研究社會保障不充分發展問題

■文／陳仰東

陳仰東

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一科學論斷同樣適用于社會保障領域。

相對而言，社會保障的不平衡發展問題學界有較多分析，而社會保障的不充分發展問題關注不夠。研究這個問題，先要弄清不充分發展的理論內涵，再揭示其現實表現和產生原因。

筆者認為，不平衡和不充分是客觀存在的既有關聯又有區別的發展狀態。不平衡是著重從結構關系角度揭示發展中存在的問題，是橫向比較協調性不好；不充分是著重從要素功能角度反映發展的不足，是縱向比較自身成長性不好。

從不同角度觀察，我國社會保障的不充分發展有不同的表現形態。從多層次保障體系看，補充機制發展不充分非常明顯。從保障制度要素看，資金供給不夠充裕，可持續形勢嚴峻。從保障形式看，失能老人急需的服務型保障是短板。從地區保障能力看，中西部和農村社會保障需要加快發展。從經辦服務和治理能力看，與人口大流動相匹配的信息跨區交換不夠通暢，數據集中、開發和利用明顯不足。

具體到不同的保障項目，不充分發展情況又有不同。比如基本醫療保險，權責關系不夠清晰，居民醫保籌資個人責任相對不到位，繳費額和占比過低；職工醫保規定達到一定繳費年限的退休人員免于繳費的政策，有歷史的合理性，但延伸成為籌資責任分擔的固定模式就值得商討；劃入職工醫保個人賬戶資金過多，導致社會保險制度應有的互助共濟性不足；醫療保障待遇，雖然政策內住院報銷比例不算低，但重特大疾病保障特別是困難人群的保障不足問題依然突出；醫療服務可及性在農村、基層社區、欠發達地區不足，加重了看病難和看病貴。基本養老保險同樣存在不充分發展問題，制度覆蓋與人群覆蓋存在差距，尚未達到法定人員全覆蓋，斷保人數還在上升；個人賬戶記賬利率雖然開始統一，但沒有很好體現積累增值好處；部分地區當期養老金缺口加大，亟需加大調劑力度；積余的養老保障基金保值增值形勢嚴峻，居民養老保險個人賬戶基金增值需求同樣迫切；企業年金規模雖然有所擴大并達到1萬億元以上，但作為養老保障第二支柱始終沒有充分成長，缺乏發展動力。

研究社會保障的不充分發展問題，可以應用問題導向與目標導向相結合、不充分與不平衡問題相結合的研究方法。問題可以折射出不充分，目標可以對照出不充分。而不平衡不充分問題如影隨形，有不平衡必有不充分，因為不平衡是由不充分造成的；有不充分可能有不平衡，因為不平衡會加劇不充分。

社會保障的不充分發展與不平衡發展一樣，產生原因復雜，涉及制度、體制、機制，也關乎思想認識、政策策略和治理能力，還有生產力發展水平。具體問題要具體分析，但找準原因并不容易。比如養老保險的多層次，強調了多年，是沒有發展條件，是政策措施不夠精準、治理能力不夠有力，還是認識出了偏差？應該認真思考。筆者認為，企業年金不能充分發展的重要原因之一是企業職工談判能力不足。而要改變這種落差，必須研究如何引導和組織工會力量積極參與，培育談判協商爭取職工福利的新的社會機制。舉這個例子是想說明，僅僅揭示不充分發展是不夠的，只有找準原因，才能對癥施策，才能改變現狀促進發展。這樣，我們的研究才有價值。■