現代中國財稅治理的先聲

范建鏋

近期，河南人民出版社推出了“民國專題史”叢書。編者稱，這套叢書的出版，旨在“從另一個側面展示中國學術從傳統向現代過渡的歷史進程”。賈士毅《民國財政史》作為一部重要的研究民國初年財政史事變遷的專題史著作，也列入該叢書。

民國財政，在中國財政研究乃至中國財政史研究中，都占有重要的一席地位。民國財政上承晚清財政改革，雖然持續時間不足四十年，但其遞嬗演變過程并不容忽視。民國財政在獨特的歷史條件下逐步走向現代化，且取得了一些令人矚目的成果。在這一時期，財政建設的指導思想主要是靠引進當時西方所流行的財政經濟理念而成，雖然在民國初年這一趨勢并不明顯，但就整個民國時期來看，受西方流行理論的影響是比較深的。不過，引用西方的財政經濟理論并不等于沒有自己的財政思想，也并不等于在財政思想領域沒有自己的成就。恰恰相反，民國不僅終結了中國最后一個封建王朝，還開啟了近代中國財政走向現代化的最重要的一環。中國近代財政思想大體肇始于清末，真正成型卻是在民國時期，在這一過程中的思想變革，是中國財政思想史上劃時代的革命。甚至可以說，民國時期標志著中國財政思想“新時代的開始”。

在中國財稅領域的研究中，賈士毅一度是個頗引人矚目的名字，只是賈氏后來去了臺灣，因而大陸知道他的人恐已不多。賈士毅生于清末，青年時期曾入上海法政講習所，后赴日本明治大學留學。賈士毅從明治大學法政科畢業后返國，一九一二年前后曾擔任江蘇省財政視察員。由于他在財政金融方面頗有研究，經人推薦，受時任民國北京政府財政總長熊希齡器重，被調充任財政討論會會員（財政政策研究員）。討論會主要任務是“以統一財權為目標，側重整理新舊各稅和刷新財務行政”。賈士毅成為二十四名會員之一（后實際參加者僅十二人）。

民國初期，國家財政、稅收因襲清朝舊例，弊端百出，亟須改革。賈士毅此時已著手研究國家稅、地方稅法和國家地方行政費用兩項法案。一九一三年后，賈氏先后擔任財政部庫藏司、會計司司長以及湖北、江蘇財政廳廳長等職，并開始他的財政實踐和研究工作。為推進財政稅收制度革新，賈士毅一方面搜集國家財政方面的各種資料，深入研究，同時還加強對省級財政情況的調查和了解。《民國財政史》即在這一背景下編纂成稿。據傳張元濟看過手稿后大為佩服，該書遂于一九一七年由商務印書館出版。《民國財政史》全書一千八百多頁，出版后頗受歡迎。一九二八年曾重印過，只是此書成稿于一九一七年，未能涵括其后民國財政制度變革的不少情況，賈士毅后來對此書加以補充續寫，得《民國續財政史》七冊，由商務印書館于一九三二至一九三四年陸續出齊。全書共三千一百多頁，規模遠勝原書，堪稱巨著。

從撰述體裁看，《民國財政史》無疑是一部典型的專題史，更準確地說，是一部在制度轉型早期所撰成的聚焦于財稅領域專門問題的專題史。

眾所周知，專題史是對一個學科歷史的總結，是學科入門的必備和學科研究的基礎，也是對一個時代艱深新銳問題的回應與解答，是學術研究的高點。在眾多民國專題史著作中，既包含通論某一學科全部或某一個時代、區域、國別的變化過程的，也包括對某一時代或某一問題做特殊研究的，還有少部分是對某一專題的史料集中展開搜集的。從上述角度看，《民國財政史》似乎更符合后二者的特征。這一特征也明顯體現在賈氏編纂此書時所表達的自我認知上。

考慮到編纂專題史所面臨的特殊困難，對于專題史的編纂難度，不容小視。史家嚴耕望曾表示，專精與博通是史學研究的兩個基本面向，在專精基礎上博通，在博通基礎上專精，二者皆有其價值，也各有其要求，進而所撰著作才有其相應深度。從《民國財政史》的體例看，賈士毅編纂此書時已有了類似的意識。作為民國初年曾經游學日本的學子，賈氏對西方近代學術規范的認知，自然與其同代人有所不同。這種認知，體現在賈氏所擅長的財政稅收領域，體現在財政史的編撰中，正如他在該書自序中所說：“自國家政治公諸輿論，百度更張需財尤殷，于是由中央各省推而至于市鄉一舉一措，其與財政之相關也彌切。坐而言起而行者，茍非人人具備財政之常識，洞悉財政之實情，則受之者疑沮橫生，施之者乖張立見，其為障礙夫豈淺鮮！本書之旨在使國計之沿革、新政之設施、已著之成效、未來之偉劃，一一貢獻于吾國民之前，于以察既往審將來立永久之大綱、采精當之良策，則茲編之作，或有少裨。”

正因為具有這樣一種貫通的基本認知，《民國財政史》敘述民國元年至民國五年間整理財政的方針、財務官署的變化更迭、年度財政收入與支出、預算和決算的編定、國債的變遷脈絡、貨幣體系的演變概況等等，皆以當時實行的制度內容為“經”、制度的因革演變為“緯”，詳今而略古。“全書體例以準諸現制參用學理為主”，所采用資料主要是官書檔案等第一手文獻，而各章中亦均有大量統計資料作為佐證。《民國財政史》共分六編，首編為“總論”，其余五編則分論“財政收入”“財政支出”“國債”“會計制度”“貨幣制度”（賈書寫作“泉幣”）等具體內容，形成一個完整的財政學的基本分析框架。

在第一編“總論”中，分述財政沿革、現狀與財政方針的變遷和財政收入遞增的原因；第二編“歲入”則著重分析民國初年各種賦稅收入的詳細情況，并考察官有產業、雜收入的演變情形；第三編“歲出”以憲法費、行政費、財政費三個視角來分析民國初年各種財政支出項目的實際情形并做出總結；第四編“國債”除了分析中央公債、實業公債和地方公債情形之外，也針對公債如何償本付息、如何整理償還國債等問題提出了賈氏自己的主張；第五編“會計”，從年度、預算、收支、金庫、決算、特別會計六個角度論述相應內容；第六編“泉幣”則專論民國初年銀行與貨幣問題。

《民國財政史》雖受出版時間所限，僅記述至民國五年（一九一六）的財稅制度及相關內容，但是，我們從中仍然可以清晰地觀察到賈士毅貫穿全書的財稅治理理念。賈氏的這些理念除了如其所說“參用學理”之外，筆者認為，更多的主要是受“準諸現制”所影響而形成的。其中有兩點值得關注。

其一是，此書雖未脫傳統財政學的舊分析框架（如全書前四編均論述財政收支及專門領域問題），但已有財稅思想新萌芽的出現。主要體現于注重金融、會計手段在財政體制中所起的獨特作用（全書第五、六編內容）。