服務型政府與社保公共服務平臺
—— 中央統籌養老金的視角

■文／楊燕綏

馬克思從統治視角揭示了國家機器的本質。亞里士多德從政體視角研究國家，認為國家是一個城邦的職能組織、城邦公職的分配制度、城邦居民用以分配政治權力的體系，把以中產階級為主體組成的兼顧貧富兩者利益的共和政體視為最理想的政體。這些古老的國家學說今天并未過時。本文從國家養老金（即中央統籌基本養老金）的視角看我們的國家機器的公共品生產能力、看服務型政府建設，從而理解黨的十九大報告提出建立全國統一的社會保險公共服務平臺的重大意義。

“我國社會矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，十九大報告的這一科學論斷同樣適用于社會保障領域。

統籌養老金挑戰服務型政府建設

我國勞動保險時代的職工退休金制度的管理體制是單位統籌、結余地市調劑，現行社會養老保險的管理體制是地市統籌、結余省級調劑，2018年將從省級統籌向中央調劑制過渡，邁出實現養老保險全國統籌的第一步。

現行養老保險是一個“中央定目標和兜底、地方調劑和補差、基層統籌和擔責”的責任下行的運行機制，反映了我國社會主義初級階段的國家活動形式和社會關系。在中國成為經濟大國且向強國發展之時，這種機制缺陷導致的社會矛盾日益凸顯，主要體現在：（1）不利于地區均衡發展?；鶎诱g已經形成經濟競賽的地方關系，養老保險地方統籌進一步加劇了這種關系，在經濟發達地區養老保險費率低且結余多，在欠發達地區費率高且有當期資金缺口。（2）不適應人口流動?；诘胤奖Ｗo主義，地方政府熱衷于動員流動人口參保以擴面征繳，但不希望流動人口在流出時全部轉走已繳納的養老保險費，這導致退保斷?，F象，后期擴面困難。（3）不利于實現社會團結。欠發達地區認為發達地區在“領走別人孩子富自己家”，發達地區認為是欠發達地區“家長不作為導致孩子離家出走”，年輕人用腳說話，人口結構和資源配置愈加不均衡。

在中國從大國走向強國之際，2010年頒布的《社會保險法》第一次明確提出“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”；2011年發布的《國家“十二五”規劃綱要》首次提出“實現基礎養老金全國統籌”，次年“實現基礎養老金全國統籌”寫進十八大報告，并被寫進2013年十八屆三中全會公報、2015年十八屆五中全會公報；2017年十九大報告更明確指出“盡快實現養老保險全國統籌”。為什么這個目標的實現如此艱難？關鍵之一在于只有目標、沒有完善的生產養老金公共品的體制機制。

2015年我國服務業產值占國內生產總值（GDP）的比重超過50%，這是一個質的變化，意味著中國的經濟基礎已經從農業經濟、工業經濟進入服務經濟。而早在2010年的《政府工作報告》已明確提出建設服務型政府的目標。黨的十九大報告提出“建立全國統一的社會保險公共服務平臺”和“盡快實現養老保險全國統籌”的任務目標，是對十八大以來執行這個目標任務的經驗教訓的總結，沒有一個網格式和無縫隙的社會保險公共服務平臺，養老保險資金流和信息流則無法暢通無阻地運行，養老保險全國統籌難以盡快實現。

統籌養老金依賴全國統一的社保平臺

后工業化、互聯網和服務型政府的概念緊密相連，反映經濟基礎和上層建筑的關系。服務型政府與官僚政府的主要區別之一即重執行。在現代國家機器中，生產國家養老金的體制機制由國家社會保障總局和網格化運行機制組成，由此形成居民數據向上集中的，中央頂層設計與生產的，從地方到基層自成體系的國家養老金生產線（見圖）。

國家養老金（中央統籌）生產體系

首先，建議設立社會保障總局，實行社會保障一卡通。

美國在1964年設立的國家社會保障總署，直接隸屬總統辦公室。澳大利亞在中央建立一個公共服務機構（central-link)，大部制下不再設立執行機構。在歐盟初建期，12個成員國之間搭建了社會保障銀行（cross-roadbank)。總之，工業化國家在20世紀六七十年代陸續完成了這個轉變，其經驗值得借鑒。

在我國，目前國務院設立的執行機構均為管制機構和稅費征收機制，尚缺乏公共服務機構，亟待設立具有權威性的國家社會保障總局，好比生產國家基本養老金的機器，承擔國家基本養老金（并列基本醫療保障）的頂層設計和核心生產線的職責，由一個部門則難以完成如此重任。社會保障是公共服務的“龍頭”、社會保障號是“龍鼻子”，牽住“龍鼻子”好比握住機器的開關，從而整合居民信息，執行《社會保險法》第八條規定，提供社會保險服務，負責社會保險登記、個人權益記錄、社會保險待遇支付等工作。按照一號、一戶、一個系統、一個窗口和一站式的路徑，構建全國統一的社會保險公共服務平臺，是服務型政府建設的必由之路。

其次，根據服務型政府需要構建網格式執行機構。

目前，我國社會保險管理體制不順，管理服務和信息系統缺乏“全國一盤棋”和長遠規劃，統一性、整體性問題突出，尚沒有全國統一的網格式公共服務體系。城鄉之間、中央和地方、部門之間存在條塊分割、多龍治水的現象，地方關系以GDP競賽為主，成為貫徹十四屆三中全會關于“建立統一的社會保障管理機構”決定的障礙。而2010年十七屆五中全會要求“加強社會保障信息網絡建設，推進社會保障卡應用，實現精確管理”，2015年十八屆五中全會決定“實施全民參保計劃，基本實現法定人群全覆蓋”，又為打造全國統一的社會保險公共服務平臺提供了機遇。

我國社會保障發展不均衡的主要原因如下：一是體系仍不健全。不協調、不平衡，即使是一項制度在各地政策標準也不完全統一。二是保障范圍不充分。養老保險至少還有1億人游離于制度外，主要是民營企業、小型科技企業、靈活就業者、新業態從業者比如快遞員、低收入者，他們或因門檻高“繳不起”，或因戶籍問題“繳不了”，或因各種原因“不愿繳”。三是保障水平不平衡。城鄉之間、地區之間、制度之間、群體之間的保障水平存在較大差異。四是基金中長期可持續能力不足與短期結構性矛盾并存。五是多層次社保體系發展不平衡,補充機制的建立和發展遠遠不夠，無論是企業年金，還是個人儲蓄養老和健康保險仍較滯后。六是社保公共服務的可及性、便捷化不充分不平衡。老百姓已習慣于基于互聯網、移動支付等技術帶來的快捷高效簡便的產品和服務，對政府提供的公共服務提出了同樣的訴求。

實行養老保險全國統籌，并非釋放地方政府和基層政府的養老金責任。需要的是一個信息向上集中、服務向下派送的網格式服務平臺，并需要依法規范基層政府、地方政府和中央政府的責任與分工，特別是“一把手”的焊工角色至關重要。首先，基層政府的責任是管理國民信息賬戶，做到參保人生存、死亡、退休、遷出、遷入5組數據一個不錯、一個不少，為國家進行基礎養老金測算—預算—決算，以及確定費基—費率—替代率奠定基礎，這是國家生產基本養老金公共品的必要條件。其次，地方政府基于國家的頂層設計，建立“上通下達、左右暢通”的網格化養老金運行機制，做好“二傳手”，履行統計、核對、分析和監督的功能。最后，中央政府打造基本養老金公共品的生產線。建立全國統一的社會保險公共服務平臺，各項社會保險集于一身，經辦服務體系與信息系統融于一體，以社會保障卡為唯一載體，線上線下銜接互通，形成“一號一網一窗一卡”的社會保險“互聯網+政務服務”格局，為參保單位和參保人員提供全網式、全流程的方便快捷服務。

需要指出的是，要在國家層面建立中央平臺，以中央平臺為核心聯通全國所有層級和終端，構建全國一體化社保公共服務信息平臺以及全國統一的五級社保經辦管理服務網絡體系。中央線上服務平臺中樞，統一入口，支持網站、移動終端、12333電話、短信、自助終端等各類服務渠道的接入。服務模式實行線上線下融通互補，實體窗口推行綜合柜員制，實行“一站式”服務；線上應用互聯網、大數據、移動應用等技術手段，實現線上與線下服務渠道有機銜接，實行“一號”申請、“一窗”受理、“一網”通辦和“一卡”通行。打通信息壁壘，實現跨地區、跨部門、跨層級的社會保險公共服務事項統一經辦、業務協同、數據共享。統一規范社會保險公共服務清單和業務流程，實現社會保險基本公共服務標準化。實現路徑是借助“金保工程”二期建設，整合目前已經建設的全民參保登記、異地就醫結算、社會保險關系轉移、異地居住人員待遇資格認證等系統，創新擴展移動互聯網在社保領域的應用，建設全國統一的公共服務信息化大平臺。綜上所述，中央統籌基本養老金對服務型政府的挑戰，也是建立全國統一的社會保險公共服務平臺的機遇。■