農村土地流轉過度集中的風險防范研究

摘 要：自改革開放以來，隨著農村土地改革持續推進，我國農村土地流轉規模不斷擴大。農村土地市場化程度、土地流轉率不斷提高，土地流轉形式多樣化，逐步形成了統一的規模集聚格局。而且農村土地流轉期限不斷延長，發展更加穩定。但是，從現代農業全面協調可持續發展的角度來看，農村土地適度規模經營依然是“短板”，存在過度集中發展、保障機制不健全等問題。而農村土地流轉過度集中不僅損害當代農民的權益，也嚴重損害后代農民的生存與發展權益。基于此，本文對我國農村土地流轉過度集中風險進行分析，并以浙江省農村土地流轉過度集中風險為例，探討我國土地流轉過度集中的風險防范措施。

關鍵詞：農村土地流轉；過度集中風險；防范

中共十八屆三中全會提出，在家庭聯產承包責任制的基礎上，以保護農民權益為前提，不斷探索多種形式的適度規模經營。我國農村土地制度在不斷改革的過程中，農村土地流轉方式多元化，土地流轉呈規模化、集中化發展。但隨著土地流轉速度的不斷加快，農村土地流轉過度集中問題日益顯現。這既損害當代農民的權益，又嚴重損害后代農民的生存與發展權益，而且嚴重阻礙農業經濟的全面協調可持續發展。因此，政府應積極采取土地流轉過度集中風險防范措施，以實現社會公平，促進我國現代農業可持續發展。

一、農村土地流轉概念界定

廣義上的農村土地，是除城市用地以外的處于農村地域范圍內的土地，包括耕地、林地、山地、宅基地等；狹義上的農村土地僅指耕地。農村土地產權主要指土地所有權與土地使用權，還有派生的土地承包經營權、收益權、租賃權、抵押權等。因農民只享有支配土地使用權，不享有支配所有權，所以，農村土地流轉僅指農村土地承包經營權的流轉，即農民將土地承包經營權轉讓給其他農民或集體經濟組織，而保留承包權。

二、農村土地流轉過度集中風險分析

農村土地流轉集中必然會改變原來利益均衡狀態，重新配置利益關系與利益主體，實現新的利益格局。受利益的驅使，不同主體不斷參與到土地流轉集中的過程中，影響著土地流轉集中進程。由于利益主體越來越追求利益最大化，農村土地流轉過度集中的風險愈演愈烈。

（一）投資者不斷加大農村土地集中投資力度，使農村土地集中的速度越來越快

土地是一種具有長期效益的投資形式，也是最受投資者青睞的投資形式。由于農村土地原始價格低，且城鎮化發展為農村土地帶來了巨大的升值空間，投資者不斷參與到農村土地流轉集中過程中，以充分利用自己的資本優勢，獲取巨大的收益。為獲取更高的經濟利益，投資者忽視農民權益，不斷加大農村土地集中投資力度。農村土地過度集中的“非農化”“非糧化”，導致我國農村耕地不斷減少，農民權益受到嚴重損害，從而帶來生態安全與社會安全風險。

（二）農地主體忽視市場客觀發展規律，盲目集中土地發展農業產業

農地市場的形成，逐漸實現了農地資源的合理配置。在農地市場作用下，農村土地流轉主體為獲得最大化經濟利益，不斷過度集中經營分散的土地，以發展農業產業。為提高土地流轉集中發展的競爭力，農地流轉主體往往忽視市場客觀發展的規律，盲目集中土地，發展農業產業。

（三）部分政府過多征收農村土地，以獲取高額利潤

部分政府毫無限制地征收農村土地，也加快了農村土地流轉的過度集中。甚至有些政府利用其在土地交易市場上的行政權力，不斷征收農村土地。或者農村土地統一規劃利用，以集中農村土地流轉，再以高額的地價專賣給開發商，來獲取高額利潤。無疑，在農村土地征收、轉賣過程中，政府處于絕對的支配地位，也就形成了以政府為主導的賣方市場。部分政府過多地參與農村土地流轉，更增強了農村土地流轉過度集中的風險。

（四）農民或集體盲目進行農村土地流轉經營

為獲得更好的農業經濟利益，有條件的農民或集體會主動承包其他農民的土地進行生產經營，逐步形成承包形式的土地流轉集中。但在土地流轉集中的過程中，農民或集體可能由于缺少經驗，而造成農業生產率不升反降，從而遭受巨大的經濟、財產損失。

（五）農地流入方違約帶來一定的風險

一些農地流入方為獲取農地流轉的增值收益，片面追求流轉規模，嚴重侵害農民的土地權益。一方面，農民利益得不到有效保證；另一方面，如果農村土地流轉集中經營不善而破產，流入方可能無法支付流轉金，甚至違約逃跑。農民不但不能獲得流轉金，而且應承擔土地集中還原建設的成本。

三、農村土地流轉過度集中引起的代際風險分析

在農村土地流轉集中過程中，為促進現代農業的發展，往往一味滿足新型農業經營主體的需求，而忽視農民的需求和權益，削弱為農民提供的生產服務，從而導致農民破產。如果能夠保證農民比較穩定地從農地流轉經營中持續獲取利益，不僅能促進當代農民的生存與發展，而且保障了后代農民的生存與發展權。反之，損害當代農民生存與發展權益，就是損害后代農民的生存與發展權。比如，在社會保障與就業上，農民的生存與發展得不到滿足，又不能像以往一樣從農事活動中獲取生存物質時，農村土地過度集中就給農民帶來生存的威脅，甚至嚴重損害后代農民的生存和發展權。而且如果土地過度集中，超過了農業產業主體的能力，就會帶來違約風險與社會風險[1]。

農村土地流轉代際風險，就是在土地流轉過程中由于過度集中，損害了后代的生存與發展權益。而且這種風險具有傳承性、擴展性及躍展性，傳承性風險主要是指一些自然存在的風險在當代人與后代人之間能夠傳承轉移，擴展性風險主要是指一些無法化解的未得到足夠重視的小風險在后代顯現并不斷延續與擴展，躍展性風險主要是指在一定條件下隨著時間、環境的變化而突然出現的風險。

農村土地流轉過度集中，也阻礙了農業健康可持續發展，造成農業經濟發展不平衡，嚴重影響農村土地流轉經營的代內與代際公平。由于當代農村土地流轉形式越來越多元化，流轉速度在不斷加快，土地流轉過度集中的問題也越來越嚴重，對農業可持續發展的影響是不容樂觀的。農村土地作為一種非可再生資源，過度集中的“非農化”“非糧化”，使得農村耕地減少，當代農民的生存都成了問題，更不用說后代了。

四、浙江省農村土地過度集中風險實證分析

（一）當前浙江省土地流轉的現狀及特點

自改革開放以來，浙江省農業經濟快速發展，并且逐步穩定發展，農村面貌也得到了很大的改善。當前，浙江省處于農業現代化不斷發展的進程中，農業生產力不斷提高，農業科技技術不斷進步，農業市場經濟體制不斷完善。總體上來看，近年來浙江省農村土地流轉呈現出規模不斷擴大、速度不斷加快以及流轉方式多樣化、主體多元化的特點。

比如，2009年至今，隨著 “三農”扶持力度的加大，浙江省不斷完善農村土地流轉經營權，不斷創新農村土地流轉機制，土地流轉速度不斷加快。截至2015年底，浙江省農村家庭承包經營農戶有906.7萬戶，家庭承包經營耕地有126.16萬hm2；各縣市區及農村建立了土地流轉服務組織；全省土地流轉

63.67萬hm2，占家庭承包耕地的50.5%。

浙江省農村土地流轉方式多樣化、主體多元化，但以農戶自發流轉為主。除農戶外工商企業、科研機構、機關事業單位、城鎮居民等也逐漸參與到農村土地流轉集中的過程中，不斷擴大了農村土地流轉的需求，并建設與發展了各種農業開發區、農業科技示范園、外向性農業、私營農業企業、股份制農業企業和大中型農場等，從而提高了農業經濟效益，增加了農民的收入。

但是，農村土地流轉主體的多元化是一把雙刃劍，如果農地流轉主體過于追求經濟利益最大化，就會損害農民權益，減少農民收入。如果經營不善，損害的還是農民的利益。因此，浙江省也出現了土地流轉過度集中風險。

（二）浙江省土地流轉過度集中風險防范措施

首先，遵循農業客觀發展規律，建立健全農村土地流轉法律法規。要想使土地經營權有序流轉，就必須遵循土地流轉規模經營規律，遵守《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規，不斷完善農村基本經營制度，統籌現代農業發展與農民權益維護。堅持市場主導，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，充分尊重和維護流轉土地自主權，不能強制推動土地流轉；加強政策指導，在依法維護農民權益的前提下，要把握好土地流轉規模經營力度，防止超過土地流轉“集中度”；土地流轉規模經營應適應城鎮化發展，適應農村勞動力轉移規模，適應農業科技進步，適應農業社會化服務水平[2]。

其次，建立健全維護農民權益的社會保障制度，促進當代與后代農民的生存與發展。積極倡導土地確權登記頒證，以二輪土地承包成果為基礎，運用現代技術確實權、頒鐵證，給農民提供穩定的社會保障。積極穩定土地經營權轉讓關系，加強農村土地流轉日常管理，做好土地經營權轉讓的檔案資料管理工作，及時調解土地經營權轉讓糾紛。

為切實做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，浙江省結合本省實際情況，有序地開展土地確權頒證試點工作。截至2018年3月底，浙江省77個縣（市、區）、580個鄉鎮、12 577個行政村啟動確權工作，其中6 059個行政村完成承包權屬調查。以臨安市為例，截至4月中旬，臨安市已有18個鎮街、254個行政村及4 025個村民小組開展實地指界與測量工作，其中基本完成實地指導界與測量工作的行政村有233個，占確權村數的91.4%。

五、農村土地流轉過度集中風險防范建議

首先，不斷完善農村土地經營權主體準入制度。市場在資源配置中起著基礎性作用，取消《中華人民共和國農村土地承包法》中市場主體的限制，有利于農村土地流轉集中，發展新型農業產業。但是，無論哪種方式的農地流轉，都要保證產業安全和社會安全，防止農地非農用途，要積極發展農業生產經營。最重要的是，無論市場中的哪一主體，都不能片面追求經濟利益最大化，應在維護農民權益的前提下，不斷探索與發展現代農業產業，增加農民收入。為此，國家應加強對市場主體的控制，嚴格審核經營主體的準入資格，尤其要防范工商資本下農地流轉過度集中所引發農的“非農化”經營。為防范土地流轉后改變農地用途引發“非糧化”風險，應積極采取相應措施，讓經營主體獲利，鼓勵他們積極發展農業[3]。

其次，建立健全代際法律保障機制。為加強農地流轉過度集中防范，維護當代及后代生存與發展的權益，要不斷完善土地流轉相關法律，加強后代農民土地權益的法律保護；要不斷創新后代人農地產權制度。

六、結語

在我國農村土地流轉的過程中，土地流轉過度集中的問題非常突出，面臨著因土地流轉過度集中而引起的代內與代際風險。針對此，應積極制訂農村土地流轉過度集中風險防范措施，建立健全農村土地流轉經營主體準入制度，不斷完善相關法規、法律，以促進土地流轉全面協調可持續發展。

參考文獻：

[1]李長健，劉磊.代際公平視域下農村土地流轉過度集中的風險防范[J].上海財經大學學報，2014（1）：46-53，61.

[2]韓超.浙江土地承包經營權流轉的主要影響因素研究[D].杭州：浙江理工大學，2010.

[3]朱勇軍，徐建群.浙江農村土地流轉的動因分析與發展對策[J].農村經營管理，2016（12）：23-25.