資源環境約束下南京城市發展質量評價

于忠華，孫瑞玲，李宗堯

（1.南京市環境保護科學研究院，江蘇南京 210013；2.江蘇省委黨校，江蘇南京 210009）

我國已進入城市社會為主的新成長階段，城鎮化成為繼工業化之后推動我國經濟社會發展的巨大引擎。城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在發展過程中面臨日益嚴重的資源環境脅迫壓力[1]。如何協調城市發展與資源環境的關系是當前社會各界普遍關注的重點問題。黨和政府將“創新、協調、綠色、開放、共享”作為“十三五”時期的五大發展理念，協調、綠色已成為衡量城市發展質量的兩大重要指標。城市發展質量是動態、多維的包容性概念，隨著經濟社會發展，它的內涵也與時俱進。我國學者提出了城市發展競爭力、城市綜合實力、城市可持續性發展指數、城市和諧發展指數、健康城市等與城市發展質量類似的概念，上述研究普遍重視經濟、文化、社會、公平性等內容，忽視資源環境對城市發展質量的影響[2]，無法反映出城市發展質量的全貌。目前學術界對城市發展質量內涵尚未達成共識，但普遍認為城市發展質量應包括經濟、社會、自然環境等城市發展中的實體因素和經濟綜合競爭力、城市系統協調性等潛在因素[3]。在廣大學者研究的基礎上，本文認為，在資源環境約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的新形勢下，城市發展應堅持集約發展，以資源環境承載力定位經濟社會發展，實現經濟社會與資源環境協調發展、生產生活方式綠色低碳環保、區域內部空間均衡發展。

協調發展是推動和實現區域經濟社會持續健康發展的內在要求，有利于改善區域發展不平衡，增強發展的整體性。綠色發展是在傳統發展基礎上的一種模式創新，是協調經濟發展與資源節約、環境保護關系的制度安排。協調和綠色分別從兩個側面反映城市的發展質量。在城市協調發展水平測度方面，劉耀彬[4]等建立耦合系統的評價指標體系，運用灰色關聯分析法構建出區域城市化與生態環境交互作用的關聯度模型和耦合度模型，定量揭示出中國省區城市化與生態環境系統耦合的主要因素。宋建波[5]等構建了城市化與生態環境發展水平的評價指標體系，運用主客觀相結合的方法確定了城市化與生態環境各指標的權重, 測算了長三角城市群16個城市的城市化與生態環境發展水平。張春梅[6]等從經濟、民生、城鄉統籌和可持續發展等方面，構建了城鎮化質量綜合測評指標體系，運用熵值評價法，對江蘇省13個地市進行測評。滕堂偉[7]等以長江經濟帶110個地級以上城市為研究對象，建立了生態環境協同發展衡量指標，采用逐層取平均值的方法計算長江經濟帶城市生態環境協同發展水平。這些研究偏重于國家、省、城市群等較大尺度區域，較少涉及城市尺度（尤其特大城市），且存在評價指標覆蓋面不廣、指標權重確定的主觀性較大等問題，城市管理者難以有效評估公共政策實施的績效。在綠色發展水平測度方面，國內外專家學者開展了大量研究，代表性的成果有：聯合國統計局提出的環境經濟賬戶（SEEA）[8]、聯合國環境規劃署（UNEP）制定的綠色經濟測度指標體系[9]、環保部環境規劃院開展的中國環境經濟核算研究[10]、經濟合作與發展組織（OECD）構建的綠色增長指標體系[11]等，這些成果從不同角度對區域綠色發展水平進行研究，但沒有涵蓋資源消耗、環境損害、生態效益等情況，缺乏區域空間分異特征分析，評估方法需要進一步完善。

南京是江蘇省省會、長江三角洲特大城市、東部地區重要的中心城市、長江三角洲的副主城市、輻射帶動中西部地區發展的重要門戶。南京是國家產業布局的石化、鋼鐵基地，具有重化工業占比高、煤炭消費量高、污染物排放強度大等特點，城市發展面臨產業結構偏重、資源約束趨緊、環境質量不高、區域發展不均衡等突出問題。2015年，常住人口823.59萬，地區生產總值9 720.8億元，工業煤炭消費總量3 337萬t，三次產業比重為2.4∶40.3∶57.3，輕、重工業比重為22.5∶77.5。南京產業結構偏重，經濟增長對重化工業的依賴性大，石化、鋼鐵、電力和水泥四大行業的工業總產值雖只占全部工業總產值的35%左右，但其綜合能耗占工業綜合能源消費總量的95%以上。結構偏重的產業發展慣性與綠色轉型之間存在較大矛盾。本文在相關研究成果的基礎上，基于新的歷史起點，構建了城市協調發展和綠色發展兩套指標體系，定量測度南京城市發展質量，分析城市發展質量變化特征和驅動因素，提出城市發展的路徑方向，以期為城市治理提供決策參考。

1 方法與數據

1.1 研究方法

1.1.1 指標體系構建

（1）城市協調發展指標體系。本文按照系統性、代表性、有效性、科學性、可比性等原則，從經濟發展、人民生活、社會進步、資源消耗、環境經濟、生態效益6個方面綜合考慮指標選取，篩選出南京城市協調發展評價指標，包括21項指標，見表1。采用改進的熵值法對城市協調發展指標體系各指標進行客觀賦權，指標體系中各指標權重大小取決于該項指標所包含信息效用價值的大小，指標信息效用值越大，則該指標權重就越大，對評價的重要性也就越大。熵值法確定權重的計算步驟參考文獻[13]和[14]。

（2）城市綠色發展指標體系。“十二五”期間，江蘇省對省域和13個省轄市開展了綠色發展動態評估，評估報告的指標體系、評價方法和評價結論，得到了江蘇省委、省政府和社會各界的認可[12]。本文在沿用其成果的基礎上，結合南京實際，確定城市綠色發展評價指標體系，由經濟發展、資源消耗、環境損害和生態效益4方面構成，包括14項指標，見表2。綠色發展的本質是經濟社會與資源環境的協調、均衡、可持續發展，賦予經濟發展、資源消耗、環境損害和生態效益同等權重，均為0.25。采用德爾菲法，通過征詢相關專家及管理人員的意見，結合南京市經濟增長、資源利用、生態環境保護特點，對三級指標賦予不同權重。

表1 南京城市協調發展指標體系及權重

表2 南京城市綠色發展指標體系及權重

1.1.2 城市發展質量測度

（1）城市協調發展水平。耦合協調度表征系統間的相互作用、相互影響及協調發展程度。耦合度越大，系統之間越向良性共振耦合發展；耦合度越小，總系統越向無序發展。為定量評估城市協調發展水平，首先構建經濟社會和資源環境兩個子系統的耦合度函數，然后在耦合度的基礎上構建評價體系的協調度模型，根據計算結果確定耦合協調類型。具體計算過程及判別標準參見文獻[5]和[15]。

（2）城市綠色發展水平。為保證各項指標的可比性、消除各項指標對總得分正負貢獻的影響，綜合采用比值法、分段賦值法、線性插值法相結合的方法計算各項指標得分[12]。經濟發展指數和生態效益指數中的各項指標均為正向指標，按照實際計算結果得分；資源消耗指數和環境損害指數的各項指標為負向指標，設定最高分為100分。

1.2 數據來源

南京城市協調發展指標體系和城市綠色發展指標體系，數據均來源于2005—2015年度《南京市統計年鑒》《南京市環境統計資料》《南京市環境質量報告書》等官方統計資料。

在南京市轄區綠色發展評估中，由于主城區部分指標數據（如單位GDP水資源消耗）在區級層面上并未進行分別統計，因此對市轄區的部分指標數據通過估算得出。2013年南京進行了區劃調整，將下關、白下區分別與鼓樓、秦淮合并，為保證評估的連續性和可比性，將秦淮和白下區數據并入秦淮區統計數據，鼓樓和下關區數據并入鼓樓區統計數據。

2 結果與討論

2.1 城市協調發展水平

根據上述計算方法及判別標準，可獲得南京城市協調發展水平（見表3和圖1）。

表3 2005—2015年南京市經濟社會與資源環境協調發展類型

圖1 2005—2015年南京市經濟社會與資源環境協調發展類型

南京市經濟社會與資源環境耦合協調度（表3和圖1）呈現以下特征：

（1）從經濟社會與資源環境綜合指數（T）來看，除了在“十一五”后期受資源環境指數影響短暫下降外，在經濟社會（U1）與資源環境（U2）兩指數的共同作用下總體呈上升趨勢，反映了南京城市發展質量總體呈升高態勢。分項指數U1呈逐年升高趨勢，反映出經濟社會發展水平不斷提高；U2呈先升高后下降再持續升高的特征，2008—2009年是轉折過渡時期，可能的原因是為應對金融危機，2009年從中央到地方紛紛出臺財政刺激政策保增長。

（2）從協調發展指數（D）來看，南京市經濟社會與資源環境的協調發展指數由0.31穩步攀升至0.62，經歷了中度失調衰退（2005—2007）、低度耦合協調（2008—2013）、中度耦合協調（2014—2015）三個階段，但與高度耦合協調發展階段（D＞0.8）還有較大差距。表明南京在經濟快速增長的同時，經濟增長與資源環境日趨協調，城市發展邁入中度耦合協調階段，但還有較大提升空間。

2.2 城市綠色發展水平

根據上述計算方法，可獲得南京市綠色發展水平。2011—2015年南京市綠色發展綜合指數得分分別為58.4、61.3、67.3、70.6和74.2，呈逐年上升趨勢（見圖2）。其中，經濟發展指數、資源消耗指數、環境損害指數和生態效益指數分別提高了15.4、21.4、19.1和7.3。分項指數增長幅度最大的是資源消耗指數，5年內增長21.4，能源和水資源利用水平均有大幅提升；環境損害指數增幅排在第二位，5年內增長19.1，單位GDP和單位國土面積大氣污染虛擬治理成本均呈明顯下降趨勢，說明近年來南京在大氣污染物減排方面成效較為顯著。

對南京11個市轄區進行綠色發展動態評估顯示，“十二五”期間，各轄區綠色發展綜合指數呈逐年波動上升趨勢，但整體排名變動較小。2015年，排名前三位的是鼓樓、玄武和溧水，最后三位的是棲霞、雨花臺和六合。為掌握綠色發展水平空間分布特征，本文有針對性地提出調控措施，使用SPSS19.0軟件，運用離差平方和法（Ward’s method）和組間連接法（Between-groups linkage method） ，對11個市轄區綠色發展評估結果進行聚類分析，兩種聚類方法得到了大致相同的結論。根據聚類結果，將11個市轄區的分為三類（見表4）。

圖2 “十二五”期間南京城市綠色發展水平

表4 南京市轄區綠色發展水平聚類分析結果

2.3 驅動因素分析

（1）城市發展方式。近10年來，南京致力于城市發展方式轉型，經濟發展動力由物質投入向創新驅動轉變，經濟結構由單一向多元化轉變。產業結構不斷優化，三次產業增加值比例由4.2∶48.9∶46.9（2005年）調整為2.4∶40.3∶57.3（2015年）。重化工產業比重有所降低，重工業比重由85.3%（2005年）下降為77.5%（2015年）。城鄉統籌發展能力持續增強，近10年農村居民收入增長始終高于城鎮居民，2015年城鄉居民收入比值為2.37∶1，創下2006年以來新低。南京在城市發展過程中，較好地平衡了經濟增長、公共福利提高、資源節約集約和環境保護等方面的關系。

（2）城市發展階段。根據錢納里發展階段判別，2007年，南京人均GDP達到5 354.75美元，進入工業化的高級階段；2015年，人均GDP達到18 996美元，處于發達經濟（后工業化）的高級階段。“十一五”時期，南京城市化發展處于諾瑟姆“城市化過程曲線”的加速發展期，2007年城市化率超過70%；“十二五”時期，城市化進程繼續提升，2015年城市化率達到81.4%。研究表明[16]，工業化和城市化的快速增長并未導致資源環境同步消耗和惡化，近10年，南京經濟增長與環境污染物脫鉤狀態總體處于“增長弱脫鉤”（經濟增長，污染物緩慢增長）或“強正脫鉤”（經濟增長，污染排放下降）狀態。

（3）生態環境建設。南京市政府重視生態環境綜合整治，“十一五”以來，滾動推進水環境綜合整治，實施“7344”“2234”“9322”等治水計劃，陸續完成了內金川河及支流、外金川河、河西地區等重點河流環境整治。開展大氣污染減排，加強高耗能行業能耗管控，推進工業大氣污染治理，實施燃煤機組和燃煤鍋爐的關停改造，強化揚塵和機動車污染治理，SO2濃度降幅明顯，年均值由52μg/m3（2005年）下降為 19μg/m3（2015年）。持續推進綠色南京建設，2015年，全市建成區綠化覆蓋率達到44.47%，建成區綠地率達40.35%，人均公園綠地面積為15.53m2，三項指標均居全國前列，榮獲“國家森林城市”稱號，城市環境質量和宜居品質顯著提升（見表5）。

3 結語

在資源環境約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的新形勢下，城市發展必須摒棄犧牲資源、損害環境的粗放發展老路，堅持集約發展，樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，統籌空間、規模、產業三大結構，統籌生產、生活、生態三大布局，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變，提高城市發展的可持續性和宜居性。本研究將協調和綠色納入城市發展質量分析框架，通過構建城市協調發展和綠色發展兩套評價指標體系，定量測度其城市發展質量，評價結果較為客觀的反映城市發展質量，能夠識別城市發展質量變化特征和驅動因素，為城市治理提供決策參考。

未來南京城市發展，應牢固樹立生態文明理念，以資源環境承載力確定經濟社會發展規模，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式，破解產業結構偏重的發展慣性與綠色轉型之間的矛盾。實行能源消耗、水資源消耗、建設用地等總量和強度的雙控制度，提高資源能源利用效率。深入實施環境綜合治理，推進能源、工業、農業、交通、建筑以及城鄉生活等多個領域、多項污染物的協同治理。改善人居環境質量，不斷增加建成區綠化面積，提高生活垃圾無害化處置水平，提升城市宜居品質。注重城市內部空間均衡發展，按照宜居環境維護區（玄武、秦淮、建鄴、鼓樓）、生態功能保育區（江寧、浦口、溧水、高淳）和產業結構優化區（雨花臺、棲霞、六合），根據各類生產生活空間的環境功能要求，明確不同主體功能區域的功能定位，提出有針對性的發展方向和生態管控要求。

城市發展質量的內涵非常豐富，本文設置的兩套指標體系基本涵蓋了評價城市協調發展和綠色發展的主要方面。為了更系統、客觀評價城市發展質量，在指標體系上，可考慮對既有的經濟社會和資源環境指標再進行擴展補充；在時間尺度上，構建長時間序列衡量城市發展質量的指標體系，以掌握縱向城市發展的特征規律；在空間尺度上，有必要優化城市轄區尺度分異特征的研究，更好地挖掘城市發展質量演變機理。

表5 2005—2015年南京城市發展主要指標演變

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