圍繞“統一”做文章

■文／傅志明

建立全國統一的社會保險公共服務平臺，既是十九大報告提出的重大任務，更是廣大參保對象的熱切期待，也代表了社會保險經辦服務未來發展的方向與必然。但是，建立統一的社保公共服務平臺應該達到怎樣的目標，或者說全國各地的社保公共服務平臺應該統一到什么程度，又需要克服哪些障礙，應選擇怎樣的路徑？這些問題都需要認真探討。

社保公共服務平臺不統一現象及原因

十九大報告之所以提出要建立統一的社會保險公共服務平臺，是因為現有的社保經辦服務平臺存在各種不統一現象，服務的可及性與便捷性差，適應參保對象流動性需要的能力比較差。這些不統一現象可以分為兩個層面：第一是經辦機構層面，服務提供不統一，導致服務資源分散，不僅資源利用率低，服務對象辦理業務還要來回跑路，浪費時間和精力。諸如有的地區不同險種由不同的經辦機構經辦，每個機構都只提供部分險種的經辦服務，參保對象辦理業務需要到多個部門，可以稱之為“多門”服務；有的地區經辦機構雖然統一了，但實行專管員制，不同險種的經辦服務由不同的窗口提供，參保對象需要到多個窗口才能辦理完業務，可以稱之為“多窗”服務。第二是跨經辦機構層面，不同經辦機構之間業務不能通辦，參保對象必須到參保地經辦機構才能辦理業務。在同一統籌區內如此，省內跨統籌區之間、全國各地跨省之間，那就更是如此了。

這兩個層面的不統一現象是兩種原因造成的：一是技術原因，在技術上采取分險種建立服務系統的辦法，每建立一個險種就建立一套服務系統。這就導致不同險種的服務系統不統一，職工社會保險服務系統與居民社會保險服務系統也不統一，經辦服務機構、服務大廳與網點以及信息系統都不統一，服務提供自然也就不可能統一。二是體制原因，由于絕大多數地區社會保險都實行屬地管理，按照行政隸屬關系建立參保服務關系，經辦服務體系都由各統籌區自主建立，各自為政。這就導致不同統籌區之間服務系統不統一，不僅表現在服務內容、業務流程、數據標準等不統一，信息系統也不統一，不能夠跨統籌區辦理業務，適應參保對象流動性需要的能力比較低。

各地實踐探索與現實狀況

為了解決這些問題，各地社會保險經辦機構近年已做了許多探索。雖然沒有明確提出建立統一社保公共服務平臺，但事實上是在朝著這個方向走。如上海、天津、北京、吉林、陜西、重慶等省、直轄市實行垂直管理，解決了不同統籌區之間服務系統不統一的問題。許多地區通過整合經辦資源，建立五險合一經辦機構，統一各險種信息系統，并通過流程再造，實行綜合柜員制等，一定程度上解決了不同險種之間服務系統不統一，參保對象來回跑路等問題。廣西壯族自治區社保局更進一步，在整合經辦機構、統一信息系統的基礎上，對業務流程進行再造，將業務受理與辦理分離，實行前臺統一受理，后臺分別辦理，徹底解決了經辦機構層面服務提供不統一的問題。上海市社保局正在推動的服務下沉和跨區業務通辦，試圖解決跨經辦機構之間服務提供不統一的問題。而全國范圍內積極推動的異地就醫直接結算，則是在跨統籌區層面建立統一社保公共服務平臺的成功實踐。

蕭軍∕ 攝

除異地就醫直接結算之外，其他探索都還只是部分地區的先行先試行為，并且更多地是從解決經辦服務中的一些具體問題出發，還沒有成為建立統一社保公共服務平臺的共同行動。從全國范圍來看，上述兩個層面的不統一現象還普遍存在，盡管各地的情況有較大差異，但是毫無疑問都需要從建立統一社保公共服務平臺的高度，采取技術的和行政的措施，努力消除各種不統一現象，增強社會保險服務的可及性與便捷性，提高服務效率，更好地適應流動性需要。

統一的內容與層次

首先需要明確的是，建立統一的社保公共服務平臺不是在現有系統之外新建一個全新的服務平臺，而是要在不影響經辦服務工作正常運行的情況下，對現有系統進行改造。也就是要在各地區經辦服務系統不統一，并且差別比較大的情況下，按照適應流動性需要，便利參保對象辦理社保事務的要求，通過各種技術的與行政的措施，實現公共服務的統一。所以，其關鍵在于“統一”，在于消除現實中存在的各種“不統一”現象，以增強社保服務的可及性與便捷性。

從全國各地社會保險經辦服務系統不統一的狀況出發，按照統一程度由低到高的順序，筆者認為，建立統一的社保公共服務平臺就是要實現以下5個方面的統一：一是統一經辦機構，以解決機構和服務大廳分設、五險分別經辦的問題，也就是要從“多門”服務轉變為“一門”服務，實現五險統一經辦；二是統一業務辦理，實行綜合柜員制，以解決五險業務分由不同服務窗口辦理，審核還要到單獨的窗口辦理的問題，也就是實現由“多窗”辦理向“一窗”辦理的轉變；三是統一區內業務經辦，實現從定點經辦機構（網點）經辦到全區所有經辦機構（網點）通辦的轉變，只要在統籌區范圍內，任何一個經辦機構（網點）都可以辦理社會保險業務，不需要到指定的經辦機構（網點）辦理，以解決服務提供可及性差的問題；四是統一省內服務，在省域范圍內建立跨統籌區的社保公共服務平臺，實現從分統籌區服務到跨統籌區服務的轉變；五是統一全國服務，建立全國統一的社保公共服務平臺，實現省際之間統一提供社保服務。

從服務提供的角度來看，建立統一的社保公共服務平臺需要實現三個層次的統一：統籌區內、省內跨統籌區之間以及全國省際之間。統籌區內的統一包括統一經辦機構、統一業務辦理和統一區內業務經辦三方面，包含了統一社會保險公共服務平臺的全部內容。省內跨統籌區之間和全國省際之間的統一只不過是統一范圍的擴展，但在統一的程度上則可以有所不同。

統一的程度與范圍

建立統一的社保公共服務平臺，是要做到各險種經辦服務內容、流程、信息系統、經辦機構與網點設置等的完全一致，還是僅統一某些直接面向參保對象的服務，為參保對象辦理社會保險事務提供足夠的便捷性就可以？是在統籌區甚至經辦機構層面統一，或在省內跨統籌區乃至全國省際之間統一，甚或在三個層次上都要做到同等程度的統一，還是應該有所區分，在不同層次上統一的程度可以有所不同？這是在實施建立統一的社保公共服務平臺之前首先需要明確的。很顯然，統一的程度越高、范圍越大，要克服的障礙就越多，實現的難度也越大，所要耗費的時間也越長，需要投入的人力物力也越多，實施的可行性則會相應降低。合理界定統一的程度與范圍，不僅對統一方案設計與路徑選擇至關重要，也關系到能否在各地差異比較大的情況下，在全國范圍內有效推進統一的社保公共服務平臺建設。

如果我們把社保服務劃分為業務受理、業務辦理和結果提供三個環節，對社保服務就可以作廣義和狹義兩種理解。基于經辦服務工作的性質，從服務提供者角度理解，業務受理、業務辦理和結果提供三個環節的全部內容都屬于社保服務。這是廣義的理解，也是我們通常的理解。但是從參保者也就是服務接受者的角度看，經辦人員辦理業務的過程完全是經辦機構內部的事情，服務對象在不在場都沒有關系，在場也只是等待，并沒有接受什么服務。所以從狹義的角度看，只有業務受理和辦理結果提供兩個環節直接面對參保對象，也才是參保對象能夠感受得到也真正需要的服務。

如此，“統一的社會保險公共服務平臺”也可以有廣義和狹義之分。廣義的“統一”是全方位的統一，包括業務受理、業務辦理和結果提供三個環節、全部服務內容與流程等的統一。這自然是統一程度最高也最理想的統一。但要建立起這樣的統一平臺難度也很大，需要克服很多障礙，短時期內難以實現。特別是要在全國跨省之間建立起這樣的統一社保公共服務平臺，不僅難度非常大，是否有必要也是一個問題。狹義的“統一”是僅包括業務受理和結果提供兩個環節的統一，也就是僅僅將直接面對服務對象的活動統一在一個平臺上。業務辦理依然在各統籌區原來的經辦服務系統上進行。這樣做雖然統一程度相對較低，但是需要克服的障礙也很少，也降低了建立起來的難度。不僅容易在較短的時間內，在同一個統籌區內建立起這樣的統一公共服務平臺，就是在省內跨統籌區之間乃至全國跨省之間建立起這樣的統一公共服務平臺，難度也不大。

建立統一的社會保險公共服務平臺，目的是提高社會保險服務提供的可及性與便捷性，更好地適應流動性需要，從而提高參保對象對社會保險公共服務的獲得感和滿意度。所以，毫無疑問應該從滿足參保對象服務需求的角度出發，只要能夠適應流動性需要，為參保對象辦理社會保險事務提供足夠的便利性就可以了，至于統一的程度則可以根據實際情況和實現條件而定。在現行管理體制下，結合管理有效性來看，筆者認為，統籌區內應當以完全統一為目標；省內跨統籌區之間也應將完全統一作為最終目標，但可以根據各地的具體情況，分步實施；至于全國省際之間，則不一定要實現完全統一，能夠做到業務受理與結果提供統一，達到滿足參保對象流動性需要就可以了。

統一路徑的選擇

建立統一的社保公共服務平臺是全國各地社保經辦機構的共同目標。但由于各地社保服務體系建設水平不同，社保公共服務平臺的分散程度不同，達到最終目標所要解決的問題、需要克服的障礙不同，對路徑選擇就會有不同的要求。像上海、北京、天津、重慶等地，已經實現了全市經辦服務系統的統一，只需要再進一步就可以實現全市范圍內通辦。廣西也只需要再進一步，就可以實現自治區內跨統籌區統一業務受理和結果提供。但是還有很多地區，需要從整合經辦資源，統一經辦機構和信息系統做起，還有很長的路要走，實現統一的難度也很大。因此，在路徑選擇上，既要從建立全國統一的社保公共服務平臺出發，有統一的步調，又必須考慮各地發展水平的差異和現實條件，允許各地有自己的步驟。

按照這一要求，有兩種路徑可供選擇：一種路徑是自下而上推進，先在各統籌區建立起統一的社保公共服務平臺，再建立省內跨統籌區的統一社保公共服務平臺，再進而推動全國社保公共服務平臺的統一。建立統籌區統一的社保公共服務平臺首先要整合經辦資源，統一經辦機構，實現服務提供從“多門”到“一門”的轉變；再整合經辦業務，實行綜合柜員制，實現服務提供從“多窗”到“一窗”的轉變；再進一步提升統一的層次，實現統籌區內業務通辦。這是一條“整合—提升—統一”之路，也是統一程度最高的路。但是實施難度自然也最大，不僅要克服技術上的障礙，還需要克服體制上的障礙，還有政策差異、信息系統不統一等因素的影響。需要的時間也最長，要先實現統籌區內統一，才能實施省內跨統籌區統一，最后再實施全國統一。整個進程的時間取決于進展最慢的地區，無疑會延緩建立全國統一社保公共服務平臺的時間。如果不從中央層面采取特別的行政措施，恐怕很難在全國范圍內有效推進。但并不等于這一路徑是不可行的，而是廣西等地在實踐中探索出來的可行路徑。

另一種較為可行的路徑則是上下結合，在全國、省（自治區、直轄市）和統籌區三個層次同時推進統一社保公共服務平臺建設。但在統一的程度上，各層次可以有所不同。基本思路是按照最大公約數原則，層次越高，統一程度越低。在全國省際之間可以推進業務受理和結果提供的統一，同時對某些重要業務（類似于異地就醫直接結算）也可以推進經辦層面的統一。省內跨統籌區之間則根據各地的實際情況決定統一的程度，已有較好基礎，能夠較快實現完全統一的地區如上海、廣西等地，可以對統一的程度提出更高的要求，建立廣義的統一社保公共服務平臺。對那些經辦機構依然按險種設立，還沒有實現五險合一經辦，信息系統也不統一的地區，則可以采取分步走的策略，先從狹義的角度統一業務受理和結果提供兩個環節甚至是其中的一個環節，再逐步提高統一的程度和范圍。在統籌區層次，則可以在滿足省內跨統籌區統一要求的基礎上，積極推動實現完全統一。這一路徑不僅可以有效避開各地管理體制及政策差異上的障礙，也不要求信息系統和業務經辦的統一，大大降低了技術上的難度。

選擇上下結合同時推進這一路徑，需要在各地現有經辦服務信息系統之外，建立一個業務受理系統和遠程查詢與結果打印系統，并將其與各地現有系統有效銜接，做到統籌地辦理、異地受理和提供結果。這是廣西在實踐中探索出來的可行之路。只不過廣西是在整合經辦機構、統一信息系統以后，在統一業務經辦的時候，采取了受辦分離的辦法，將業務受理系統與業務辦理系統分離，以實現“一窗”受理，即來即辦。在全國范圍內推動建立統一的社保公共服務平臺，完全可以借鑒廣西受辦分離這一成功經驗，為盡快建立統一的社保公共服務平臺設計出切實可行的方案和實施路徑。■