市(縣)多規(guī)合一信息平臺建設(shè)若干重點問題探究

何福久，闞明哲

(1.珠海市測繪院，廣東 珠海 519000； 2.長春市測繪院，吉林 長春 130021)

1 引 言

“多規(guī)合一”，是指將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個區(qū)域上，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題[1]。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點，探索多規(guī)合一建設(shè)思路和經(jīng)驗。

隨著試點工作的推進，形成了以福建廈門、浙江德清與開化、廣東四會、江蘇淮安等市縣為代表的一批典型成果。各地在構(gòu)建統(tǒng)一的市縣空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，也在探索多規(guī)融合成果在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理領(lǐng)域的應(yīng)用。多規(guī)合一信息平臺是落實“多規(guī)合一”工作目標的載體，是實施“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機制和規(guī)劃管控的技術(shù)支撐。各地試點建設(shè)過程中，都是將信息平臺作為銜接多規(guī)合一成果與部門業(yè)務(wù)應(yīng)用的紐帶，使得一張藍圖的成果在各部門之間進行信息共享，促進市縣行政審批制度的深化改革，真正做到“一張藍圖干到底”。

2 多規(guī)合一信息平臺建設(shè)的目標和意義

通過信息平臺落實市(縣)“多規(guī)合一”的工作目標，就是要通過多規(guī)編制協(xié)同來統(tǒng)一空間規(guī)劃體系，通過邊界管控保障資源環(huán)境承載力的可持續(xù)運轉(zhuǎn)，通過共享交換、業(yè)務(wù)協(xié)同來提高審批效率，通過項目生成管理來促進規(guī)劃實施。落實到具體工作中，信息平臺建設(shè)的目標是充分利用多規(guī)融合“一張藍圖”成果，建立一個多規(guī)管理信息互通聯(lián)動機制，為發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門審批過程中的溝通和協(xié)調(diào)提供信息化技術(shù)支撐，并借助建設(shè)項目審批制度改革實現(xiàn)建設(shè)項目預(yù)審查與并聯(lián)審批，提高行政審批效率。

基于多規(guī)融合“一張藍圖”的信息平臺主要意義體現(xiàn)為：①協(xié)調(diào)多規(guī)矛盾，統(tǒng)一空間規(guī)劃：借助GIS技術(shù)，在統(tǒng)一的坐標框架下疊加各類現(xiàn)有規(guī)劃，找到各個規(guī)劃之間的矛盾，各部門通過平臺在線協(xié)商，解決存在的矛盾，最終形成空間規(guī)劃“一張藍圖”成果。②共享多規(guī)成果，實現(xiàn)智慧管理：實現(xiàn)多部門信息共享、編制和審批業(yè)務(wù)協(xié)同，有效降低規(guī)劃編制和實施成本，提高政務(wù)服務(wù)效率，為“智慧城市”的建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。③統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源，盤活用地：通過協(xié)調(diào)多規(guī)之間的矛盾和沖突，摸清各類土地的使用情況，建立完備、統(tǒng)一的土地資源臺賬，協(xié)助政府掌握土地存量，有效保障項目落地，為制定土地開發(fā)計劃和城市發(fā)展規(guī)劃提供科學、權(quán)威、量化的信息參考[2]。

3 市(縣)多規(guī)合一信息平臺建設(shè)若干重點問題

3.1 關(guān)于信息平臺體功能定位

信息平臺是實現(xiàn)多規(guī)合一工作目標的載體，是落實多規(guī)合一規(guī)劃管控的技術(shù)支撐。目前，國內(nèi)試點市(縣)的多規(guī)合一信息平臺主要有兩類功能定位：①以福建省廈門市為代表的多規(guī)合一成果為建設(shè)項目策劃和審批服務(wù)；②以浙江省開化縣為代表的建立空間規(guī)劃從編制到實施反饋全過程的規(guī)劃管控。前者是住建部模式的典型代表，強調(diào)多規(guī)成果為城市建設(shè)和管理，特別是為建設(shè)項目落地服務(wù)。后者是發(fā)改委模式的典型代表，強調(diào)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系的建立和實施反饋全過程的規(guī)劃管控。選擇怎樣的功能應(yīng)用模式，關(guān)系到市縣多規(guī)合一信息平臺的頂層設(shè)計，實際工作中，我們要充分結(jié)合市縣本身的特點和需求，既要考慮統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系建立和維護的重要性，又要兼顧具體的成果應(yīng)用，為城市建設(shè)實實在在的提質(zhì)增效，提高政府的空間管控績效。

3.2 關(guān)于信息平臺體系架構(gòu)

信息平臺是“多規(guī)合一”信息聯(lián)動的樞紐，統(tǒng)一管理和維護“多規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，并為各部門業(yè)務(wù)應(yīng)用提供功能支撐。平臺一般采用基于GIS的SOA架構(gòu)，空間數(shù)據(jù)和功能以服務(wù)的形式對外提供應(yīng)用。在與市(縣)各部門規(guī)劃和業(yè)務(wù)連接方面，可以選擇構(gòu)建“1+1+N”的分布式平臺架構(gòu)(即多規(guī)共享平臺+多規(guī)協(xié)同平臺+部門服務(wù)平臺)，如圖1所示。以分布式的方式將發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等多部門多源異構(gòu)、多尺度、多時相、不同分辨率的規(guī)劃空間資源有機地組織起來，實現(xiàn)海量存儲、高效管理與持續(xù)更新。信息平臺是信息聯(lián)動的樞紐通過與各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)交換，實現(xiàn)跨部門規(guī)劃信息和審批信息共享，并向各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)提供選址查詢、規(guī)劃協(xié)調(diào)等功能服務(wù)。各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)是“多規(guī)合一”信息聯(lián)動的根基，它在充分利用各部門現(xiàn)有信息化成果的基礎(chǔ)上，通過升級改造或新建，將控制線管控要求植入到部門規(guī)劃編制和項目審批業(yè)務(wù)辦理流程中，調(diào)用公共平臺的管控數(shù)據(jù)和檢測功能進行控制線管控，并通過各自的工作庫向公共平臺提供本部門的規(guī)劃數(shù)據(jù)和審批數(shù)據(jù)，供其他部門調(diào)用。

圖1 1+1+N架構(gòu)

針對異構(gòu)的平臺，可以搭建企業(yè)級的綜合服務(wù)框架(ESB總線)，面向各應(yīng)用部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提供接入本部門數(shù)據(jù)與應(yīng)用的通用連接，打通數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用的鏈路，匯集多規(guī)相關(guān)服務(wù)，并通過統(tǒng)一標準服務(wù)提供給涉眾部門使用。以此來提高平臺的擴展性，能夠方便地擴展為“1+1+N”分布式架構(gòu)模式。

3.3 關(guān)于信息平臺在推動建設(shè)項目審批制度改革中的應(yīng)用

目前國內(nèi)開展“多規(guī)合一”工作的市(縣)，在繪就多規(guī)“一張藍圖”、搭建信息平臺的同時，大都同步進行了以“流程再造”為主的建設(shè)項目審批制度改革。依托“一張藍圖”成果，再造審批業(yè)務(wù)流程，借助空間規(guī)劃信息和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，來解決目前審批制度存在的實施率低、審批效率低、監(jiān)管難、項目實施缺乏規(guī)劃引導(dǎo)等問題。這其中，項目生成和并聯(lián)審批是兩個典型應(yīng)用。項目生成是指建設(shè)項目進入正式審批階段之前進行的前期策劃、準入及評估的協(xié)調(diào)管理工作的總稱，是建設(shè)項目審批的前置環(huán)節(jié)，如圖2所示，是“多規(guī)合一”建設(shè)項目審批制度改革的一項重點成果。依托“多規(guī)合一”信息平臺，建立以發(fā)改、規(guī)劃、國土等部門為主，多部門協(xié)同的協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌需求、空間、能力三要素，在項目審批前期就明確投資、預(yù)選址、用地指標等條件，推進策劃生成的項目可決策、可落地、可實施，為項目的后續(xù)審批提速創(chuàng)造條件[3]。通過項目生成策劃成熟的項目，再進入審批環(huán)節(jié)，項目生成階段的成果可以作為審批的前置要件。將多規(guī)合一信息平臺與市(縣)并聯(lián)審批平臺對接起來，在多規(guī)合一信息平臺里策劃生成的項目，直接推送給并聯(lián)審批平臺，廈門是這一應(yīng)用的成功范例。廈門市“多規(guī)合一”信息平臺上生成項目庫后，由計劃編制牽頭責任部門制定詳細的實施計劃，明確建設(shè)單位，推送項目至項目審批平臺，各部門根據(jù)項目生成情況，并聯(lián)審批[4]。項目生成與并聯(lián)審批有機結(jié)合起來，大大提高建設(shè)項目實施和審批的效率。

圖2項目生成與審批

3.4 關(guān)于信息平臺建設(shè)、使用與管理的制度建設(shè)

市(縣)“多規(guī)合一”工作是一項系統(tǒng)工程，涵蓋了制訂統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)標準、編制空間規(guī)劃一張藍圖、搭建信息和業(yè)務(wù)共享協(xié)同平臺、建設(shè)項目審批制度改革、多規(guī)合一法律法規(guī)等系列工作。信息平臺是串聯(lián)諸項工作的樞紐，也是承載各項工作成果落實“多規(guī)合一”規(guī)劃管控的具體實現(xiàn)。特別是基于“多規(guī)合一”信息平臺的建設(shè)項目審批制度改革，從建設(shè)項目的策劃生成，到并聯(lián)審批業(yè)務(wù)流程，將原來分散在各個部門的業(yè)務(wù)流統(tǒng)一到信息平臺在線管理，信息平臺承載了政府的項目審批事權(quán)，承擔了利益尋租的風險。因此，需要加強對信息平臺的監(jiān)督和管理，需要制定《信息平臺使用管理制度》來明確綜合平臺的應(yīng)用范圍、各部門責任與義務(wù)，更新和維護辦法等內(nèi)容；為了加強建設(shè)項目策劃生成工作，科學推進項目建設(shè)，需要制定《建設(shè)項目生成管理辦法》，明確項目生成管理深度、適用范圍、業(yè)務(wù)流程、責任部門等。市(縣)“多規(guī)合一”信息平臺使用管理過程中，還要不斷摸索建立或完善規(guī)章和制度，以確保綜合平臺科學建設(shè)與管理、安全有效運行，提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平及行政審批效率[5]。

4 總 結(jié)

市(縣)“多規(guī)合一”信息平臺的建設(shè)要充分考慮省、市(縣)和地方政策環(huán)境，確定平臺功能應(yīng)用定位和體系架構(gòu)，并做好多部門的溝通協(xié)調(diào)，使規(guī)劃、國土、發(fā)改、環(huán)保等部門的信息互聯(lián)互通，使得一張藍圖的成果在各部門之間進行信息共享，促進市縣行政審批制度的深化改革，真正實現(xiàn)一個市(縣)一本規(guī)劃一張藍圖、真正做到“一張藍圖干到底”。

[1] 方臻子. 一張圖看懂開化“多規(guī)合一[N]. 浙江日報，2016-03-21.

[2] 郭理橋. 新型城鎮(zhèn)化與基于“一張圖”的“多規(guī)融合”信息平臺[J]. 城市發(fā)展研究，2014(3)：1～3.

[3] 廈門市人民政府. 廈門市“多規(guī)合一”建設(shè)項目生成方案[R]. 2014.

[4] 何子張，翁芳玲，李佩娟等. 以“多規(guī)合一”創(chuàng)新建設(shè)項目審批機制 ——廈門的實踐與思考[OL]. 城市規(guī)劃網(wǎng)，2015-08-21.

[5] 孫素霞，于棟山. 面向新型城鎮(zhèn)化的“多規(guī)融合”信息共享平臺的建設(shè)[OL]. 郴州市規(guī)劃局網(wǎng)，2016-03-2.