脫貧攻堅新形勢下貧困地區(qū)推進“救急難”工作的思考

封志武 黃忠敏 黃雙

摘要：《社會救助暫行辦法》首次將“托底線、救急難、可持續(xù)”明確為社會救助工作的方針，推動了“救急難”開展。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的大扶貧開發(fā)形勢下，必須做好“救急難”，切實發(fā)揮好補短板、托底線作用，避免或減少脫貧攻堅過程中一些沖擊社會道德和心理底線的事件發(fā)生。文章以廣西百色市為例，對“救急難”實施情況進行調查，剖析推進“救急難”實踐過程中存在的問題，針對問題提出相應的政策建議。

關鍵詞：脫貧攻堅；救急難；管理體制；運行機制；政策研究；廣西百色

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2018）02-0098-010

在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的大扶貧開發(fā)形勢下，如何持續(xù)深入開展“救急難”，充分發(fā)揮社會救助政策對脫貧攻堅的兜底作用，我們專題調研了廣西百色市“救急難”實施情況、取得的成效，剖析存在的問題及原因，并提出了有針對性的政策建議。

一、“救急難”工作的概念及百色市實施“救急難”概況

（一）“救急難”工作的概念

2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號）（以下簡稱《辦法》），將“救急難”列為《辦法》的基本工作方針和制度目標之一[1]。由此可以看出，“救急難”包括所有的社會救助工作，就是指國家和社會向年老體弱、罹患疾病，或者喪失勞動能力、遭遇突發(fā)緊急事件、意外事故而造成基本生活陷入困境，乃至生存面臨危機的公民提供必要的物質、精神幫助的制度安排。

（二）脫貧攻堅背景下“救急難”工作新要求

黨中央、國務院對做好“救急難”工作高度重視。習近平總書記強調，只要還有一家一戶乃至一個人沒有解決基本生活問題，我們就不能安之若素；李克強總理要求編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，確保網(wǎng)底不破，保障困難群眾的基本生存權利和人格尊嚴，防止發(fā)生沖擊社會道德和心理底線的事件。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出要“實行社保政策兜底脫貧”“實行農村最低生活保障制度兜底脫貧”“加大臨時救助制度在貧困地區(qū)落實力度”[2]；黨的十九大報告提出在決勝全面建成小康社會進程中要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度，完善社會救助制度；《中共廣西壯族自治區(qū)委員會關于貫徹落實中央扶貧開發(fā)工作重大決策部署堅決打贏“十三五”脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（桂發(fā)〔2015〕55號）提出“低保政策兜底一批”“醫(yī)療救助解困一批”[3]。這些政策方針都顯示了“救急難”對兜底脫貧攻堅的重要作用，也說明了“救急難”是脫貧攻堅不可或缺的重要組成部分。

《辦法》頒布實施后，我國社會救助制度框架基本形成，但要在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的大扶貧開發(fā)形勢下開展“救急難”，社會救助體系建設也需要轉型升級，才能充分發(fā)揮社會救助政策對脫貧攻堅的兜底作用。例如，在百色市，2016年以來，積極推動農村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，截至2016年底，農村低保對象與貧困人口重合率達到了76%，低保貧困戶人數(shù)44.3萬人，但全市還有近24萬貧困人口沒有納入低保范圍，加上20%左右的低保邊緣戶，按照農村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，這些對象依靠扶貧開發(fā)暫時不能脫貧或脫貧后再返貧，符合救助條件的要及時納入農村低保、特困人員救助供養(yǎng)或住房救助、教育救助，特別是對一些遭遇突發(fā)事件、意外傷害等而造成斷崖式返貧群眾需要及時開展臨時救助、疾病應急救助或重特大疾病醫(yī)療救助等。因此，對如何加強“救急難”管理體制，進一步完善其運行機制，強化社會救助各主管部門之間的協(xié)調配合，推動各項救助制度有效銜接，進一步提升“救急難”整體合力等都提出了更高更新的要求。

（三）百色市近年來“救急難”工作推進概況

《辦法》頒布實施以來，特別是2014年平果縣被確定為全區(qū)“救急難”工作試點、2016年那坡縣和樂業(yè)縣被列為全國“救急難”綜合試點以來[4]，全市各級民政部門積極探索，城鄉(xiāng)困難群眾“救急難”工作健康持續(xù)開展。

1.政策制度不斷完善。近年來，百色先后制定出臺了《百色市人民政府貫徹落實〈社會救助暫行辦法〉的通知》（百政發(fā)〔2015〕9號）、《百色市臨時救助實施辦法》（百政辦發(fā)〔2015〕56號）、《百色市疾病應急救助基金管理暫行辦法》（百衛(wèi)醫(yī)〔2015〕8號）和《百色市農村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接實施方案》（百政辦發(fā)〔2016〕62號），為開展“救急難”工作提供了政策遵循。目前，全市基本形成了以城鄉(xiāng)低保和特困人員供養(yǎng)制度為基礎，以醫(yī)療救助等專項救助制度為輔助，以臨時救助等為補充的覆蓋城鄉(xiāng)困難群眾的保障民生安全網(wǎng)。

2.協(xié)調機制不斷健全。2014年，市、縣兩級均成立了社會救助局際聯(lián)席會議制度，明確了聯(lián)席會議成員單位的工作職責，定期或不定期召開會議，商討推進“救急難”工作過程中遇到的一些困難和問題。各縣（市、區(qū)）及時對協(xié)調機制進行完善，2016年初全部成立由政府負責人為組長（召集人）的困難群眾基本生活保障領導小組（或聯(lián)席會議制度），進一步提升了“救急難”統(tǒng)籌協(xié)調能力。

3.基層服務能力建設得到加強。目前，全市12個縣（市、區(qū)）135個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均配備有1-2名民政助理員，掛牌成立“社會救助工作站（或服務站）”；并依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一辦三中心”或政務大廳、辦事大廳等，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專門建立統(tǒng)一的“一門受理，協(xié)同辦理”社會救助服務（或辦理、受理）窗口，將低保、醫(yī)療救助、臨時救助政策和工作職責、監(jiān)督電話公布上墻，并制定社會救助申請分辦、轉辦流程，統(tǒng)一印制社會救助申請表格和有關救助指南資料并擺放在服務窗口，由民政助理員負責受理社會救助申請，為解決困難群眾“求助有門、受助及時”打造了“綠色通道”。

4.“救急難”兜底保障脫貧攻堅作用不斷顯現(xiàn)。2016年，全市共為60.57萬城鄉(xiāng)低保對象（其中城市2.5萬人、農村58.07萬人）發(fā)放低保補助金8.92億元；為1.89萬農村特困人員（五保對象）發(fā)放供養(yǎng)金7733.3萬元；支出醫(yī)療救助金11219萬元，救助36.18萬人次；發(fā)放臨時救助金1334.96萬元，救助22217人次；發(fā)放疾病應急救助金49.49萬元，救助55人次。2016年，百色市實施臨時救助22272人次，其中屬于支出型貧困救助對象14085人次，占總人數(shù)的63.2%。這些支出型貧困救助范圍主要集中在重大疾病、子女就學、突發(fā)災禍等原因，其中，因重特大病醫(yī)療費支出過重而造成入不敷出家庭陷入困境占支出型貧困救助總人數(shù)60%（見表1）。

5.百色市開展全國“救急難”綜合試點工作取得的成效。2015年6月，民政部、財政部確定那坡縣和樂業(yè)縣為全國“救急難”綜合試點單位[4][5]，兩縣在地方黨委、政府的統(tǒng)一領導和上級民政部門的指導下，加強組織領導，精心組織實施，并取得一定的成效。

那坡縣：一是突出托底救助，確保救助網(wǎng)底不破。通過開展“救急難”，使困難群體在遭遇急難問題時，求助有門，受助及時，解決了以往遇到急難問題時無據(jù)可依的尷尬，較傳統(tǒng)的救助政策更靈活更快捷。二是突出邊防穩(wěn)定，重點關注邊境一線，確保國門安全。那坡縣與越南接壤的陸地邊境線有207公里，該縣將0-3公里邊民7793戶3萬人列入重點監(jiān)測范圍，定期了解他們的生產(chǎn)生活情況，及時發(fā)現(xiàn)和救助。2016年以來已經(jīng)對4鄉(xiāng)25村的17戶次實施救助，發(fā)放急難救助資金7.09萬元，戶均救助4169元。三是整合資源聚合力，提高社會救助效率。縣民政局除了與衛(wèi)計、教育、住建等部門實現(xiàn)困難群眾名單共享，還從數(shù)字城管獲得路面上遭遇突發(fā)急難群眾的信息，主動發(fā)現(xiàn)并實施救助，轉換救助思路，變被動為主動。在“救急難”救助對象中，有23戶是從衛(wèi)計部門獲得信息并主動聯(lián)系救助，占整個“救急難”救助比例16.4%。部門間的整合資源，信息共享，極大提高了救助效率。四是突破戶籍限制，救助范圍更加廣泛。將外籍公民在轄區(qū)內遇急難事件納入保障范圍，在救助上不受戶籍限制，有效擴大了救助的范圍。2016年以來，共救助非轄區(qū)戶籍的急難對象3戶12人次。五是豐富救助主體，救助層次更加深入。通過引進社會資本，購買服務等方式，對急難對象實施生活幫扶、心理疏導等，同時發(fā)動更多志愿者參與到救助工作中來，一方面使得救助主體更加多元，緩解政府負擔；另一方面將救助陣地前移，把主動救助工作做得更加細致和深入，充分體現(xiàn)了“救急難”的工作成效。

樂業(yè)縣：一是加快完善“救急難”主要制度。制定下發(fā)了《樂業(yè)縣“救急難”工作實施方案》，細化了救助對象，規(guī)范了救助程序，明確了臨時救助標準，對原有的臨時救助制度進行了進一步的完善和規(guī)范，進一步健全完善了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，實現(xiàn)民生保障由“生存型”向“發(fā)展型”轉變。二是著力構建“救急難”工作機制。加強工作協(xié)調機制，依托縣、鎮(zhèn)、村三級社會救助聯(lián)席會議，加強相關部門、機構等的溝通協(xié)調，實現(xiàn)有關信息定期通報、重大事項全面會商、重點個案及時救助；完善“一門受理”機制，打造了功能性全、協(xié)同性好、實用性強、融合度高的社會救助“一門受理”工作機制；建立主動發(fā)現(xiàn)機制，通過分布城鄉(xiāng)互助會、村幫辦等基層社會組織，開展入戶走訪、定期交流，健全“民生臺賬”，構建主動發(fā)現(xiàn)機制，對發(fā)現(xiàn)的救助對象在第一時間采取幫扶、疏導和干預措施，有效解決了聯(lián)系服務群眾“最后一公里”問題；構建聯(lián)動運行機制，將過去單一的、分割的、孤立的社會救助、社會事務和社會組織工作統(tǒng)籌兼顧、互為支撐、整體推進，創(chuàng)造性地采取“部門聯(lián)動、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動和村屯聯(lián)動”的三項聯(lián)動模式運行，形成“上下貫通、橫向交流，信息共享、整體聯(lián)動”的救助工作服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)“一門受理、協(xié)同辦理、統(tǒng)一救助”。

二、“救急難”工作推進過程中存在的問題及原因分析

（一）“救急難”工作運行機制存在的問題

1.政策措施配套不到位。近年來，國家制定出臺并相繼實施了城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助和就業(yè)、教育、住房等救助制度，但都是專門為特定的困難群眾量身定制的。綜觀這些制度，雖然有“救急難”功能，但申請程序較為復雜而且耗時，因而“救急難”作用不很明顯。2014年以來，國家、自治區(qū)層面相繼制定出臺了臨時救助制度，明確了要對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予的應急性、過渡性的救助（見圖1）[6]，但制度建設滯后，特別是在申請程序上沒有實質性突破，臨時救助申請程序和低保救助程序大同小異，且救助標準較低，“救急難”效能有限。同時，人社部門管理的職工醫(yī)療保險、衛(wèi)計部門管理的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、發(fā)改部門牽頭推進的大病醫(yī)療保險和民政部門管理的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度銜接措施不到位，疾病應急救助沒有系統(tǒng)化、規(guī)范化，應急救助效果不明顯，甚至在工作中出現(xiàn)重復救助或有求無助的現(xiàn)象。

2.管理體制仍然“碎片化”。《辦法》的出臺，統(tǒng)籌了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助。但從管理體制上看，“救急難”仍然是碎片化管理，不僅體系“碎”，而且分支“碎”；不僅面上“碎”，而且點上“碎”。從主管部門看，現(xiàn)階段，各類救助由多個部門分頭負責，仍然是各自為政的現(xiàn)狀。其中，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、臨時救助這5類由民政部門負責，教育救助由教育部門負責，住房救助由房產(chǎn)部門負責，就業(yè)救助由人社部門負責。醫(yī)療、住房、教育救助等資源不能統(tǒng)籌運用。從部門內部分工來看，比如，在民政部門分散在多個科室，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)中的城市“三無”對象和農村特困人員（五保戶）基本生活和照料護理、醫(yī)療救助、臨時救助中的因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境基本生活救助由社會救助部門負責；受災人員救助由救災救濟部門負責；特困人員供養(yǎng)中的孤兒保障、臨時救助中的流浪乞討人員救助，以及困境兒童救助由社會福利和社會事務部門負責（見圖2）。社會救助的“碎片化”，導致社會救助政策九龍治水、政出多門，難以從經(jīng)濟社會發(fā)展全局和困難群眾生活實際的雙重角度來考慮與實施救助工作，救助的對象、標準、程序、目標等諸多方面也難以有效銜接，多頭救助、遺漏救助、重復救助等現(xiàn)象不可避免，沒有形成“救急難”的良好效果，“托底線、救急難、可持續(xù)”的救助原則也受到了一定程度的沖擊和影響。

3.運行機制不夠規(guī)范。《辦法》明確“縣級以上人民政府應當將社會救助納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助工作協(xié)調機制”，2013年以來，從民政部到自治區(qū)、市、縣四級均建立社會救助聯(lián)席會議制度。從實踐情況看，由于很多地方聯(lián)席會議召集人是當?shù)孛裾块T負責人，部門統(tǒng)籌協(xié)調作用有限，協(xié)調機制還處于比較松散的狀態(tài)。按照國務院第162次常務會議和國辦發(fā)〔2017〕15號文件精神，2017年初，縣級政府成立了以政府負責人為組長（或召集人）的困難群眾基本生活保障領導小組（或聯(lián)席會議制度），但一些地方是為完成上級要求的績效工作任務而倉促成立了協(xié)調機構，機構運轉還處于試行階段，短期內很難發(fā)揮應有的作用；同時，由于多年來自上而下形成的民政部門是“弱勢”部門的影響，協(xié)調落實“救急難”實效低，整合救助資源不到位，難以發(fā)揮“救急難”助推脫貧攻堅的最大化。

4.“救急”效能不明顯。從目前的工作實踐情況看，“救急難”工作主要體現(xiàn)在救難，救急效果不明顯，特別是通過“救急”遏制群眾因病返貧或因病致貧等工作成效有待加強。例如，百色市2016年度全市社會救助累計救助699.79萬人次，支出救助金109536.45萬元。其中，屬于常年困難救助的最低生活保障、醫(yī)療救助、特困人員救助697.56萬人次、108152萬元，屬于應急救助的臨時救助、疾病應急救助22272人次、1384.45萬元，僅占全年度“救急難”總人數(shù)0.3%和資金總額的1.3%。

5.救助時效性不高。從調查看，“救急難”工作存在救助手續(xù)煩雜，資金撥付慢等問題。例如，臨時救助申請審批程序繁雜，按一般程序要求，申請審批至少需要30個工作日，大致需要4個工作環(huán)節(jié)，即提出申請1日—鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理、審核10到15日—縣級民政部門審批10到15日—通過銀行代發(fā)撥到救助對象賬號5到10日。緊急救助申請程序需15個工作日，即提出申請1日—鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理、審核3到5日—縣級民政部門審批3到5日—通過銀行代發(fā)撥到救助對象賬號5到10日。救助資金支出手續(xù)繁瑣，從開始申請撥款到發(fā)放到對象賬號一般需要15個工作日左右，即縣民政局業(yè)務股室作擬審方案提交局班子討論需2到5日—向財政局申請用款需3到5日—縣人民政府分管領導簽字1到3日—財政局撥款1到3日—通過銀行代發(fā)到對象賬號3日。

6.群眾知曉率低。基層政府領導對“救急難”認識有待提高，基層干部不了解政策，具體負責“救急難”業(yè)務工作人員對政策學習不夠，沒有深刻理解其精神實質，群眾對政策法規(guī)特別是對臨時救助申請條件、辦理程序、救助標準等不了解，社會不支持等。

（二）百色市開展“救急難”工作推進不順利的主要原因分析

1.對“救急難”認識有待提高。從市往下到縣、鄉(xiāng)級，無論是領導或者是一般干部對“救急難”機制了解少，把“救急難”理解為一種政策創(chuàng)制；甚至統(tǒng)籌“救急難”工作的基層縣級民政部門的一些領導、干部職工也不了解“救急難”工作，沒有從機制創(chuàng)制理解“救急難”，普遍認為“救急難”就是臨時救助，只要加強臨時救助就是做好了“救急難”。

2.一些地方政府重視不夠。由于脫貧攻堅中心工作任務重，民政部門主動向地方黨委政府專題匯報“救急難”工作少，領導特別是基層黨政主要領導對“救急難”過問很少，對如何推動“救急難”融入脫貧攻堅大局研究不多。從調查情況看，一些縣（市、區(qū)）級政府普遍只關注“救急難”的一些個案的解決，對建立“救急難”規(guī)范化機制研究不夠，更別說經(jīng)常抓和長期抓了。

3.創(chuàng)新驅動不足。由于怕事后檢查、審計等，基層在開展工作時都要求有上級政策依據(jù)，因此基層各社會救助主管部門普遍抱著多一事不如可少一事的心態(tài)，在工作實踐中不敢創(chuàng)新，不敢擔當責任，循規(guī)蹈矩，部門間銜接不上，在工作實踐中常常出現(xiàn)一些因政策界定模糊造成部門相互推諉而救助不到位的現(xiàn)象。

4.求助渠道不通暢。目前，“救急難”渠道主要有困難群眾自己申請、通過村居委會干部或駐村工作隊成員代為申請。但是基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級怕麻煩，不愿作為，甚至怕?lián)斬熑危辉甘芾砼R時救助申請；村（居）干部因為工資待遇低，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展“救急難”不積極，不愿意為困難群眾協(xié)調申請臨時救助、醫(yī)療救助等。

5.“一門受理、協(xié)同辦理”窗口作用沒有得到充分發(fā)揮。基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級認識還不到位，普遍把“一門受理、協(xié)同辦理”認為是民政部門一家的事，“一門受理、協(xié)同辦理”沒有真正納入政務服務系統(tǒng)進行管理，“一門受理、協(xié)同辦理”機制有待改善和提高，相關救助管理部門的配合也有待加強和理順。同時，由于基層力量不足，“一門受理、協(xié)同辦理”工作效果還不明顯。甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是為了完成工作任務或是應付上級績效考評檢查而掛牌而已，運行不正常。

6.救助資金管理不規(guī)范。上級政府部門還沒有制定出臺專門的臨時救助資金管理實施細則。比如，《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于全面建立完善臨時救助制度的通知》（桂政發(fā)〔2014〕76號）都明確規(guī)定了“救助金額較小的，縣級人民政府民政部門可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審批”[7]，但在工作實踐中，由于受財政管理體制限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有資金，而縣財政需要縣民政部門提交資金審批并附救助名單才能撥付資金，由此而造成群眾需求多與資金結余率高的矛盾。例如，百色市2015年年終臨時救助資金結余率（滾存結余額占支出總額比例）達276%、2016年年終達392%。

7.基層力量薄弱。從調查和工作實踐情況看，基層特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的“救急難”工作基本由民政助理員組織實施。經(jīng)統(tǒng)計，全市135個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接從事民政工作人員共400人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）2.9人，而全市常年需要服務的民政對象有120萬多人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員與服務對象比例達到1：3000。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦人員變動頻繁，新手較多，不熟悉業(yè)務，受理審批臨時救助等“救急難”問題不及時，上報材料不符合要求或過于簡單。

8.把握“救急難”程度難。一方面，就政府職責面言，對公民需要救助的急難事項的義務是無限的；另一方面，政府責任是有限的，救助又是適度的，按照現(xiàn)行政策規(guī)定要求和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，我國的社會救助制度只能是滿足生存需求，既要做到于法有據(jù)、依法行政，而且要經(jīng)過一定的程序，按照規(guī)定的標準進行救助。因而，“救急難”既要確保托底線，又不搞過度救助，讓一些對象“因禍得福”，基層經(jīng)辦人員往往陷入兩難境地，難以適從。

9.政策宣傳不夠。一方面，政府各職能部門對“救急難”各項制度政策宣傳不夠，宣傳形式缺乏靈活性，沒有形成橫向到邊縱向到底和常態(tài)化的宣傳格局；另一方面，群眾對“救急難”工作支持不夠，多是緊急需要時才突擊性咨詢政策。同時，各種新聞媒體更多關注的是社會救助工作的一些個案，特別是一些負面的個案，正面宣傳不夠。

三、大力推進“急救難”工作的對策建議

從調查情況看，基層盼望首先要從頂層設計做起，重點要認真研究配套政策措施、建立健全運行機制、優(yōu)化申請審核審批程序、規(guī)范工作管理等，解決好當前存在的問題，制定出臺一些便于操作和簡單易行的具體措施或工作細則，確保基層開展工作有上級政策文件依據(jù)，以解決困擾基層的害怕審計的后顧之憂，放心大膽工作。

（一）要主動融入脫貧攻堅大局，切實提高做好“救急難”助推脫貧攻堅的認識

“救急難”工作既要遵循其內在原則常態(tài)化推進，促進其可持續(xù)健康發(fā)展，也要順勢而為，主動融入脫貧攻堅大局，以推進低保制度與脫貧攻堅有效銜接為切入點，積極爭取基層黨委政府對“救急難”的重視和相關部門的支持，及時調整工作思路，著力在機制建設和運行機制上探索創(chuàng)新，才能取得“救急難”的突破。比如，在自治區(qū)和市級層面上，要用好制定出臺每一項脫貧政策制度的征求意見環(huán)節(jié)，爭取最大限度地把“救急難”相關制度規(guī)定納入脫貧攻堅相關政策當中，發(fā)揮好“救急難”助推脫貧攻堅的積極作用。

（二）要從頂層設計上完善制度，健全配套“救急難”政策措施

完善現(xiàn)有救助政策制度，自上而下督促社會救助橫向各管理部門盡快出臺相關配套措施，縱向各業(yè)務部門盡快出臺相應的方案或細則，將專項救助延伸至低收入家庭，對象范圍擴展到低收入家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者，以及因病致貧家庭，積極推動社會救助“一體化”。當前，要對最能體現(xiàn)“救急難”主體功能制度的臨時救助、疾病應急救助、重特大疾病醫(yī)療救助等進行完善，健全相關配套措施，既要制定好宏觀政策設計，明確原則性；又要做好微觀制度設計，有靈活性，特別要細化各類急難事項的類別和救助標準，確保基層開展工作具有操作性。

（三）要從管理體制上打破“碎片化”管理模式，發(fā)揮好“救急難”工作整體合力

《辦法》統(tǒng)籌了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助，而且首次將臨時救助等列為主體制度之一，并將疾病應急救助納入法制安排，為“救急難”開展提供了政策保障和工作遵循。但從“救急難”工作實踐中看，單靠《辦法》明確的八項救助是不夠的，一些急難救助是覆蓋不到位的，還存在一定的短板和不足。目前，除了民政、教育、住建（房產(chǎn)）、人社、衛(wèi)計部門主管的各項救助外，殘聯(lián)、工會、婦聯(lián)、共青團和組織等部門也掌握較多的救助資源，只有統(tǒng)籌好散落于各部門的救助資源，才能發(fā)揮好“救急難”整體合力。

解決“碎片化”管理的關鍵在于理順機制。各級應著眼在現(xiàn)行體制內不斷建立和完善打破“碎片化”的運行機制，逐步推動體制改革，才能發(fā)揮救助工作的最大效用，最終實現(xiàn)社會救助“一體化”，形成“救急難”整體合力。當前，一是要理順工作協(xié)調機制。自治區(qū)到市、縣級應該貫徹落實國務院第162次常務會議精神，進一步做好困難群眾基本生活保障工作，把已經(jīng)成立的保障困難群眾基本生活保障協(xié)調機制做實，明確成員單位職責，定期召開會議通報有關情況、協(xié)調工作矛盾、研究解決棘手問題，不斷把“救急難”“碎片化”向“一體化”轉型發(fā)展。二是建立急難救助協(xié)調機制。“救急難”是《辦法》的重點內容，政策上涉及到救助工作的方方面面，對象上既包括低保對象，也包括非低保對象，需統(tǒng)籌規(guī)劃，合力施救，持續(xù)推進。目前，“救急難”主要通過臨時救助、疾病應急救助來實施。因此，應逐步將縣級困難群眾基本生活保障協(xié)調機制打造成解決急難個案的重要平臺并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立實體性質的社會救助經(jīng)辦機構社會救助工作站，明確為獨立法人的機構和相應的級別，落實編制和人員。三是加強分類整合機制。首先，要解決好急難救助資源散落各部門的問題。比如，把散落于人社部門管理的職工醫(yī)療保險、衛(wèi)計部門管理的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、疾病應急救助和民政部門管理的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，以及發(fā)改部門牽頭推動的大病保險整合歸衛(wèi)計或人社進行管理，努力化“大碎”為“小碎”、化“多片”為“少片”，才能落實好脫貧攻堅過程中的衛(wèi)生幫扶作用，真正實現(xiàn)“醫(yī)療救助解困一批”脫貧攻堅的目標。其次，要解決社會救助各管理部門內部“碎”的問題。比如，對民政部門負責的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、臨時救助中的各項業(yè)務，應采取科學有效的辦法，逐步進行整合，不斷推進內部救助“一體化”，不斷強化“一體化”意識，凝聚“一體化”合力，努力使社會救助在政策上、對象上、程序上、目標上、措施上相互銜接，逐步達到宏觀統(tǒng)、微觀分，面上統(tǒng)、點上分，主體統(tǒng)、個體分。四是健全監(jiān)督管理機制。《辦法》要求：“縣級以上人民政府及其社會救助管理部門應當加強對社會救助工作的監(jiān)督檢查，完善相關監(jiān)督管理制度。”為此，縣級以上人民政府應按照這一要求，盡快建立統(tǒng)籌監(jiān)管機制，適時組織財政、監(jiān)察、審計等部門依法對社會救助資金、物資籌集、分配、管理使用等情況進行監(jiān)督；社會救助各管理部門應分類建立監(jiān)管機制，適時對職能內救助情況進行監(jiān)管。同時，還應將救助條件、標準、程序以及受助對象等公布于眾，自覺接受社會監(jiān)督，促進社會救助陽光透明、公平公正，切實為推動“一體化”提供良好的外部氛圍。前百色市各縣（市、區(qū)）正在推行的救助資金發(fā)放查詢機制，在“一辦三中心”設立惠民資金發(fā)放查詢機，群眾通過居民身份證即可查詢享受低保等社會救助待遇，進一步提高了社會救助惠民效果的透明度。

（四）要完善運行機制，切實提高工作效率

當前，基層不敢創(chuàng)新開展“救急難”，其中主要原因是怕事后審計追究責任。因此，建議及時研究制定出臺“救急難”操作規(guī)程（或工作指導意見），確保基層在具體工作實踐中有章可循。

1.探索急難救助審批權限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從根本上解決基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)“救急難”工作力量不足等諸多矛盾問題。急難救助工作重心在基層，能否及時為遭遇突發(fā)事件、意外事故、罹患重病等困難群眾解決急難問題，基層是關鍵。從調查情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔的受理申請和審核工作已占了急難救助90%左右的工作量，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核通過后上報的各類社會救助，縣級社會救助主管部門基本同意審批，極少否定，間或有退回鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的也多是要求補齊完善材料而已，因而實質上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“說了算”，縣級社會救助主管部門是“假審批”。因而，可以結合當前的“放管服”改革，將急難救助審批權限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）。急難救助審批權限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），必將有效解決當前制約“救急難”的一些瓶頸問題。例如，下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批后，由于權責一致，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以統(tǒng)籌力量，從根本上解決基層“救急難”工作力量不足問題，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，比縣級社會救助主管部門也更容易化解因部門行業(yè)壁壘造成“救急難”協(xié)調難、落實難的短板問題，而對于“救急難”運營機制“碎片化”管理問題也必將迎刃而解；同時，可以優(yōu)化急難救助受理申請審核環(huán)節(jié)，進一步縮短審批周期，提高工作效率，增強“救急難”的時效性。可以借鑒百色市田陽縣、田林縣采取通過縣政府授權形式將最低生活保障審批權限下放鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府工作試點的成功經(jīng)驗和做法，將各類急難救助特別是臨時救助審批權限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批。田林縣將低保審批權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)化辦理流程，低保審核審批時限由原來60個工作日（不含30%抽查時間）減少到25個工作日，切實提高服務惠民水平，打通低保政策兜底脫貧攻堅“最后一公里”。

2.著眼平臺建設，完善快速響應機制。借鑒類似物價上漲聯(lián)動響應機制，搭建縣、鄉(xiāng)兩級行政區(qū)域范圍內的“救急難”聯(lián)動響應機制，明確相關部門的工作職責，科學界定急難個案啟動“救急難”的條件，確定一旦啟動“救急難”預案后相關部門能夠對照工作職責開展相關救助工作。做實縣級社會救助部門協(xié)調機制，將縣級社會救助部門協(xié)調機制打造成解決急難個案的重要平臺，以信息化為基礎，充分利用精準識別貧困人口的成果，探索建立基于個人及家庭信息的困難人群數(shù)據(jù)庫，為資源統(tǒng)籌提供便利；并盡快建立健全社會救助申請“一門受理、協(xié)同辦理”服務窗口，爭取將社會救助申請“一門受理、協(xié)同辦理”服務納入政務服務管理系統(tǒng)進行管理，切實暢通救助申請和受理渠道，完善部門間分辦、轉接流程，及時受理、轉辦申請救助事項，確保困難群眾“求助有門、受助及時”，并完善首問負責制和催辦落實制度，限時辦結，及時告知或公開轉辦進度，形成“一門受理、協(xié)同辦理”的部門高效合作機制，確保“救急難”件件有落實，事事有回音。

3.暢通發(fā)現(xiàn)渠道，完善主動發(fā)現(xiàn)機制。首先，要健全急難對象主動發(fā)現(xiàn)和救助機制。要緊緊依托城鄉(xiāng)村（居）黨組織、村（居）委會、紅十字會、社工服務站等服務機構，以及利用脫貧攻堅駐村第一書記和“一對一”結對幫扶干部，充分發(fā)揮村（社區(qū)）、特別是社區(qū)網(wǎng)格員、社會組織、社會工作者和志愿者作用，建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）和服務組織“四級聯(lián)網(wǎng)”急難對象主動發(fā)現(xiàn)、及時救助響應機制，加大主動救助或協(xié)調救助力度，通過政府、社會組織等及時采取幫扶、疏導和監(jiān)護干預措施，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早核查、早干預、早救助，并健全周報信息統(tǒng)計和逐級報送機制。其次，健全急難對象利益訴求表達機制。建立完善“急難對象利益有所呼、黨委政府和社會力量積極辦”和急難對象利益訴求“向誰說、誰來辦”兩大急難對象利益訴求表達及解決機制，明確以急難對象家庭為核心的利益訴求由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助窗口受理解決。同時，建立健全走訪急難對象、征求意見、社會調查、輿情分析、民情信息綜合研判等方面制度，形成問政于民、問需于民、問計于民的社會救助工作規(guī)范和制度機制，疏通和拓寬民意反映渠道，真誠傾聽急難對象呼聲，真實反映急難對象意愿，主動關心急難對象疾苦，積極滿足急難對象需求，準確把握社情民意。再次，健全急難對象利益訴求保障機制。綜合運用城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時救助、住房、教育、就業(yè)等急難對象社會救助政策，開通社會救助熱線，暢通困難群眾申請救助和有關人員報告急難情況渠道，面向群眾提供政策咨詢等服務。縣、鄉(xiāng)配備專職人員和救助專車、電腦、攝像機和數(shù)碼相機等設備，確保第一時間內受理急難對象訴求，重要的或者緊急的求助事項，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承辦，一個工作日內趕到現(xiàn)場，特事特辦，當場給予救助，切實保障好急難對象的基本生活權益。

4.強化工作責任，完善首問負責制。要結合當前深入開展民政扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責工作，積極推行“誰接案、誰調查、誰負責”的首問負責制，首次接到急難對象訴求的部門或單位為責任部門，并及時明確牽頭相關工作人員，負責協(xié)調監(jiān)督辦理結果，對推諉扯皮、辦事拖拉者將追究相關責任。同時，應該伴隨建立“容錯”制度，明確區(qū)分諸如“人情保”“關系保”“騙保”和工作創(chuàng)新、工作規(guī)范間的區(qū)別，明晰正常救助程序和應急救助程序的工作責任，全力為“救急難”服務。

5.立足精細服務，規(guī)范資金管理。民政部門要加強與財政部門聯(lián)系溝通，完善救助資金管理，既要堅持救助資金社會化發(fā)放主渠道，也要積極爭取紀檢監(jiān)察、財政、審計部門的支持和認可，研究在開展“救急難”中基層經(jīng)辦人員在應急救助過程中個人墊付救助資金的管理細則，確保基層部門大膽工作，經(jīng)辦人員不用擔心因個人墊付資金等應急措施而造成相關部門秋后算賬問題。

（五）要不斷創(chuàng)新救助模式，不斷提升工作實效

1.破解支出型貧困救助難度。李克強總理在國務院第34次常務會議上指出，救助涉及全國老百姓當中的任何一個人，需要救助就得救助，而不是僅僅救助低收入的人。目前，社會救助制度基本以收入型貧困為主要對象，但“救急難”更多的是支出性貧困對象。一直以來，絕大多數(shù)的貧困都是收入型貧困，因而我們在實施社會救助各項工作上，大多數(shù)是以收入為標準認定的，低于一定的收入標準，政府有關部門才給予救助。但隨著社會的發(fā)展，隨著最低生活保障、最低工資、養(yǎng)老金等保障制度的日趨完善，貧困家庭的生活水平也得到了相應的改善，“收入型”貧困問題已沒有過去那么突出了，因而僅僅以收入標準認定貧困進行救助已明顯不適應脫貧攻堅新形勢的要求，也難以滿足困難群眾利益訴求多樣化的需要。從調查情況看，急難問題主要集中在因突發(fā)災禍、重大醫(yī)療、教育支出和住房支出等造成入不敷出而申請臨時救助，也是造成群眾返貧致貧的主要原因，因此，推進“救急難”必須要關注支出型貧困家庭。可以從醫(yī)療救助方面切入支出型貧困救助工作，利用完善醫(yī)療救助制度，制定重特困疾病醫(yī)療救助實施方案之機，探索合規(guī)家庭醫(yī)療費用支出超過家庭可支配收入，或雖未超過家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭合規(guī)高額醫(yī)療費用支出后，月人均可支配收入低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準，家庭資產(chǎn)（貨幣財產(chǎn)和除基本住房、基本生活必需品之外的實物財產(chǎn)）總值低于戶口所在地規(guī)定上限而不足以支付剛性支出，基本生活出現(xiàn)嚴重困難的因病致貧、因病返貧家庭重病患者。

2.提高社會力量參與度。我國政府是社會救助的主導，但并不意味著由政府包攬一切社會救助急難事務，幫扶困難群眾是全社會的共同責任。因此，健全完善的社會救助應該是包含政府與企事業(yè)單位、社會組織和愛心人士等構成的社會力量方面的救助。例如，民政部門既是社會組織登記管理的部門（建立方），也是需要社會組織參與社會救助的統(tǒng)籌協(xié)調部門（需求方），因而應該自上而下探索制定需求方與建立方的統(tǒng)籌機制，努力取得社會力量參與“救急難”的突破。

（六）推動“救急難”供給側改革，改善救助需求與救助資源不對稱狀況

1.推進“‘救急難+”平臺改革。當前，社會救助體系建設正進入轉型升級階段，特別是在脫貧攻堅大背景下開展“救急難”工作，對制度銜接、完善機制、能力提升和部門協(xié)調配合、社會力量參與，以及統(tǒng)籌各類救助資源、整合社會力量等都提出了新的更高要求。從調查情況看，“救急難”不僅局限于《社會救助暫行辦法》規(guī)定的八項救助，還有殘聯(lián)負責的特困殘疾人救助、工會開展的關心困難職工生活、婦聯(lián)開展的困難婦女、兒童關懷救助，共青團開展的困難青少年關懷救助等。因此，各級各部門要探索搭建“‘救急難+”平臺，整合社會組織救助項目用于“救急難”需求，引導支持慈善組織、企事業(yè)單位和愛心人士為遇到急難的群眾提供救助。

2.探索建設社會救助大數(shù)據(jù)平臺。采取自上而下方式，民政部門要發(fā)揮好牽頭作用，掌握救助資源分布情況，提出資源統(tǒng)籌方案，探索搭建一個跨部門的互聯(lián)互通、公開透明、資源共享的信息平臺，切實把各類“信息孤島”有機連接起來，形成一套全面系統(tǒng)、互聯(lián)互通、資源共享共用的“信息體系”，實現(xiàn)救助信息“一體化”，為社會救助各管理部門科學、有效、精準施救提供基本依據(jù)。一是要建立社會救助管理信息系統(tǒng)。《社會救助暫行辦法》明確：“縣級以上人民政府應當按照國家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)社會救助信息互聯(lián)互通、資源共享。”[1]為此，縣級以上人民政府應提早謀劃建立覆蓋各救助類別的信息系統(tǒng)，力爭盡快建成橫向互聯(lián)社會救助各管理部門、縱向互通社會救助各業(yè)務部門的信息系統(tǒng)。二是要健全社會救助申請核對信息系統(tǒng)。要加強居民家庭經(jīng)濟狀況核對機構建設力度，確保有人辦事。2012年以來，百色市已積極推動在市、縣（區(qū)）成立居民家庭經(jīng)濟狀況核對機構，建立市、縣（區(qū)）兩級居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息系統(tǒng)，并與自治區(qū)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)互通，目前，正在建設二期平臺系統(tǒng)。一定要強化核對合力，變各類“信息孤島”成為“一體化信息庫”，增強核對實效，為實現(xiàn)社會救助信息互通共享奠定基礎。并加強信息管理動態(tài)化，努力提高救助信息的準確性、時效性和權威性。同時，要加快落實對救助對象家庭成員的個人銀行存款等貨幣財產(chǎn)的核對，杜絕有大額存款人員申請最低生活保障、臨時救助等救助。

3.探索搭建救助需求與救助資源的對接機制。通過建立社會救助與慈善資源信息對接機制，搭建救助資源、救助項目和救助意愿與救助需求對接平臺，妥善解決日益增長的救助需求與救助資源不對稱問題，切實提高“救急難”效率。同時，應自上而下與已成功建立的全國個人信用評分系統(tǒng)和正在建設的新一代居民身份證等個人信用系統(tǒng)有效銜接，探索建立申請人不誠信填報相關救助信息而騙取或套取臨時救助等救助資金的懲戒制度。百色、河池等貧困地區(qū)，應按照黨的十九大報告提出的“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”“深入實施東西部扶貧協(xié)作”要求，充分利用深圳對口扶貧協(xié)作有利機遇，民政部門要主動對接深圳市民政部門，協(xié)商建立對口扶貧協(xié)作聯(lián)絡小組，建立便捷的聯(lián)絡機制和溝通渠道，加強與深圳市慈善部門、社會組織管理部門的聯(lián)系溝通，引導沿海發(fā)達地區(qū)企業(yè)甚至是國外企業(yè)關注革命老區(qū)脫貧攻堅中“救急難”工作，搭建脫貧攻堅過程“救急難”需求與企業(yè)反哺社會而開展救助資源的連心橋。

（七）加大政策宣傳力度，提高各級領導和干部群眾支持和參與“救急難”工作的熱情

1.向領導干部宣傳，爭取各級領導的高度重視。各級民政部門要充分利用統(tǒng)籌協(xié)調社會救助工作之職能，積極主動向地方黨委、政府匯報“救急難”工作開展情況，把政策擺到領導工作桌面上，讓各級黨政領導對“救急難”重要性內化于心，爭取黨政領導重視和支持“救急難”工作，外化于形，幫助協(xié)調解決基層在開展“救急難”工作遇到的困難和問題。

2.加強業(yè)務培訓力度，提高基層“救急難”經(jīng)辦人員工作能力。通過強化對基層“救急難”經(jīng)辦人員的培訓，提高基層經(jīng)辦人員對政策的深刻理解，熟練掌握辦理“救急難”工作技巧，不斷提高辦事工作效率，提高基層辦理“救急難”業(yè)務水平。

3.向群眾廣泛宣傳，提高群眾知曉率。充分利用各種新聞媒體大力宣傳臨時救助等政策，提高群眾對“救急難”工作的知曉度，努力營造群眾熱情參與和自覺接受社會監(jiān)督的良好工作氛圍。

參考文獻：

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[2]中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定[EB/OL].http：//cache.baiducontent.com/.

[3]中共廣西壯族自治區(qū)委員會關于貫徹落實中央扶貧開發(fā)工作重大決策部署堅決打贏“十三五”脫貧攻堅戰(zhàn)的決定（桂發(fā)〔2015〕55號）[EB/OL]. http：//www.gxcounty.com/.

[4]民政部辦公廳財政部辦公廳關于確定全國“救急難”綜合試點單位的通知（民辦函〔2015〕244號）[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/.

[5]廣西壯族自治區(qū)民政廳關于印發(fā)《關于開展“救急難”工作試點的實施方案》的通知（桂民函〔2014〕594號）[EB/OL].http：//www.gxmzt.gov.cn/.

[6]國務院關于全面建立臨時救助制度的通知（國發(fā)〔2014〕47號）[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/.

[7]廣西壯族自治區(qū)人民政府關于全面建立完善臨時救助制度的通知（桂政發(fā)〔2014〕76號）[EB/ OL].http：//www.gxmzt.gov.cn/.