變革受理方式不失為最佳路徑

■文／鮑淡如

黨的十九大提出了加強社會保障體系建設的任務。目標就是全面建成覆蓋全民、統籌城鄉、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。實現這個目標除了繼續完善各項社會保險制度之外，還特別提出了要建立全國統一的社會保險公共服務平臺。這是一個新的提法，也是針對當前社會保險經辦管理服務中的突出問題提出的新要求，體現了目標引領、問題導向的新理念。學習十九大精神，我們可以感受到以人民為中心的發展理念。我們不僅要通過改革完善與老百姓切身利益密切相關的各項社保制度，而且社保制度的紅利要通過精細嚴密的操作讓老百姓便捷地獲得。俗話說，三分設計，七分實施。一張藍圖再好，如果實施不到位，也蓋不起宏偉的大廈。

建立全國統一的社會保險公共服務平臺的任務已經提出，怎樣實現這個目標是擺在社保人面前的一個大課題。筆者結合社保工作實踐，認為應從三個方面進行思考。

從當前存在的問題出發加深對建設統一平臺要求的認識

建立全國統一的社會保險公共服務平臺有三個關鍵詞：一是“統一”，二是“公共服務”，三是“平臺”。所謂“統一”，包括全國統一、五險合一。所謂“公共服務”，就要滿足各類服務對象需求，包括從服務出發的人性化設計、多渠道入口、全面的信息披露。所謂“平臺”，涵義很廣泛，既可以指實體機構，也可以指系統及系統集成。在互聯網條件下這一名稱被廣泛利用，一般指匯聚了眾多信息，提供交互活動支撐的網絡化載體。在社會保險公共服務這個意義上，平臺包括了實體和虛擬有機結合的兩大部分。

對照建立全國統一的社會保險公共服務平臺的要求，我們可以看到目前的社保服務存在很多問題。

先說“統一”問題。首先是社會保險經辦管理服務全國不統一，甚至各省內部也不統一，有的地方還停留在縣級統籌，一個統籌地區有一個做法。其次是五險服務不統一，相當多的地方五險機構還分設，辦什么事進什么門找什么窗口。機構合一的，雖然五險辦事統一納到了一個大廳，但辦事也還沒有完全統一。不少地方實體辦事大廳和網上辦事大廳也存在不統一的情況，網上網下各按各的規則辦事，相互沒有緊密勾連。這些不統一的存在，導致跨地區的事難辦，跨險種的事也難辦。

有人可能會說統一的基礎在制度，在機構。制度和機構不統一，經辦是不可能統一的。統一的制度和機構固然會為統一的經辦打下基礎。但制度和機構不統一，經辦就不可能統一了嗎？事實并非如此，人社部推出的異地就醫結算平臺，就是在全國醫保制度和經辦機構不統一的情況下，做到了經辦的統一。而且假以時日，積累了異地就醫的大數據，運用大數據分析技術，對各地醫保政策的優劣就會看得更清楚，會促進醫保目錄和醫保負擔比例的趨同。從這個意義上說，經辦的統一不亞于制度政策的統一。歷史上書同文、車同軌的舉措促進了國家的統一，就是很好的例證。

再說“公共服務”問題。在社保經辦管理服務中還殘存著許多從社保自身出發設計流程的痕跡。社保辦事實行的是申報制，參保登記要申報，繳費要申報，個人信息變更要申報，領取待遇要申報，養老待遇領取者每年還有領取資格認證，等等。要申報就要求填寫表格、提供證明。一個人無論與社保經辦機構打了多少次交道，辦事時填表、提供證明在很多地方仍然是必不可少的動作，哪怕在數據庫里已經有了辦事人的大量信息，不少地方也還要人們重復提供。這種從自身出發而不是從服務對象出發的思路和做法與“公共服務”的要求相去甚遠。

從一些地方的探索來看，改善公共服務都從簡化表式、優化流程、信息復用著手。實踐證明，從老百姓的需求出發改進服務，在老百姓得益的同時也解放了自己。進一步說，社保有足以令人自豪的海量數據，運用大數據分析技術，應當能夠預測出宏觀和微觀的發展趨勢，就能有計劃地安排人力物力使社保服務更好地滿足需求，也能利用推送信息使參保人更好地享受社保政策。十九大提出的“社會保險公共服務”決不僅僅停留在改善作風的層面，而是體現了一切以人民為中心的執政理念，這才是我們的根本宗旨。

最后說說“平臺”問題。平臺是信息化發展以后說得比較多的一個詞。各人對此理解也不一樣。在社保管理的信息化建設和運用中最主要的是4個要素，即“網”“卡”“庫”和“平臺”。“網”是高速公路，是傳遞信息的。現在，社保不僅有自己的專網，相當多的社保機構還運用互聯網、移動互聯網等社會化的網絡。“卡”是鑰匙，持卡人憑卡可以打開關于他一生的社保信息庫。社保卡已經發行超過10億張，很了不起，為社保應用打下了很好的基礎。但受數據庫的影響，目前社保卡所具有的應用功能尚未普遍發揮作用。“庫”是信息儲存方式。在網、卡、庫三者關系中，庫是核心。沒有準確的、足夠的數據，社保的應用就是一句空話。但相比而言，庫的建設問題最多，包括數據質量，數據統一性，數據共享等都還不太盡如人意。“平臺”是應用系統。比如受理系統、轉移系統、結算系統、收繳系統、稽核系統等。應用系統根據網、卡、庫的條件開發，通過規劃和開發，提升完善網、卡、庫的功能。

我國的社保信息化是在制度發展、經辦業務擴張中逐步建設和發展起來的。“金保工程”成為整個信息化的骨干網，但大量的應用平臺是由各地自己開發的，開發思路、政策差異、資金支撐的不同和開發機構水準的不同，造成了系統建設的軟肋。隨著技術進步，新的應用工具不斷產生，但整個系統開發急用先行，并未有從容開發和升級的時間。因此，先進技術和落后技術并存，加之社保處在政策變動較為頻繁的時期，社保管理服務的很多功能模塊打了補丁。信息系統即平臺的統一和提升難度很大。

整體規劃全面改造還是突出重點快速突破

建立全國統一的社會保險公共服務平臺是一項牽一發動全身的工作。在實踐中可以有兩種思路：一種思路是按照統一平臺的要求整體規劃，按輕重緩急的要求全面改造；另一種思路是突出重點，找準牛鼻子，力求快速突破。孰優孰劣，筆者試著作一些分析。

從前文列出的問題來看，影響這一建設任務的影響因素很多。有制度政策不統一的問題，有機構管理體制不統一的問題，有管理理念不同的問題，有管理模式問題，有數據平臺問題，有數據質量問題等等。

制度政策問題雖然也影響社保公共服務的效率和質量，但畢竟不是同一個范疇的問題。經辦機構管理體制不一固然也是重要影響因素，但各地實踐證明，機構管理體制也不是經辦服務模式的決定性因素。不同的經辦管理體制下，都有提供優質公共服務的案例。管理理念問題是建立全國統一的社會保險公共服務平臺的關鍵問題，是避不開的。不解決這個問題，根本就不可能實現中央提出的目標。管理模式和管理理念密切相關，理清管理理念，才能明確管理模式，明確管理模式則體現管理理念。數據是為管理服務的，因此數據平臺和數據質量問題不是一個單純的技術問題。解決了管理理念和管理模式問題，數據平臺和數據質量問題就有了解決思路和方向。

從上述分析可以看出，建立全國統一的社會保險公共服務平臺，最關鍵的是解決管理理念、管理模式的問題。與此同時，從先進的管理理念出發，用信息化的手段構筑新的管理服務模式。

那么可以說，整體規劃、全面改造的路徑并不可取。一是耗時長，要想解決所有問題沒有5—8年時間做不到。二是力量分散，在解決問題過程中想面面俱到，設想很好，但條件并不具備。三是方案如果過于宏大，各地理解實施中的差異也會增多。整體規劃固然不錯，但全面改造實在是不可取。

蕭軍∕ 攝

那么我們來看看第二種思路，突出重點、快速突破。上面的分析中講到了管理理念和管理模式是關鍵，能不能直接將它確定為重點？管理理念和管理模式也是一個內容比較寬泛的領域，不能直接作為重點。即使作為重點，也難以快速突破。因此對管理這個關鍵還要再作分析，以便明確取舍。從整個社保經辦管理來看，包括了受理、審核、計算、反饋、存儲這樣一些管理環節。而在整個流程中又分為社保關系管理、參保人身份和狀態管理、政策條件和業務處理管理、業務數據管理、基金財務數據處理和管理、業務稽核和內控管理、計算機和網絡硬件管理、系統軟件和權限管理、業務檔案（資料）管理以及社保信息數據管理等。在這么多的管理行為中，又可以以是否與老百姓直接打交道為界，分為前臺管理和后臺管理。筆者認為前臺是直接體現公共服務的，而后臺是支撐公共服務的。從這個意義上講，建立全國統一的社會保險公共服務平臺重點就是改造前臺系統。把范圍縮小到為老百姓提供服務的前臺系統，就能集中力量解決突出問題，爭取快速突破。前臺系統也包括了若干內容，比如柜面受理系統、大廳咨詢系統、自助服務系統、網上辦事系統、手機（移動端）辦事系統、政策宣傳告知系統等。其中，受理系統（包括了柜面、網上、移動端）是主體，而咨詢、宣傳告知、自助是輔助這個主體的。運用“互聯網+”的思路，抓住變革受理系統這個牛鼻子，我們就可以在不長的時間內實現建立全國統一的社會保險公共服務平臺的目標，交出一份滿意的答卷。

變革社保受理系統的可行性以及需要具備的條件

變革社保受理系統已經在不少地方有了各種形式的探索。上海市社保中心幾年前就進行了社保業務受審分離的改革。所謂受審分離，就是將受理系統和審核系統分開。具體做法是：受理渠道打開，包括大廳柜面受理、網上受理、基層公共服務窗口受理；受理和審核職責劃清，受理收件時只作形式審核，審核接件時才作實質審核；所謂形式審核就是看材料是否齊備、表式是否準確、申報人資格是否具備，所謂實質審核就是看所申請事項是否符合政策規定。2016年，該市網上辦事量每月80萬筆，約占總業務量50%多，全年在基層受理量達到195萬筆，而且實現了全城通辦。廣東省佛山市禪城區社保局2014年將受理業務下沉街鎮甚至村居公共服務窗口，提高了工作效率，且3年來無一差錯，區社保局騰出力量加大了審核等后臺管理。山東省威海市以社保卡為載體改革了社保業務受理流程，提高了辦事效率。廣西壯族自治區區本級社保進行了社保業務一窗式改革，辦理業務從原來的7個大廳變為現在的1個大廳，從原來的74個專門窗口減少到19個綜合窗口，解決了群眾在各窗口間奔波的問題，提高了效率。全國經辦機構開發使用了近千個手機APP，網上大廳也已普遍推出。這些實踐為建立全國統一的社會保險公共服務平臺作了很好的先期探索。

變革受理系統，說白了就是在社保整個管理系統中將受理功能分離出來，在整個業務系統之前加了一個以綜合受理為特征的受理平臺。也可以稱之為前置系統或前置平臺。它的技術原理是將所有受理業務進行梳理，形成標準化的受理模塊。這一模塊安裝在大廳就是一窗式受理；安裝在鄉鎮、村居公共服務場所就是延伸受理；用同一原理放到網上就是網上受理，放到移動端就是移動端受理。用接口與原有的管理系統對接，不用對原系統作大的改造，且服從原系統的權限管理和信息系統安全管理。因此具有投入小、見效快的特點。假如集合全國相關專家指導各地對受理事項作認真梳理，形成標準化的受理事項和受理模塊，全國統一的社會保險公共服務平臺的雛形就出來了；再對受理技術軟件進行安全性、可靠性、可擴容性進行論證，對各原有系統與受理系統對接進行規范，對受理人員進行受理業務培訓，統一平臺很快就可以建成。

從分析來看，建立這樣一個系統技術上并不太難，資金需求量也不會很大，且繼續使用原有系統、降低改造成本，因此具有可行性。但是建立這樣一個受理系統并不單單是技術問題，要實現這一變革，還需要相應的配套條件。

第一，要形成以人為本的服務理念。將受理系統分離出來是為了適應各地區、各險種、各人群的各種社保辦事需求。要將實體大廳、網上大廳、手機終端以及省、地市、縣區、街鎮、村居用一體化方式打通。

第二，要形成受審分離的組織架構，形成受審相互配合、相互制約的管理體制，以受審分離為重點改造更新業務流程。

第三，要加強數據共享與分析應用。通過接口方便受理端調用申報人的相關數據，提高即時辦結事項的數量，減少申報人重復提供的資料和填報內容。加大信息推送的力度，提高自助辦事的比重。

第四，要解決電子資料、電子簽章的合法性，加大無紙化辦事的力度。依托現有信息加大事前預審，將群眾不易弄清的公式轉化為計算機自動計算的結果，提高透明度，增強群眾的獲得感。■