大氣重污染預警區域聯防聯控協作體系構建
——以京津冀地區為例

李云燕，王立華，殷晨曦

（北京工業大學循環經濟研究院，北京 100124）

京津冀地區是我國大氣污染最嚴重的區域之一，大氣污染呈現出復合型污染和區域性污染的特征。據環保部2017年9月公布的大氣顆粒物源解析結果，京津冀三地大氣污染來源有一定的相似性，區域傳輸對北京市PM2.5來源的貢獻高達28%～36%。要改善大氣環境質量，急需切實開展大氣重污染預警區域聯防聯控，以削減區域內的污染物排放總量。京津冀地區構建聯防聯控協作體系是大氣污染防治的必然趨勢。本文將以京津冀地區大氣重污染預警區域聯防聯控的必要性為切入點，梳理該地區聯防聯控成功實踐案例，提出建立京津冀地區大氣重污染預警區域聯防聯控協作體系的構建框架以及具體實施舉措。

1 京津冀地區大氣重污染預警區域聯防聯控的必要性

1.1 屬地管理模式的局限性

屬地管理下的治理分權以及三地發展不平衡，易誘發“搭便車”行為。在追求經濟發展的前提下，地方政府對于污染治理的積極性較差。大氣污染是一種公共問題，而地方政府“各掃門前雪”的心態根深蒂固，均希望由其他省進行治理，容易誘發“搭便車”行為。三地經濟發展不平衡也是產生“搭便車”行為的重要因素。河北經濟水平有限，更希望由經濟發展水平較高的北京、天津治理污染，而北京、天津則認為河北省污染最嚴重，理應承擔更重的治理任務，這就造成三地協調不暢，誘發“搭便車”行為。近年來，北京市將部分重工業轉移到河北，使北京市的工業布局得到優化，但區域范圍的重工業重復建設問題并未改善，由此加重了河北省的大氣污染，進而降低了區域內的空氣質量水平。

空氣的流動性決定了重污染天氣治理屬地管理模式的內在不足。治理模式是以屬地為單位，而大氣污染卻不會只出現在某一片屬地上。由于地理的毗鄰以及空氣的流動性，大氣污染呈現出明顯的區域性特征。據2017年環保部披露的PM2.5源解析結果，北京的PM2.5區域傳輸占比28%～36%，天津市為10%～15%，石家莊市為23%～30%。重污染天氣治理屬地管理模式下必然出現“碎片化”的被動局面和結果。一是屬地管理模式使得京津冀各地方政府或各環保部門的行政權力“碎片化”。二是區域內不同省市的制度規范以及環境標準具有差異性和分散性，地方政府之間以及政府內部部門之間的協作變得困難，合作成本變大[1]，制度規范“碎片化”使得環境治理效果并不理想。三是屬地管理模式使得區域內環保資源變得“碎片化”，降低了資源配置效率。

1.2 聯防聯控機制的優越性

聯防聯控機制于20世紀末在二氧化硫和酸雨治理中初見成效，作為綜合治理區域性大氣污染的重要途徑。大氣污染治理區域聯防聯控機制運用組織和制度資源打破行政區域界線，共同規劃和實施重污染天氣預警方案，統籌安排，互相協調，將京津冀地區幾個省市聯合起來，打破原有的行政界線，突破現有的以屬地為主的污染防治模式，建立統一的區域重污染天氣預警的合作模式[2]，切實解決京津冀地區大氣污染的實際問題。

聯防聯控機制的運行首先需要建立一個跨區域的主體機構。主體機構的成員包括各地方政府、各環保部門等。主體機構的建立有利于解決目前屬地管理模式下的“搭便車”“碎片化”等行為，有利于形成環保合力，提高環保的積極性。聯防聯控治理大氣污染問題，有利于整合區域內環保資源，及時進行區域內資源的再分配，減少資源浪費，降低治霾成本。應統一區域內的環保標準及懲罰標準，避免由于環保標準及懲罰力度的不統一造成的監管及執法障礙。

聯防聯控機制是解決目前地方政府間互相推諉、各自為政的工作態度的重要措施。由于行政分權、區域經濟發展不平衡等，地方政府重視地方利益而忽略了區域整體利益，在重污染天氣預警工作上容易出現互相推諉的狀況。建立聯防聯控機制有利于打破原有的行政壁壘，提高區域內各政府、各部門的積極性，明確治污職責，形成治污合力，有效地制約原來各自為政、互相推諉的工作方式。

聯防聯控機制是促進區域內環保資源共享、降低環境治理成本的重要方式。聯防聯控機制要求各相關主體共同防治大氣污染，從區域整體性出發，統籌安排，制定重污染天氣預警計劃，部署并監督相關防治工作的開展。因此，聯防聯控機制有利于整合與共享三地人力、技術、資金等環保資源，增強區域治理大氣污染的實力，降低環境污染治理成本[3]。聯防聯控機制有利于調動社會各界對大氣污染治理的積極性，強化人們對環境保護的責任感。

綜上所述，屬地管理模式易導致霧霾綜合治理效果不佳，地方政府行政分權，工作互相推諉，環境治理效率低，治理成本高等問題，而若將京津冀地區各行政主體聯合起來建立聯防聯控機制，則能夠有效地解決這些問題，因此，建立聯防聯控機制是目前霧霾防治的最合理、最有效的措施[2]。

2 大氣重污染預警區域聯防聯控發展歷程及實踐

2.1 我國大氣污染區域聯防聯控發展歷程

我國大氣污染區域聯防聯控的發展歷程大致可以分為三個階段，依次經歷了初步探索階段、理論指引階段以及推進實施階段。

（1）初步探索階段（2002—2009年），主要是指在聯防聯控僅僅作為一種環保理念，而未寫入環保法律及各類規劃的時期。在仍以屬地管理模式為主的階段，也進行了一些區域共同治理污染的探索。最早可以追溯到2002年發布的關于二氧化硫治理的文件《兩控區酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》[4]。此后，2002年粵港政府為推進珠三角重污染天氣預警，改善空氣質量，簽訂了《關于改善珠江三角洲空氣質量的聯合聲明（2002—2010年）》等協議，兩地對區域大氣環境的共同努力，使得珠三角的空氣質量得以改善。2008年長三角區域簽訂了《長江三角洲地區環境保護工作合作協議（2009—2010年）》，其中規定了區域共同加強重污染天氣預警，健全區域環境監管與應急聯動機制。這一階段聯防聯控雖然未被正式提出，但這一理念已經得到實踐并取得較好的效果。

（2）理論指引階段（2010—2013年），是指聯防聯控正式被提出并作為規定寫入各種環保文件的時期。2010年，環保部等制定了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，首次提出了聯防聯控機制的思想，指出把京津冀、長三角和珠三角作為大氣污染聯防聯控的重點區域，全面推進大氣污染聯防聯控。這標志著我國區域大氣污染聯防聯控新時期的到來。2012年國家批復并頒布了《重點區域重污染天氣預警“十二五”規劃》，第一次將聯防聯控機制寫入五年規劃，并將重點區域數量擴大到13個。2013年國務院出臺了《重污染天氣預警行動計劃》，提出要建立環渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區域聯防聯控機制。這一階段聯防聯控以文件的形式被正式提出，并劃定了重點區域，制定了行動計劃和實施細則，為正式推進大氣污染聯防聯控機制奠定了基礎。

（3）推進實施階段（2014年至今），主要指在聯防聯控機制上升為國家文件后，由各方主體逐步推進并實施的時期。2014年之前，聯防聯控機制作為約束和指導區域重污染天氣預警工作的條款出現在了指導意見、行動計劃、實施細則等多項文件中。但其中有關聯防聯控的部分框架性規定仍然較多，并沒有制定詳細的路線圖及時間表，導致其可操作性較差[5]。隨著長三角區域大氣污染防治協作方案、京津冀及周邊地區大氣污染治理攻堅行動方案的出臺以及呼之欲出的京津冀大氣環境保護局，區域聯防聯控正在走向深化、細化、實化的全面攻堅階段。

2.2 京津冀地區大氣污染區域聯防聯控實踐

京津冀地區是我國大氣污染最嚴重的區域之一，據京津冀三省市近五年來的《環境質量公報》，該區域的大氣污染呈現出明顯的復合性、區域性特征，采取聯防聯控措施共同防治是目前高效治污的行之有效的方式。京津冀地區落實區域聯防聯控是高效治污的必然趨勢，打破了原有屬地管理的弊端，具有顯著的優越性。對于京津冀地區來說，最重要的兩次大氣聯防聯控實踐分別是2008年北京奧運會期間以及2014年APEC會議期間。

2008年北京奧運會是京津冀地區第一次進行大氣污染聯防聯控的成功實踐。環保總局協同包括北京的6省市，成立北京奧運會空氣質量保障協調小組，保障奧運期間的空氣質量。《奧運會殘奧會北京空氣質量保障措施》提出在實施北京市現階段控制大氣污染措施的基礎上，進一步落實奧運會及殘奧會期間的空氣質量保障措施。區域內，以揚塵、機動車尾氣、工業污染、燃煤污染為主要控制對象，通過區域聯動，在奧運會前實施環境綜合治理，在奧運會舉辦期間采取臨時污染減排措施。除污染減排措施外，6省市實行統一監管、統一執法，對重點企業運營進行全面檢查，嚴防死守。經過6省市的通力合作，奧運會期間的空氣質量得到了極大改善。據資料顯示，奧運會期間的大氣污染物排放量與2007年同期相比降低了70%，主要大氣污染物的濃度水平平均下降了50%左右[6]。

2014年11月，在北京舉行了APEC會議。為保障會議期間北京市的空氣質量，京津冀及周邊的山西、山東等共6省市啟動了共同治理模式，制定了《京津冀及周邊地區2014 年亞太經濟合作組織會議空氣質量方案》。方案決定，APEC期間，6省市內重工業企業實行部分統一限產或停產；對機動車進行限行，規定APEC期間城區道路和高速公路全天禁止“黃標車”通行；此外，還采取了壓減燃煤、工業治污、清潔降塵等措施。京津冀及周邊地區大氣污染協作小組成立了會商制度，加大了會議期間減排工作的監管力度。北京市環保局專門成立了APEC評估小組，對APEC會議期間污染物的減排情況，借助空氣質量模型進行模擬、測算，以便科學評估大氣污染物的減排效果及其產生的環境效益。結果顯示，會議期間，6省市實施的減排措施為保障會議期間良好的空氣質量起到了顯著的作用[7]。

雖然聯防聯控機制在奧運會期間及APEC會議期間均起到了巨大作用，但是目前聯防聯控機制的實施只存在于臨時性的大事件，沒能形成區域大氣聯防聯控的長效機制。主要原因在于目前我國區域大氣聯防聯控機制的主體機構仍然不穩定，聯防聯控的聯動機制不健全且得不到有效保障。因此，區域大氣污染聯防聯控機制需要進一步系統建立并長期實行。

3 大氣重污染預警區域聯防聯控體系構建

重污染預警區域聯防聯控機制不是一種單一機制，而是由工作機制、聯動機制、協同機制多方面構成。工作機制是指聯防聯控涉及的主體范圍的確定以及主體參與聯防聯控的機構形式。聯動機制是指為了實現合作的目標所建立的聯防聯控機制所需要的合作規則以及運行程序的體系，為參與主體提供可操作的規定和方案，確保聯防聯控機制的運行有規可循。協同機制則是指為保障主體之間的穩定合作及聯動機制的順利進行所建立的包括制度、利益、技術、資金等保障的一整套體系[8]。

3.1 聯防聯控工作機制的構建

大氣污染聯防聯控機制的實施需要設立一個常態的工作機制。工作機制是將區域大氣污染所涉及的各政府及環保相關部門聯系起來的重要紐帶。

目前，京津冀地區為解決區域大氣污染問題，初步設立了一個政府合作組織機構，即京津冀及周邊地區重污染天氣預警協作小組。該組織機構包括京、津、冀、晉、魯、蒙、豫7省區市及環保部、國家發改委等8個部門。該協作小組每年組織制定并實施京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控重點工作，倡導7省市及8部委共同加強大氣污染治理。協作小組成立以后，針對動車尾氣排放、船舶及港口污染物排放等流動源印發實施了相關的協作治理工作方案，北京市、天津市分別與河北省主要城市簽訂了合作協議。2015年以來，該協作小組致力于編制《京津冀及周邊地區重污染天氣預警中長期規劃》，明確了京津冀及周邊地區空氣質量改善的路線圖及時間表。

京津冀及周邊地區重污染天氣預警協作小組雖然在區域大氣污染合作治理方面起到了一定的作用，但仍處于霧霾聯防聯控工作機制的初級階段，存在一些不足。首先，該協作小組構造簡單，協作小組下設辦公室，并委托北京市環保局下設的大氣污染綜合治理協調處承擔區域大氣污染聯防聯控的具體聯絡協調工作。該機構的級別較低，權威性不足，不利于區域大氣污染聯防聯控工作的整體實施。其次，該協作小組涉及的省市及部門較多，職責范圍并未細致劃分，使得大氣污染合作治理措施實施的操作性不能得到保證。最后，該協作小組的臨時性較強，未形成常設機構，且法律地位并未明確，對于政策的編制、工作的部署等主要靠會議的形式來決定[9]。因此，該協作小組在工作過程中也會遇到較多的困難和挑戰。為進一步加強京津冀地區霧霾聯防聯控工作機制的運行，必須改進現有的京津冀及周邊地區重污染天氣預警協作小組，設立專門的京津冀大氣污染聯防聯控工作機構，專門負責區域重污染天氣預警工作。

圖1為京津冀重污染天氣預警區域聯防聯控工作機制設置框架。在國家層面，環境保護部內部可設立負責區域大氣污染治理的下屬部門，如區域大氣污染聯防聯控管理部門，專門負責區域重污染天氣預警工作[10]。在區域層面，京津冀地區內部應設立跨區域主體機構，對本區域的大氣污染進行專門管理，該機構應包括北京市、天津市、河北省政府以及各環保相關部門，并接受上級環保部大氣聯防聯控管理部門的管理和監督。區域層面主體機構的職權應高于京、津、冀地方政府，能夠直接調動各地方政府及部門的力量，采取區域統一的重污染天氣預警措施。為明確機構內部人員的職責，可在主體機構內部下設決策機構、執行機構等子機構，以利于職權分配，提高工作的效率及質量。另外，為保障主體機構工作的有效性，可設立專門的評估及監督機構，對主體機構工作的落實情況及實施效果進行監督及評價。從地方層面，京津冀三地應在各自大氣環境管理部門內部設立區域重污染天氣預警的部門，負責本地區的大氣治理工作，落實區域層面主體機構的政策措施，并定期與其他兩地大氣管理部門溝通協作。

圖1 京津冀重污染天氣預警區域聯防聯控工作機制設置框架

3.2 聯防聯控聯動機制的構建

完整的聯動機制應包括統一設計及規劃、統一監測及預警、統一污染源管控、統一監管及執法、統一協調及考核。

3.2.1 統一加強重污染天氣防治頂層設計，創新區域空氣改善總體規劃

在區域重污染天氣聯合共治中，只有三地政府共同協商，合理進行頂層設計和總體規劃，才能為區域重污染天氣治理措施落到實處提供藍本。首先，京津冀地區應統籌考慮區域大氣環境承載力、交通現狀、產業布局、能源結構和三地發展的不同訴求等因素，突出設計的整體性、全面性、協同性及聯動性。京津冀地區應統一編制區域空氣質量達標計劃及規劃，共同行動，協作治污。應針對重污染天氣形成的機制，明確目標，劃分重點領域及任務，統一環保標準，完善監管措施。目前京津冀地區已經制定《京津冀協同發展生態環境保護規劃》、京津冀“十三五”規劃等，其中均提出要強化大氣污染的區域聯防聯控。在現有整體規劃的基礎上，京津冀三地應隨著產業結構、能源結構調整的新形勢以及空氣質量的新變化，不斷進行聯合會商，制定動態規劃，適應新的重污染天氣預警要求。

3.2.2 統一區域空氣監測數據共享，聯合發布空氣污染預警信息

截止目前，覆蓋全國的環境空氣質量監測網絡已經建成。為保證區域大氣聯防聯控的實時性，京津冀地區應建立信息共享平臺，以實現監測數據的共享[11]。為真正發揮信息共享平臺的作用，京津冀地區可在大氣監測數據共享的基礎上，建立區域空氣質量模擬系統，對空氣質量發展態勢、污染物組成、重點污染源及所在地區進行預測分析，并結合空氣預警系統，及時發布空氣預警信息，制定相應的預警響應機制。

京津冀地區六個城市已經實現重污染天氣預警分級標準的統一，這為區域重污染天氣統一預警提供了基礎。應進一步統一京津冀全區域的空氣污染預警標準，消除區域應急措施聯動的操作性障礙，保證在重污染天氣侵襲之前，合理擴大預警范圍，加大應急響應力度。為提高預警及應急措施對于減輕大氣污染的作用，可在京津冀乃至周邊區域搭建環保、氣象等部門參與的區域空氣重污染預警會商平臺，最終形成聯合預警長效機制。

3.2.3 統一加強大氣污染源管控，降低區域污染物排放總量

當前，區域大氣環境問題出現的根本原因是大氣污染物排放超過了大氣環境容量[12]。京津冀地區大氣污染的主要污染源包括燃煤、機動車尾氣、工業生產、建筑揚塵等，必須同時加大多種污染源的減排力度，才能從根本上減少區域內大氣污染物濃度。京津冀地區污染源管控系統框架如圖2所示。未來京津冀地區應在《京津冀及周邊地區落實重污染天氣預警行動計劃實施細則》和《京津冀重污染天氣預警強化措施（2016—2017年）》的基礎上，進一步加大京津冀及周邊地區大氣污染傳輸通道治理力度。另外，京津冀地區除控制污染物排放外，還應充分利用經濟推手，盡快建立區域內統一的排污權交易市場，擬定配套制度和法律法規，制定統一的標準，完善監管措施，推動區域內企業間積極進行排污交易[13]。若短期在區域內建立統一排污權交易市場難度較大，可以先在部分城市試點，再逐步延伸至整個區域，建立起全區域范圍的排污權交易市場。

圖2 京津冀地區污染源管控系統框架

3.2.4 統一建立區域環保監管體系，完善區域聯合執法機制

為保證京津冀地區聯合監管及聯動執法的實施及有效性，一方面，應統一區域內的監測、監管標準，建立統一的環境違法評價體系，對環境違法的嚴重程度進行等級劃分，針對不同等級制定相應的處罰力度；另一方面，應建立跨區域的環境監管機制，推進建立區域網格化、精細化監管體系，真正消除目前管理不精細、責任不明晰的問題。

在京津冀重污染天氣預警聯合執法方面，首先，應盡快廢除地方法律法規中與區域聯動執法不適應的條款，對接現有的區域性法律法規，使得聯動執法有唯一法律可依，避免發生沖突，提高執法效率。其次，應繼續加大聯合執法范圍及力度，將聯動執法范圍擴大至各類污染源及更多領域。另外，目前北京市已初步設立了一支50人的環保警察隊伍，負責環保領域重大敏感或跨區域執法活動的執法保障，重大案件的現場處置及案件偵查等工作。津冀兩地應仿照北京市，建立各自屬地的環保警察，并將三地環保警察聯合起來，形成區域環保警察隊伍，為區域聯合執法工作提供保障。

3.2.5 統一區域政府主體協調機制，建立落實政府環境績效考核

京津冀三地發展不平衡的現實矛盾決定了區域大氣聯防聯控機制實施過程中不可避免地存在復雜的主體協調問題。現有的協調機制仍停留在會商、討論的層面，沒有形成系統及體系，松散性較強，使得協調工作成本高、效率低。京津冀應在現有機制的基礎上，提升協調機制的可操作性，充分考慮三地發展需求，進行產業轉移、資金橫向轉移以及技術幫扶等協調工作的落實，形成主體協調長效機制。

為提升各地政府合作治污的積極性，應盡快完善和改進目前的政府績效考核機制。首先，需要重構現有的政府績效考核機制，加快政府績效從經濟指標向環保轉換。其次，提高政府考核機制中公眾話語權的比重。以天津市為例，《天津市區縣績效考評工作實施方案》中公眾評議占比為30%，其中企業問卷及居民問卷占50%，因此，居民在績效評價中的比重為15%，話語權比較有限。另外，應將環境績效考核機制與環境問責機制相結合，將環保責任具體落實到人，以確保相關人員依法辦事，讓公眾真正感受到環境污染治理效果。

綜上分析可知，京津冀地區應建立完善的重污染天氣預警聯防聯控聯動機制，如圖3所示。聯動機制涉及的各方面不是各自孤立的，而是相互影響，共同作用。首先，頂層設計及規劃的過程需要包括統一監測及預警、統一污染源管控、統一監管及執法、統一協調及考核等各方面的內容。而聯動機制所涉及的幾個方面又各自有一定的相互關系，如監測及預警是污染源管控的基礎，監管及執法對污染源管控起到監督促進的作用。主體協調與政府考核及監督的結果又可以作為信息反饋給頂層設計及規劃。因此，聯防聯控聯動機制是一個系統的閉環機制，需要在實踐的過程中不斷通過反饋而改進。

圖3 京津冀重污染天氣預警聯防聯控聯動機制

3.3 聯防聯控協同機制的構建

協同機制用于協調各方利益主體，是保證聯防聯控機制正常運行的關鍵。聯防聯控協同機制的建立要綜合考慮各方面的因素，完善的制度、利益、技術及資金協同機制是區域大氣聯防聯控正常實施的關鍵。

3.3.1 制度協同

制度協同主要是指為聯防聯控運行所制定的配套的制度體系。目前，京津冀地區為防治重污染天氣已經建立一系列的制度。2014—2016年，京津冀出臺了《北京市重污染天氣預警條例》《天津市重污染天氣預警條例》及《河北省重污染天氣預警條例》，對各自大氣污染的規劃、標準及防治與處罰措施等進行了規定。2016年，京津冀地區印發了《京津冀重污染天氣預警強化措施（2016—2017）》，對區域重污染天氣預警的任務進行分解細化。首先，京津冀三地各自制定的重污染天氣預警相關制度，缺乏可操作性及區域統一性，應盡快聯合制定京津冀地區《重污染天氣預警法》實施細則或《京津冀區域重污染天氣預警條例》，作為區域大氣污染合作治理的法律保障及制度基礎。其次，目前三地執行的大氣污染物排放標準層次較多，不利于統一管理。因此，在今后的發展中應盡力協調，統一標準，目前河北省相較于北京、天津的標準仍然稍顯寬松，應進一步嚴格標準[14]。監管及執法力度直接影響制度的落實。京津冀地區應完善聯防聯控監管、執法等配套制度，建成精細化管理模式，實行網格化環境監管體系。在區域內實行聯合執法，杜絕區域內的環境違法行為，為改善區域空氣質量提供有力保障。

3.3.2 利益協同

為了使各政府主體能夠突破行政壁壘，跳出自身利益，真正做到落實區域聯防聯控機制，就必須有完善的利益協同機制。為了合理配置區域內的有效資源，必須明確三地的利益訴求，據此建立合理的利益協調機制，為合理分配區域內主體利益提供法律依據。應研究并制定能協調各方利益的分配方法，合理分配大氣聯防聯控過程帶來的利益。京津冀三地可以建立利益協調小組，小組成員包含京津冀三地的代表，通過表達自身的利益需求、協調各方利益，并結合三地的實際情況，制定出綜合考慮經濟、社會、環保等因素的利益分配方法。針對分配過程中難以解決的沖突，還應完善一系列利益補償機制，如將區域大氣污染聯防聯控生態補償確定為區域利益補償機制[15]。

3.3.3 技術協同

區域性的大氣污染比一般的環境問題更復雜，因此，京津冀地區應構建一個區域性的重污染天氣預警科研中心或大氣污染聯防聯控研究中心，利用大數據、計量模型等資料及工具，對大氣污染相關問題進行研究。科研中心應針對區域大氣污染的成因溯源、源解析問題進行研究，在目前京津冀細顆粒物源解析的基礎上，進一步細化至不同行業，分析不同行業對于大氣污染的貢獻率，編制區域細顆粒物排放清單，掌握重污染天氣的形成機制。完善區域空氣質量監測及模擬系統。京津冀地區可以在現有空氣監測網絡的基礎上，借助空氣質量模擬系統對區域空氣質量進行評估及預測[12]。模擬系統的預測結果可與預警機制相結合，提高預警的準確性。科研中心應建立一個專門的環境治理費用效益評估小組，對區域重污染天氣預警聯防聯控的成本及收益進行量化，并制定出區域內不同主體利益分配方法，明確利益分配的依據，盡量保證大氣污染合作治理的各參與方的利益均衡。

3.3.4 資金協同

治理區域大氣污染，改善京津冀地區整體空氣質量，真正實現區域社會經濟發展與環境保護的協調發展，必須在經濟發展的基礎上，為環境保護提供堅實的財政支持及資金保障。環保資金投入是環保事業順利開展的物質基礎。京津冀三地在不斷提高本地環保資金的基礎上，還應共同出資建立區域生態環保專項資金，體現新時期京津冀環保一體化的要求。然而目前環保專項資金仍然存在資金機構欠合理、分配方法不完善等問題，應進一步提高大氣污染治理投入在環保專項資金中的比重，并設立資金管理或審計小組，保證資金發揮應有的效益[17]。除政府財政支出外，還可以建立企業或個人治理重污染天氣的資金投入機制。京津冀地區大氣主要污染源為工業、燃煤及機動車污染等[18]，可通過對排污企業征收排污費、對機動車車主征收汽車尾氣排放費等方式，鼓勵企業及個人承擔環保責任。京津冀地區可結合利益補償機制建立生態補償資金，通過資金補償的方式提高各利益主體的環保積極性，履行環保義務。

圖4 京津冀地區重污染天氣預警聯防聯控機制系統框架

綜上分析，京津冀地區重污染天氣預警聯防聯控機制的系統框架如圖4所示。聯防聯控機制包括工作機制、聯動機制及協同機制三個部分。工作機制應從中央層面、區域層面以及地方層面自上而下建立系統的機構，充分發揮其頂層設計、統籌規劃的職能；聯動機制包括統一設計及規劃、統一監測及預警、統一污染源管控、統一監管及執法、統一協調及考核等方面的相互作用；協同機制包括制度保障、利益保障、技術保障及資金保障等機制的共同作用。而工作機制、聯動機制及協同機制三個方面也通過相互影響及反饋形成一個閉環統一的整體，共同為重污染天氣預警聯防聯控提供理論基礎及系統框架。

4 結語

京津冀地區由于經濟發展迅速，電力、鋼鐵、化工業等工業及外來人口在此集聚，排放的污染物大大超過了環境的承載力，加之不利的地形條件、氣象條件等，使得該地區大氣污染嚴重，且復合性、區域性特點突出。為快速、有效地治理京津冀地區的大氣污染，關鍵是盡快認清協同治理污染的迫切性，從工作機制、聯動機制及協同機制多層面建立并完善區域重污染天氣預警聯防聯控長效機制。只有通過各方利益主體的共同努力，才能盡快低成本、高效率地減少區域重污染天氣發生，解決區域大氣污染問題，保障京津冀地區社會經濟持續、快速發展。

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