精準扶貧視域下陜西扶貧脫貧評價機制研究

摘要：貧困問題是人類社會的基本問題，如何脫貧依然困擾著人類社會，我國政府始終高度重視扶貧脫貧工作。十八大以來，圍繞扶貧脫貧問題，習近平同志發表了一系列重要講話，精準扶貧精準脫貧戰略思想由此形成。結合陜西省扶貧脫貧實際情況，分赴安康、漢中、商洛、榆林等地進行大量的問卷調查活動。研究發現陜西扶貧脫貧評價機制存在一定不足，遂結合習近平精準扶貧戰略思想，從評價內容、評價標準、評價方法3個維度進行全面闡述。將評價標準歸納生活條件、收入狀況、教育程度以及社會保障4個方面并動態量化，以便為各級政府及相關機構提供決策依據，亦在此求教于方家。

關鍵詞：精準扶貧；扶貧脫貧；陜西中圖分類號：C 916文獻標識碼：A文章編號：1672-7312（2018）01-0129-04

Abstract：Poverty is the basic problem in human society.how to alleviate poverty still plagues human society.Chinese government has always attached great importance to poverty alleviation problem.After President Xi Jinping made a series of important speech，an accurate precise poverty alleviation strategy was established.Based on the status of Shaanxi Province，and a questionnaire was made to probe the actual situation of poverty alleviation in Ankang，Hanzhong，Shangluo，Yulin and other places.The study found that Shaanxi poverty alleviation assessment mechanism has some deficiencies.Under the guidance of Xi Jinping precise poverty alleviation strategy，the paper discussed the poverty alleviation mechanism from the evaluation standard，evaluation content，evaluation method.The evaluation criteria should cover the living conditions，income，education and social security so as to provide the basis for decisionmaking at all levels of government and relevant agencies.Key words：

targeted poverty reduction；poverty alleviation and poverty alleviation；Shaanxi

0引言扶貧脫貧工作是黨和國家的一項重要工作，歷來受到重視。但是，由于物質基礎、地理位置和組織管理等多種原因，扶貧脫貧的實際效果一直不是很理想。到2016年為止，全國尚有國家級貧困縣592個，貧困人口7 017萬。十八大以來，圍繞著扶貧脫貧問題，習近平總書記發表了一系列重要講話，形成全社會高度重視之態勢，逐步形成獨具特色的扶貧脫貧指導思想——習近平精準扶貧戰略思想。該思想在社會上廣受歡迎，反映熱烈。據

研究，國內外對該戰略思想的研究主要分3類，第一類是就其基本內容進行簡要概括，如公衍勇的《關于精準扶貧的研究綜述》（2015）、劉永富的《以精準發力提高脫貧攻堅成效》（2016）、莊天慧等的《精準扶貧內涵及其與精準脫貧的辯證關系探析》（2016）以及譚嘯宇的《從6個數字解讀習近平扶貧開發戰略思想》（2016）等；第二類是就各地方脫貧攻堅實際進行探索，如熊娜的《精準扶貧戰略下貧困地區新型農業社會服務體系建設研究——以廣西為例》（2015）、江觀伙等的《精準扶貧案例教程》（2016）；第三類是就其實施過程中可能出現的問題，如張琦的《精準扶貧推助我國貧困地區2020年如期脫貧》（2015）等進行研究。為從根本上消除重大自然災害等因素對陜西省南部地區民眾生命財產安全的威脅，陜西省啟動了新中國成立以來最大移民工程即陜南地區避災移民搬遷工作。由于移民搬遷人數遠超過三峽移民規模，該工程受到社會各界廣泛關注。習總書記精準扶貧戰略思想是科學的理論系統，各地都在加緊貫徹落實，但扶貧脫貧攻堅戰的驗收工作即評價機制卻鮮有研究。隨著2020年績效考核工作的臨近，探討以政府考核與第三方評估相結合為核心的精準評價機制的建構無疑是異常緊迫的時代任務。文中遂以陜西地區的精準評價機制建構為研究重點，以便為相關機構提供決策依據。

1習近平精準扶貧戰略思想概述改革開放以來，我國社會主義各項事業發展迅速，綜合國力明顯增強，全體人民對全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢滿懷信心[1]。但值得注意的是，在此歷史進程中，相當數量的貧困人口還依然存在。雖然黨和國家早在1986年就對貧困縣進行了界定與幫扶，后又分別進行過三次大規模的扶貧開發，使眾多貧困人口逐步脫貧。但一直以來，由于貧困人口內生能力、發展能力弱，加上“大水漫灌”式的扶貧方略很難使扶貧工作落實到位。到2012年為止，全國尚有國家級貧困縣592個（中部地區217個、西部地區375個），貧困人口9 899萬[2]。據國務院扶貧辦、國家民委網頁以及相關研究統計數據顯示，陜西地區貧困人口的比重較大，表現為環境惡劣、基礎設施落后；內生能力極弱、貧困程度最深；文化多元，負面、抵制情緒強等諸多方面。十八大以來，從主體力量、體制機制、動力源、脫貧途徑等多方面，習近平總書記就新形勢下如何扶貧脫貧進行過專門闡釋，精準扶貧精準脫貧戰略思想由此形成。追溯起來，早在梁家河之時，習近平同志就對貧困人口問題有著深刻的關注，之后一直牽掛著貧困人口尤其是老、少、邊、窮地區貧困人口的生存與發展。2013年 11月，習近平在湖南湘西土家族苗族自治州花垣縣排碧鄉十八洞村考察時首次提出“精準扶貧”這個概念。2013年12月《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》和2014年1月《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》的頒發[3]，推動了精準扶貧的落地；2014年，總書記在福建調研時指出要加快科學扶貧和精準扶貧，辦好教育、就業、醫療和社會保障等民生實事，即將輸血與造血關聯起來；精準扶貧是為了精準脫貧。2015年6月18日，習總書記在貴州召開部分省區市黨委主要負責人座談會上提出“四個切實”、“四個一批”和“六個精準”，這就是該戰略思想的基本框架。2015年在中央扶貧開發工作會議上，總書記全面闡釋了扶貧脫貧之主體（“扶持誰”、“誰來扶”）與途徑（“怎么扶”，即“找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效”等體制機制問題），標志著習近平精準扶貧思想的成熟。2016年12月2日，國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》以及中辦、國辦出臺的《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》等都是該戰略思想的集中體現。

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陜西地區扶貧脫貧攻堅戰現狀及原因分析

陜西國家扶貧開發工作重點縣50個，與貴州并列排在全國第2位。2015年底，陜西省級扶貧標準下貧困人口316.7萬人。根據《陜西省“十三五”農村脫貧攻堅規劃》[4]，2016年，全省130.1萬貧困人口脫貧，2個貧困縣摘帽；2017年，全省107萬貧困人口脫貧，20個貧困縣摘帽，寶雞市、咸陽市、延安市、榆林市所轄縣（區）及韓城市貧困人口基本實現脫貧。根據發放、收集整理調查問卷的信息。目前陜西地區扶貧脫貧攻堅戰評價機制相對滯后，導致扶貧工作事倍功半，分析原因主要有以下3個方面。一是貧困規模大，貧困程度較深。2011年底，陜南三市經濟總量僅為全省的11.4%，農村居民人均收入僅為全國平均水平的71%.所轄28個縣（區）中27個處于秦巴山區連片特殊困難區，其中24個為國家級重點扶貧縣（如圖1所示）。陜南地區山大溝深，地質環境脆弱，以泥石流、山體滑坡為主的地質災害易發區占陜南地區總面積的50%以上。歷史上災害頻發，毀滅性危害嚴重，防范難度大，治理成本高，長期陷于“受災-重建-再受災”的惡性循環，給人民群眾造成了巨大的生命和財產損失。僅在2001年至2010年的10年里，陜南地區因災死亡或失蹤590多人，直接經濟損失460多億元。

二是內生動力弱，返貧風險增加。集中連片特困地區貧困問題集中，貧困人口受教育程度低（圖2）、健康水平低的“兩低”現象比較普遍；建檔立卡貧困村內生發展動力嚴重不足，自我發展能力弱，其中許多村還沒有集體經濟。目前剩下的貧困居民致貧因素較多且交織疊加，因病致貧、因學致貧突出，缺資金、缺技術普遍，因災返貧、因市場風險返貧常見[5]。

三是邊際成本高，脫貧難度艱巨。貧困居民生產生活條件普遍落后，一些貧困家庭一窮二白，缺乏勞動力、勞動工具和安全住房、干凈水等基本生產生活條件；一些貧困居民居住在深山區、石山區、高寒山區，扶貧一時難以見效；一些貧困居民非殘即病，勞動能力弱。

通過分析800份有效調研數據，其中27.13%的被調查者認為家庭負擔重是制約貧困的最大障礙；另外有316人表示，欠缺專業勞動技能是返貧重要因素。認為政府幫助不夠和沒有文憑的因素分別為174人、93人，如圖3所示。

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習近平精準扶貧精準脫貧戰略思想融入陜西地區扶貧脫貧攻堅戰的評價機制構建

這些陜西地區扶貧脫貧攻堅戰的現狀，需要有更科學的

陜西地區扶貧脫貧攻堅戰的評價機制去指導實踐，構建陜西地區扶貧脫貧攻堅戰貧困機制從評價內容、評價標準、評價方法3個方面進行說明。

3.1評價的內容

3.1.1在扶貧對象瞄準上，還沒有形成動態的精準識別和瞄準機制

精準識別和精準幫扶就是要解決扶貧中存在的“大水漫灌”問題。要通過群眾評議、入戶調查、公告公示、抽查檢驗等手段，把貧困人口識別出來。貧困是動態的，扶貧對象理應有進有出，定期對扶貧對象進行考核，根據扶貧對象發展實際加以調整，使穩定脫貧的村與戶及時退出，使應該扶持的扶貧對象及時納入，從而實現扶貧對象有進有出[6]。

3.1.2在扶貧項目選擇上，還沒有建立有效的選擇機制

應立足當地實際，從長遠角度思考問題。加強教育項目，涉及校舍的建設、危房改造、對貧困學生和教師的資助；醫療衛生項目，涉及修建和改建縣、鄉鎮、村衛生院所，逐步實現村村有衛生室、開展醫生培訓和衛生知識普及工作；人員培訓項目：“治貧先治愚”，提高貧困人口素質，讓農民掌握脫貧致富能力是扶貧開發工作的重要組成部分；產業扶貧項目：通過招商引資發展農村產業是加快經濟發展、實現脫貧致富的有效途徑，例如：2017年中央一號文件提出的“田園綜合體”綜合開發[7]。

3.1.3在扶貧資金使用上，還沒有形成多元化、突出重點的投入機制

精準扶貧資金借貸對象要精準，堅持產業扶持周轉金只用于在家的有發展能力和愿望、有短期資金需求、有產業項目規劃的建檔立卡貧困戶。依據財政專項扶貧資金績效考評辦法，重點考核各省（自治區、直轄市）扶貧資金安排、使用、監管和成效等。形成信息對稱、及時有效的監督評價機制。發揮內部作用，把監督執紀問責工作，貫穿在權力行使的各個環節，不斷加強教育，嚴格規范管理，為推動農村改革、促進農村發展增添新的動力。

3.1.4在扶貧管理工作上，還沒有建立有效的分工合作機制

善于謀劃理思路。思路決定出路，薄弱村改造必須立足村情實際，創新發展思路。站在全局的高度思考、研究問題，謀劃、指導工作，緊緊扣住“發展經濟、保障民生、維護穩定”3大主要職責，既要善于從宏觀上理清思路，緊緊抓住帶有方向性、基礎性、長遠性的工作不放，又要能夠從微觀上透視規律，找準工作的切入口聚焦發力，一件一件地抓好落實。駐村“第一書記”要學會“彈鋼琴”，大事要總攬，小事要放手，不追求事事都要管，但要確保事事有人抓。特別是要處理好與村黨組織書記的關系，既要各司其職，又要分工不分家，通力協作。

3.2評價的標準和方法根據《陜西省“十三五”農村脫貧攻堅規劃（2016-2020年）》文件要求及陜西省“十三五”規劃精神，按照陜西省新階段脫貧目標任務，有機會有步驟分解落實，精準扶貧脫貧評價應實行差異化考核。根據不同的地區、不同層級領導班子和領導干部的職責定位，按照橫向分類區、縱向分層級，指標有區別、權重有差異的總體要求，堅持總量控制、突出重點、定性定量準確的原則，提出有區別的具體考核指標，設置差異化的指標權重。結合《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，立足陜西省實際情況，擬定評分標準如下（見表1～表4）。

合計50分為滿分標準，結合各區域的實際情況，擬定32分為動態脫貧標準。通過這樣的評價機制，辯證分析主觀努力與客觀條件、個人貢獻與集體作用，既看發展成果又看發展成本，既重顯績更重潛績，全面客觀公正評價政績；建立考核主體定期溝通協調、考核指標及時修正機制和考核結果信息化共享平臺，實現各類考核資源的有機整合、有序互動。扶貧成效考核除了貧困人口數量、貧困群眾收入等脫貧“硬指標”外，也包括一些群眾認可度、滿意度的“軟指標”。在精準幫扶考核內容中，設置“群眾滿意度”的考核指標，意味著貧困群眾在脫貧成效考核中也將擁有“發言權”，有效避免“數字脫貧”“被脫貧”現象。同時，要制定扶貧開發效果評估體系，由主要考核地區生產總值向考核扶貧開發工作成效轉變，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標[8]。

4結語通過調查研究發現，在扶貧工作中利用好農業保險的作用，為農戶和貧困戶農業生產經營兜底，是精準扶貧脫貧措施的重要環節。目前，陜西部分農村地區的大病保險參加率比較高，但定點醫院少、覆蓋范圍小，減少“因病致貧”情況的作用發揮不充分。因此，降低大病保險準入門檻，擴大大病保險覆蓋范圍是提高大病保險作用的關鍵因素。其次，農民農業技術培訓“缺技術”是貧困農戶普遍存在的問題。對有一定文化知識和勞動能力的貧困戶來說，技術培訓十分關鍵。政府部門在推進農業技術陜西藍皮書精準脫貧推廣的同時，還應該加大示范推廣，應用現代互聯網技術，搭建“政府+專家+農戶”的互動平臺[9]。如上所述，依據習總書記精準扶貧戰略思想而來的精準評價機制是陜西省扶貧脫貧攻堅戰的指導思想，是新時期的馬克思主義。扶貧開發事關全面建成小康社會，事關人民福祉，事關鞏固黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關我國國際形象。2020實現全面小康社會必須脫貧攻堅。實踐證明，該戰略思想順民心、接地氣，對于陜西省同步邁進小康社會意義重大，同時對全國精準扶貧、精準脫貧亦具有重要的借鑒意義。

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（責任編輯：嚴焱）