民族地區農村基本公共服務滿意度調查分析

摘 要：因國家發展戰略、經濟發展水平、城鄉二元結構和歷史欠賬等多項因素的交叉影響，西部少數民族地區基本公共服務水平的城鄉和區域不均衡現象更加突出，而農村的基本公共服務的優劣則直接影響該地區的發展進程。基于此，本文通過對甘肅省臨夏回族自治州農村地區120份問卷進行統計，分析當前農村基本公共服務不同板塊的現狀。并在此基礎上提出實現供給主體多元化，公共部門、市場和民間組織有機配合；完善公共財政體系及民族地區財政轉移支付；完善農村公共服務需求的表達機制；把握民族地區公共服務的優先序，選擇靈活性針對性強的供給服務；促進“電子化公共部門”的建立，提升基本公共服務水平的政策建議。

關鍵詞：基本公共服務；滿意度；民族地區

黨的十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從“物質文化需要”到“美好生活需要”的變化，反映的是社會的進步和發展階段的提高。但同時我國基本的公共服務在質和量的方面存在著量多質低、區域間發展不協調的問題[1]。重要的是部分公共服務項目存在覆蓋的盲區，如民族地區的特殊性、偏遠地區的地理劣勢等所帶來的未能全面覆蓋的公共服務項目。西部少數民族地區基本公共服務水平的城鄉和區域不均衡現象更加突出，而農村的基本公共服務的優劣則直接影響該地區的發展進程[2]。為此，深入研究甘肅省臨夏回族自治州農民對于農村公共服務的滿意度評價，對于本地區的基本公共服務水平的提高有著助推作用。

一、臨夏州農村基本公共服務現狀

臨夏州民族成分復雜，回、漢、土、撒拉、東鄉和藏等31個少數民族在這里居住，少數民族人口占全州總人口的59.2%，信教群眾高達180萬人，其中伊斯蘭教信仰群眾為114萬人。臨夏州經濟發展落后，全州貧困人口高達90.02萬人，占甘肅全省的11%，貧困面達52.04%；七縣一市中除臨夏市外均為國家扶貧開發重點縣，124個鄉鎮中的103個為扶貧開發重點鄉鎮，1 150個行政村中的753個為扶貧開發重點村。90萬貧困人口中少數民族60萬人，是貧困中的特貧、困難中的特困。

根據義務教育、醫療衛生、公共就業、社會保障、基礎設施和環境保護的六大基本公共服務板塊，此次調查通過與和政縣、廣河縣、積石山保安族東鄉族撒拉族自治縣的不同民族的居民進行訪談，并輔之以問卷同時進行，深入了解農村公共服務的現狀。根據回收的問卷，統計數據分析得出基本公共服務的現狀如圖所示。

注：數據為調查問卷數據整理所得。

圖 臨夏州民族地區基本公共服務滿意度現狀

二、臨夏州農村基本公共服務中存在的問題

臨夏州農村地區公共服務需求多樣化，六大板塊的內容因民族、地理位置、宗教信仰等的不同而導致民眾對基本公共服務有著不同的理解和偏好。尤其是因為不同民族“大雜居、小聚居”的特點，而且因為不同的文化背景導致各民族的發展水平不盡相同，因此直接導致了差異性較大。

（一）義務教育階段中學前教育供給能力不足

臨夏州農村地區公共教育體系中比較突出的問題為學前教育，其中幼兒園師資不足、經費單一、硬件設施比較缺乏，整體水平低下。以和政縣炭什村幼兒園為例，幼兒園建設用地及所需基本上為清真寺眾籌所得，公共部門資金基本沒有，嚴重缺位。因為國家城鄉二元體制化發展的歷史誘因，城市與鄉村在基礎教育方面差別巨大。而且在觀念層面，對于供給主體的模糊認識以及地方公共部門的財力有限等原因，導致農村地區公共產品的供給存在“公共部門缺位”的現象。同時由于基層非營利組織、社會團體發育得極不成熟，所以造成類似農村在學前教育供給和基礎供給方面不足。

（二）醫療衛生中醫療收費過高為主要問題

臨夏州農村地區的醫療條件與該地區較大的醫療需求相差巨大，臨夏州沒有一家三級甲等醫院，鄉鎮衛生院的醫療設施普遍缺乏。臨夏州統計局的官方數據顯示，76%的行政村無標準化衛生室，26%的行政村欠缺村醫。另外，鄉鎮衛生院的醫療費用收費過高，群眾對于醫療需求的高期望導致對公共服務滿意度的期望值大打折扣，因此醫療機構的層級設置與覆蓋是亟待解決的問題。尤其是自然村在離行政村較為偏遠的村子，農村所看病、治病的高需求與現實的差距更大，村醫的嚴重匱乏影響極大。

（三）公共就業中勞動力所從事行業的轉型較為迫切

因為民族差異的現實，在臨夏州農村地區，各個民族對于公共就業的需求是不一致的。回族重商對于公共就業的需求在于啟動資金的支持，即惠農貸款、國家的專項扶貧基金、無息貸款等。藏族因屬安多藏區，在臨夏州基本上已放棄半農半牧的傳統生活方式，轉而在藏區和臨夏州之間做起了橋梁生意，如蟲草、循化黃河石、牲畜等，扮演著各個民族間掮客的角色。漢族則以農耕為主，對于公共就業的需求則為相關技能的培訓，以便于進城務工。撒拉族是遷徙民族，在歷史上就是遷居與河州的中亞人并與當地回、土、漢等民族融合而發展成的新民族，其公共就業的需求有其本民族的特性，旨在發展旅游業，傳承本民族文化，弘揚民族精神。東鄉族和保安族則與回族極為相似，2個民族在臨夏州因居住地域的不同，有著自己的民族需求，如保安族腰刀工藝的傳承與發揚，東鄉族特色面食的傳承與發展，均是各民族除了滿足基本生活需求以外的特色民族性需求。

（四）社會保障中“三戶”工作整體水平低下

社會保障作為人民群眾兜底的救濟制度，在臨夏州農村地區極為重要，但是在“三戶”（低保戶、貧困戶、五保戶）的評選工作中，群眾認為評選流程及基層工作人員存在徇私舞弊的行為，如何更好地將“三戶”工作做到公開公正，以達到群眾的期望值，是公共部門工作人員需要改進的地方。而對于國家的新型農村合作醫療保險，則在報銷流程及待遇標準方面滿意度較高。

（五）基礎設施和環境保護均處于一般水平

臨夏州農村居民的受教育程度普遍較低，對于環保意識及城鄉道路設施的維護均感知程度較低，這與公共部門的宣傳力度和經濟發展水平低下有關，這兩項對于基本公共服務的滿意度的影響并不明顯，也就是說這兩個指標及所包含的二級指標均不顯著影響群眾對于基本公共服務的滿意度評價。

三、研究結論

臨夏州由于受歷史、經濟、社會、自然和文化等諸多因素的影響，公共產品的供給存在嚴重不足且結構不合理的現狀。例如，供給主體單一，社會團體、非營利組織介入程度遠低于城市；民間組織等為公共部門傳遞需求信息的渠道單一且不活躍；地方財力的限制，使得基層公共部門在提供公共服務之時水平低下。臨夏州農村地區經濟發展嚴重滯后，各項主要經濟指標遠遠低于甘肅省和全國平均水平，處在全省14個市州和全國少數民族自治州后列。臨夏州農村地區對于基礎性的民生需求的關切程度是最高的，只有解決了基礎性的需求，才能談發展階段的更高層次的需求。

四、發展建議

（一）供給主體多元化，公共部門、市場和民間組織有機配合

少數民族地區有其特有的宗教信仰、傳統習俗和生活習慣，在公共部門提供基本公共服務的同時，還需注意到其特殊的需求，如宗教活動、民族文化傳承與保護、弘揚民族精神等。在這些需求面前，社會組織、宗教團體、非營利組織能更好地了解并提供更貼切的公共服務，尤其是宗教團體在少數民族地區比公共部門管理者在公民信息的需求方面掌握著一定的優勢，其能直接反映不同民族所在特有的宗教及文化理念之下所需要的社會服務。而非營利組織因為其專業性、團體性和公益性等性質的影響，其會持續關注社會問題所持續變化的動態接觸機制，并能為公共部門管理者制定政策和決策提供意見和建議。因此，公共部門需大力鼓勵和提倡民間組織介入到基本公共服務供給的梯隊里，做好引導與護航者，轉變公共部門角色，充分引入市場機制，只有更好地回應了群眾的需求，公共部門的滿意度評價才會逐漸完善，不斷發現良好的機制來實現供給體系的成熟與常態化[3]。

（二）完善公共財政體系及民族地區財政轉移支付

1994年的分稅制改革并沒有建立成熟的地方財政體系，尤其是中央及省級公共部門在收入這一項把主要的稅種留給自己，而把主要的支出責任劃給了地方的縣鄉公共部門。因此，在完善公共財政體系的過程中，首先，要擴大基層公共部門在稅種中分享的比例，保證基層公共部門有穩定的收入來源。其次，按照各不同層級公共部門間所應有的受益范圍和可支付能力的標準來合理劃分不同公共部門部門及上下級之間的事權范圍。再者，建立相對完善的財政轉移支付制度。民族地區屬于經濟發展的落后地區，要增加對落后地區公共產品的轉移支付力度，實現不同區域間公共產品供給的均等化。破除城鄉二元制的公共產品供給體系，理應各級公共部門動態配合，一些地區縣級財政能力不高，轉移支付的能力受限，這就要求完善公共部門間的轉移支付制度來解決。針對民族地區現實情境及財政體制所存在的問題，按照公共財政改革所要求的財權、事權、財力三者相匹配的原則，合理調整公共部門縱向與橫向的聯系，為提供更好的公共服務所配合，以此來提高群眾對于公共部門工作的滿意度。

（三）完善農村公共服務需求的表達機制

實際上，公共部門作為社會問題的回應者，已經無法唯一化，必須借助于社會大眾、企業和非營利部門的共同治理（Co-governance）與共同管理（Co-management）。一個運行良好且效能極高的公共部門并非是人民需求什么都給予滿足，而應是創建一個共同治理的平臺，發揮各自的優勢以及提供足夠的機會和工具，使人民大眾能夠解決自己在社會生活中所遇到的問題，能夠培養自發性解決問題的責任感及行動力。在提供基本公共服務之時，改變傳統的由公共部門“從上而下”一刀切的統一安排，轉而發展成為“自下而上”的需求表達機制，這樣才能讓供給者提供合乎現實需要的服務。要加大教育的投入力度，不斷使當地群眾參與到自己需求意愿的表達中來。并通過村民自治組織、村委會和宗教組織合理匯集群眾的需求并表達出來，只有自下而上的表達，才能更好地使供給與需求雙方達到合作的最佳化。

（四）把握民族地區公共服務的優先序，選擇靈活針對性強的供給服務

臨夏州少數民族占主體的人口分布情況，決定了這一地域內不同的公共服務需求。調研過程中，與和政縣地質博物館工作人員的交談過程中，知悉當地各個少數民族與漢族在公共需求方面的差別，子女的教育問題及生育觀念在臨夏州不同的民族中有著顯著的差異。在回族、東鄉族、撒拉族等穆斯林族群中，由于國家生育政策的傾斜，子女較多，因此對于學前教育、九年義務教育的需求比漢族群眾更高，而高中階段的教育則顯然低于漢族。這是因為民族間文化傳統的差異，在公共教育體系之間的差異便如此明顯。因此，在提供公共教育的服務之時要考量當地的實際情況，以集中人力、物力和財力提供質量優質的、均等化、分散式的服務，而不再是傳統的一刀切服務[4]。

（五）促進“電子化公共部門”的建立，提升公共部門公共服務的滿意度

電子化公共部門（Electronic Govern-

ment），即建立符合當代社會發展所要求的小而能的“服務型”公共部門，具有很高的信息共享性、回應民眾需求的力度大大增強、公務人員在陽光下行政等多方面的利好，高服務品質的公共部門對于公共服務滿意度的評價具有更高程度的正向評價，亦利于公共部門與民眾建立良好的互動機制，對于社會的良好發展、公民參與機制的培養有著很大的推進作用。無論是民族地區還是非民族地區，基于大數據的管理信息系統已成為現代公共部門改革的一個方向，其便捷性與回應的高效率都在促使公共部門效能不斷提高、內容進一步豐富，進而引導民眾對于公共部門服務滿意度的評價隨著時代的發展有著合理的變化和符合需求的評價。電子化公共部門在民族地區要注意到民族地區的文化習慣、宗教信仰等等特殊場域性質所帶來的不同社會屬性，不斷縮小城鄉、區域和不同收入階層之間在信息中占有和使用程度的差距。

參考文獻：

[1]李軍鵬.公共服務型政府[M].北京：北京大學出版社，2004：53.

[2]中國（海南）改革發展研究院.聚焦中國公共服務體制[M].北京：中國經濟出版社，2006：126.

[3]劉厚金.我國政府公共服務的體制分析及其路徑選擇[J].上海行政學院學報，2011（1）：32-39.

[4]田野，趙曉飛.新農村建設中農民滿意度影響因素分析及評價——基于湖北省的調查數據[J].財貿研究，2010（6）：39-47.