外，鎮(zhèn)村兩級要建立矛盾糾紛排查調(diào)處機制，及時解決土地糾紛和產(chǎn)生的新矛盾，用創(chuàng)新的精神化解矛盾，全面推動確權(quán)工作穩(wěn)步推進，讓群眾安心、組織放心、工作順心，真正做好“確實權(quán)、頒鐵證”，讓土地確權(quán)工作經(jīng)得起檢驗，真正讓農(nóng)戶“定心”。

參考文獻：

[1]趙巖.農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的難點及其對策[J].國土資源，2012（3）：521-522.

[2]中華人民共和國國土資源部.國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見[EB/OL].（2011-11-10）[2017-12-03].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201111/t20111110_1024313.htm.