大數據治理：傳統政府治理的變革之道

廖振民

摘要：隨著信息社會數據種類和規模的指數級爆炸性增長，大數據治理的概念應運而生，并深刻地影響著政府及社會和市場的運行方式。大數據作為新時代的戰略資源和革新技術，對提升政務服務水平、提高公共決策水平、推進民主政治發展等方面的影響與日俱增。傳統政府治理模式由于存在明顯的弊端，已經不能適應全面深化改革的需要，勢必要加快轉型，而大數據廣泛而又深入的推廣應用，則為傳統的政府治理轉型提供了變革契機和方法。為此，要著力培育全面、系統的大數據意識，運用大數據的治理屬性，推動傳統政府的治理變革，重塑政府形態和治理模式，以適應和滿足大數據時代的公共治理和公共服務的需求，從而實現政府治理現代化。

關鍵詞：大數據；大數據治理；政府治理

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2018）02-0114-06

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，政府治理主張秉持合作、協商、伙伴關系等核心理念，來確定共同的治理目標，實現對公共事務的有效治理，由此衍生治理權力多中心化以及治理主體多元化、治理結構扁平化、治理過程網絡化和治理方式協作化。隨著信息社會的產生和不斷發展，人們進入了大數據時代，伴隨著數據種類和規模的指數級爆炸性增長，大數據治理的概念也應運而生，并深刻地影響著政府及社會和市場的運行方式，大數據將會實現戰略化、資產化和社會化。2015年9月，國務院出臺的《促進大數據發展行動綱要》提出，要在2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺，明確把大數據上升為國家的戰略決策。同年10月，黨的十八屆五中全會明確提出要建設網絡強國，全面推行大數據戰略。2017年1月22日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第39次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2016年12月，中國互聯網用戶達7.31億，手機用戶達6.95億；政府微信公眾號、網站、微博、手機端應用等在內的在線政務服務用戶規模達到2.39億，占總體互聯網用戶的32.7%[1]。可見，在政府治理轉型的進程中，大數據作為新時代的戰略資源和革新技術，對提升政務服務水平、提高公共決策水平、推進民主政治發展等方面的影響與日俱增。正是因為大數據治理的特性與政府治理在多中心、回應性、協同化等方面的高度契合，對推進傳統政府治理的變革必然產生深刻的影響，從而推動政府治理走向現代化。

一、大數據治理與政府治理

（一）大數據的內涵及治理屬性

大數據是后工業化進程中信息技術快速發展的一種新的社會現象，也是信息社會不斷發展的必然結果。它是在容許的時間內通過特定的技術對海量信息進行提取、分析的數據集合，這個過程不僅是各種海量數據的獲取、存儲、分析、利用，更是對政府管理理念、社會生活和思維方式的變革和重塑。在政府治理領域，大數據有效集成信息資源的能力對推動政府管理理念和治理模式的轉變，呈現出了強大的技術支撐，其治理屬性表現在自然屬性、社會屬性及政治屬性等三個方面。

1.自然屬性

從數據層面上看，它是文本、圖片、音頻、視頻、網絡信息等結構化及非結構化的數據形式，并且經歷了比特、字節、千字節、兆、吉、太、拍、艾、澤、堯等存儲單位的轉變。從信息層面上看，它是信息的采集與預處理、存儲與管理、分析與挖掘及數據可視化分析等各環節的信息管理。從資源層面上看，它是反映物質世界和精神世界運動狀態和狀態變化的信息資源，是一種蘊藏著巨大收益的戰略性投資資源。

2.社會屬性

大數據生態系統涵蓋了數據的生成、存儲、檢索、分析和消費等各環節，通過大數據技術應用于社會治理，形成一種多元的社會價值。一方面體現為包容性，即大數據向社會弱勢群體提供數據平臺和安全網絡，讓社會民眾共享經濟社會改革紅利，最大限度地減輕矛盾沖突，規避社會動蕩；另一方面則體現為公共性，即大數據是以數據資源的形式生成、分配和消費公共價值，具有共享性。

3.政治屬性

大數據塑造信息時代的政治治理，直接影響著政府、市場、社會、公眾等主體的行為模式及其關系。一方面，信息時代的各個主體均是數據的發生源和聯系紐帶，在特定的數據空間被賦予特定的數字身份，具備獨一無二的數據信息，通過大數據平臺可以公平地、自由地以數據化的方式表達自身利益訴求。另一方面，大數據為推進政府治理現代化提供了更高效、更具創新的技術驅動力，大數據使政府職能轉變更加現代化、人性化，可以實現公共決策和公共服務的科學化民主化，從而有效調節政府與市場、政府與社會、政府與民眾間的關系。

（二）政府治理的內涵

20世紀70年代興起的西方新公共管理運動主張政府企業化和政府管理市場化，以及政府管理網絡化和扁平化，由此提出政府治理社會的權力應當分散，以及政府與社會組織協同治理等理念。一方面，政府居于治理主導地位，通過政府機構與社會結合，制定出相互認可的政策措施，實現政府治理的預期目標[2]；另一方面，政府治理是政府與社會形成平等的伙伴關系，共同承擔治理主體的角色[3]。由此來說，政府治理就是行政機關作為治理主體，包含著對政府自身、市場以及社會事務的公共管理活動。

（三）傳統政府治理的弊端與大數據治理

傳統的政府治理一般實行單向的封閉管理模式，即采取科層制的管理方式。隨著時間的推移其弊端不斷凸顯，主要體現在：一是在政府決策上，重定性輕定量，容易受經驗主義擺布，造成決策失誤概率過大，并且缺乏透明度；二是在公共服務上，被動地回應社會公眾的各種需求，效率低下，難以及時滿足社會公眾的個性化、緊迫性的服務要求；三是在政務運行上，應用現代化技術手段存在盲區，有相當多的工作人員由財政供養，造成行政成本始終居高不下；四是在社會治理上，主要由政府及相關職能部門實行一元化管理，缺乏多元化的協同治理，造成社會參與治理的渠道不暢，并且社會公眾參與的積極性不高。例如，對于經濟社會發展問題，往往主張用增量的辦法來應對各種各樣的資源緊張和社會矛盾，如出現路堵問題就多修路、出現治安不穩定問題就多派警察等。這種管理辦法不僅沒有解決好問題，反而陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的漩渦，同時也忽視了社會公眾參與的合法合理空間。

可見，傳統的政府治理方式明顯已經不能適應全面深化改革的需要，勢必要加快轉型，而大數據廣泛而又深入的推廣應用，則為傳統的政府治理轉型提供了變革契機和方法。

二、大數據對傳統政府治理變革的影響

在傳統時代，人類的經濟社會活動被看作是一個連續完整的自然過程。而在大數據時代，人類的經濟社會活動則被系列數據的集合表現出來，例如經濟社會發展中的科學設計、生產制造、運輸物流、交易服務等一系列活動，都可以由數據的集合反映出來，通過感知觀察、存儲整合、分析再現等數據處理過程，實現對經濟社會活動的數據化變革。同樣，政府的公共管理活動在大數據時代也可以由系列數據的集合表現出來，包括政府的人員、權責、資源等基本構成，以及公共服務、社會管理、制度建設等政務活動。為此，當政府的各項活動由數據集合反映出來后，就可以把原來相對封閉的、處于自然狀態的政府管理轉變為數據的集合，能夠像數據一樣被記錄觀察、存儲分析、優化再現，因而必然對傳統政府的公共管理活動產生直接的變革性影響。

（一）大數據打破政府獨占信息的傳統優勢地位

在傳統時代，由于落后的信息收集與傳遞技術的局限，構筑覆蓋全國范圍的信息收集與分析體系的機制，只能由政府主導和獨立承擔，因為除了政府以外沒有任何個體、群體或社會組織有能力和技術能做到這一點。政府也正是通過獨占這一信息機制，實現全國范圍內的資源調配和公共事務管理。政府自身就是傳統時代覆蓋全國范圍的唯一的信息集散體，通過政府平臺集中和調配公共資源，實現覆蓋全國范圍內的社會信息交換和交易。但是，大數據時代下的網絡連接和數據采集存儲、分析再現的普及，基本取代了傳統的政府一家獨大的信息機制。通過無所不在的信息采集設備和交換分析再現能力，社會個體和組織具備了傳統時代只有政府獨享的信息獲取能力，甚至比傳統時代政府獲取信息的能力還強大。這樣，大數據打破了傳統政府獨享的信息優勢地位。

（二）大數據沖破傳統政府治理的信息封閉隔離

在傳統時代，由于技術條件的限制，政府與社會、公眾的聯系和溝通只通過有限的渠道來實現，對于政府的資源、組織、規模等信息數據，以及政府的行政決策、公共服務、社會管理等行為數據，也只是通過有限的信息渠道向社會和公眾開放，而對于政府自身及其運作活動，社會和公眾更是無從知曉。然而，在大數據時代，數據的觀測、存儲、分析、輸送、擴散等機制，可以幫助政府把自身享有的信息與社會公眾開展及時的溝通，促進政府與社會公眾的良性互動。一方面，政府可以更好地了解和掌握社會公眾的訴求和意愿，以便優化配置公共資源及提升其使用效率；另一方面，通過了解和參與政府的公共管理活動，社會公眾也就可以更好地監督政府，促使政府不斷自我改革和進步。

（三）大數據為社會公眾表達意愿訴求提供渠道

在傳統時代，社會公眾基本上不了解和掌握政府享有的公共資源和決策行為，對政府的訴求也僅是宏觀層面上的要求，如市場秩序、社會管理、公共服務、公共安全等。也就是說，社會公眾對政府的訴求，基本上就是要求政府能夠維持安定的社會秩序和平穩的經濟發展。然而，在大數據時代，政府的信息封閉隔離被沖破后，社會公眾向政府表達訴求的渠道得以拓寬和延伸。通過系列數據渠道，社會公眾對政府的行政資源和行為能力就可以掌握基本的信息資源，有助于提升公民的基本權利意識和訴求意愿，以及提高對政府的整體要求。政府作為提供公共服務的供給主體，又掌握大量的社會公共資源，必然要更有效、更好地為廣大的民眾提供公共服務，這是大數據時代社會公眾向政府表達訴求意愿與政府有效回應的互動結果。

（四）大數據要求政府運作效率提升以適應需求

在傳統時代，人類社會的各領域活動受制于落后的社會整體運轉，人們對政府運作的高效與否本不在意。也可以說，低效的政府運作與落后的社會整體運轉是相適應的。然而，在大數據時代，社會整體運轉的效率得以大大地提高，信息數據通過高速的收集、傳輸、處理、分析的集合，使整個社會的運轉煥然一新，而傳統時代政府運作的低效率與大數據時代的發展要求顯然已不相適應。這樣，政府在大數據時代應與高效的社會整體運轉相適應，加快政府治理轉型，提升政府運作的效率，一方面可以及時滿足社會公眾對政府提出的合理訴求，另一方面可以有效適應社會的整體運轉需求，推進經濟社會健康持續發展。

（五）大數據便于監督政府依法行政的整體行為過程

在傳統時代，政府與社會公眾是相對區隔的，官與民的身份會有明顯的區分，因而社會公眾也不會過多地關注政府及其人員的具體行政行為。這樣，政府及其人員的具體行政行為體現為行政管理體制及其人員的自律行為，只是當具體行政行為背離常理或發生與民眾的對立沖突，才會引起社會公眾的廣泛關注和不滿。然而，在大數據時代，由于大數據的感知體系與傳遞機制遍布整個社會，把封閉的傳統政府與社會公眾拴在一起，政府及其人員的具體行政行為會被大數據的感知系統所觀察和記錄，信息通過傳遞機制由社會公眾所接收而不斷關注和監督政府及其人員的行政行為過程。因此，政府及其人員在大數據時代會受到社會公眾隨時隨地的關注和監督，對所從事的行政行為以及個人生活行為都會提出嚴格的要求，包括自律要求和他律要求，務必遵守公共行為和個人行為的倫理規范。另外，大數據能夠觀察記錄并長期存儲政府及其人員的具體行政行為，包括決策、執行、監督等行政行為，而不像傳統時代的政府受限于記錄和保存技術條件，因而即使在今后的長時間里，依然可以對政府的具體行政行為能夠還原再現和評估，特別是政府的公共決策行為，必須能夠經得起歷史的檢驗。

（六）大數據推動社會公眾參與的愿望得以達成

在傳統時代，社會公眾參與政府公共管理活動受制于兩大問題，即權力歸屬和技術條件。因為傳統時代的政府運作是由嚴密的、專業化的職能分工和行為流程構成的科層制，社會公眾一般難以參與其中，甚至無法理解。同時，技術條件不足也阻礙了社會公眾參與傳統時代的政府行為。然而，在大數據時代，政府的具體行政行為過程可以反映為系列數據的集合，這樣人們就可以運用數據分析工具直接或間接地參與到體現政府行政行為的數據集合過程，并通過數據集合的分析和優化，對政府的具體行政行為做出判斷。為此，社會公眾借助大數據的專業分析工具，可以有效地參與到政府的行政行為過程之中，這也就解決了社會公眾參與政府公共管理活動的技術條件問題。另外，在現代政治文明中，權力歸屬已經不再是問題，所有的現代政府都承認一切權力來自人民的授權[4]。所以，在大數據時代，社會公眾有效參與政府公共管理活動的愿望就不難達成。

三、大數據治理：傳統政府治理走向現代化之路

從政府的發展來看，技術變革既可以帶來治理手段的創新，也可以推動治理機制的創新，最終變革和創新政府治理模式[5]。在大數據時代，要著力培育全面、系統的大數據意識，運用大數據的治理屬性，推動傳統政府的治理變革，重塑政府形態和治理模式，以適應和滿足大數據時代的公共治理和公共服務的需求，從而實現政府治理現代化。

（一）著力培育大數據治理理念及主體多元化

在傳統政府的治理體制下，數據收集存在少報、瞞報、漏報等突出問題，造成信息數據傳遞失真，直接影響政府治理績效。然而，在大數據時代，傳統的治理思維模式已難以適應大數據時代的治理要求，需要以大數據為契機，加快政府治理變革，堅持理論聯系實際，提升大數據意識。政府的大數據治理，就是要做到信息公開、透明，絕對不允許欺瞞、隱藏。為此，政府工作人員應養成科學的態度、開放的意識、包容的心態，樹立“數據即戰略資源”的意識和思維，讓數據說話，用數據治理，推進政府治理現代化。伴隨著數據信息的公開、共享，信息資源的時空界限被打破，政府不再是唯一的治理主體，企業、社會組織及公眾也隨著民主意識的不斷提升而積極參與政府治理活動，形成多元治理主體的協作共治局面。一方面，政府部門充分利用大數據技術提高治理能力，為企業、社會組織和公眾提供更加優質的公共服務和更加高效的社會管理；另一方面，企業、社會組織和公眾通過對大數據的收集、分析、共享，掌握參與政府治理的必要的信息數據資源，成為推動政府治理現代化的重要力量。因而，政府治理主體多元化是由大數據技術驅動的，形成由政府主導同企業、社會、個人積極參與的多元協作共治的良好局面。

（二）從法治上推進政府的大數據治理制度建設

傳統政府治理的機構設置和條塊分割的管理模式，允許各部門相對獨立地采集各自的資源數據，缺乏統一規范，造成數據信息區隔，難以共享數據資源，由此產生信息孤島，“政府收集數據、分析數據和使用數據的意識淡薄，致使數據不系統、數據失真、不具有連續性等問題頻現”[6]。然而，在大數據時代，數據具有開放性，無論是政府還是組織和個人都可以獲取和利用。為此，應加快政府大數據治理的制度建設，從法治上規范數據采集、處理、共享等標準，打破部門條塊分割模式，推進數據信息資源共享。近年來，我國已出臺了《中華人民共和國政府信息公開條例》《中國互聯網網絡版權管理條例》等政策制度，為依法規范政府公開大數據信息及企業、社會組織、公眾分享數據信息提供了法律支持和操作規則的制度平臺，有力地促進了政府治理轉型和現代化建設。

（三）運用大數據打造政府部門間聯動機制

在大數據時代，推進政府部門間協同，需要充分發揮大數據的治理通用平臺作用，再造跨部門工作流程和協同配合，以應對復雜、動態的經濟社會發展趨勢。再造跨部門工作流程和協同配合，就是要在共享數據信息資源和相應的協同公共治理和公共服務資源共通的基礎上，全面統籌設計工作系統流程，依法科學配置公共治理與公共服務資源，把政府治理在大數據平臺上以整體的公共治理和公共服務呈現出來，從而更直接、更好地滿足社會和公眾參與政府治理與表達利益訴求的意愿。

（四）運用大數據優化政府公共決策體系機制

傳統政府治理的公共決策總體上是單向度的，也就是政府內部的行政決策，再吸收一定的社會反饋與有限的社會調研數據。這樣的公共決策會面臨現實的考驗：一方面，政府做出的公共決策是不是符合社會和公眾的真正需求？在傳統時代，政府通過自身的信息收集體系可以收集到支持內部行政決策的信息資源，然而這種模式下的公共決策是在收集到相對有限的信息資源下做出并實施的，因而容易受到質疑。另一方面，由于傳統政府的公共決策是單向度的，政府在與社會公眾的充分溝通與交流上明顯不足，甚至這種溝通與交流是被忽視的，因而造成公眾對政府的不滿意和不信任，直接影響到政府公共決策的認同度和實施效果。另外，傳統政府治理的公共決策模式未能得到情景模擬、動態評估等技術支持，降低了公共決策的精準度。在大數據時代，需要構建適應政府治理現代化的公共決策體系機制，即運用大數據構建統一、透明的政府公共決策平臺，服務于公共決策體系系統，包括數據信息提取與分析系統、專家咨詢論證系統、虛擬決策實施效果的情景模擬系統、跟蹤決策執行情況的動態評估系統，再輔以社會意見收集系統和社會參與決策系統，收集、匯總及分析社會公眾的集體意見，并引領社會公眾依法有序地參與公共決策，從而形成面向大數據時代的政府公共決策體系機制，其基本結構如圖1所示。

（五）運用大數據增進政府治理的回應性

由于傳統時代的技術條件所限，政府對社會公眾的訴求難以提供及時、有效的回應，特別是涉及政府部門間的協同配合，更難以提供及時有效的回應和解決方案。然而，在大數據時代，大數據的精準分析使政府回應的內容更符合社會公眾訴求的真實利益；大數據高效生成、傳遞、分析、反饋等特點使政府回應的效率得以極大地提升；大數據的開放平臺以及數據信息交互的便利快捷使社會公眾及其他社會主體參與政府回應成為可能，并在法治基礎上實現政府與社會的協同治理；關系復雜的數據信息需要政府在回應過程中發揮主導作用，并以出臺公共決策來滿足社會公眾提出的利益訴求[7]。因此，通過構建政府部門間部門數據信息共享和協同配合機制，大數據治理不僅可以增進政府治理的回應性，還能夠及時有效地滿足社會公眾提出的利益訴求，并提供應對的解決方案。

（六）運用大數據監督和提高政府治理行為能力

大數據不但可以為政府與社會公眾提供開放互動的平臺和實現協同治理，而且還可以提高政府治理行為能力和增強社會公眾的有效監督。一方面，政府通過開放其治理行為信息，由社會公眾來監督，為推動政府改進自身工作和優化結構流程賦予了強大的外部驅動力；另一方面，社會公眾的有效監督，可以為進一步發現政府治理的缺陷提供第三方視角，發現政府治理的結構功能問題，從而有助于規避政府治理自身的長期慣性與行為固化而產生治理盲區。

（七）運用大數據整合政府治理服務流程

大數據治理不僅要實現政府治理體制內的政務數據資源共享和流程優化，而且還要實現政府數據平臺與社會數據平臺的互動互通，形成政府與社會共享的大數據平臺，以實現整個社會公共服務資源的有效配置和共享。這樣，為社會和公眾提供有效的公共服務，不再僅僅由政府一家獨立完成，而是由政府與社會、政府與市場的協同服務和共同供給來完成。為此，政府開放治理數據信息資源，不是針對數據信息本身，而是要在大數據平臺的基礎上整合政府治理服務流程，以形成高效的社會公共資源統籌配置與調度系統。

（八）運用大數據打造政府公共服務的精準治理

在傳統時代，政府提供公共服務產品，是以普遍的、大量的同質性服務為對象，例如，公共教育、醫療衛生、公共交通等，都是以標準化、同質化的服務政策解決基本公共服務均等化問題，而難以有效地對社會公眾的個性化訴求提供精準的公共服務產品。這是由于傳統政府治理缺乏收集和分析社會公眾表達個性化服務訴求的數據信息系統，僅憑政府自身的有限資源是無法滿足社會公眾的個性化服務訴求的。然而，在大數據時代，政府治理通過大數據平臺，一方面可以有效地收集社會公眾的個性化服務訴求數據信息，并進行識別與歸類分析；另一方面通過政府與社會共享的大數據平臺，統籌配置社會公共資源，開展有效的社會公共治理和公共服務產品調度，以實現對社會公眾的個性化服務訴求，從而打造起面向大數據時代的政府治理現代化的精準公共服務體系。

綜上所述，大數據治理對傳統政府治理的變革之道在于實現政府治理行為的數據化，基于統一的、共享的大數據平臺，政府與社會、市場得以無縫銜接而達成協同治理目標；社會公眾的利益訴求和價值偏好得以個性化表達和相應的解決；公共服務產品供給得以提供精準化匹配；政府轉型得以實現政府治理體系和治理能力現代化。

參考文獻：

[1]中國互聯網絡信息中心.第39次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[EB/OL].http：//www.cnnic.net. cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201701/t20170122_66437. htm.

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[5]楊雪冬.簡論中國地方政府創新十個問題[J].公共管理學報，2008（1）：16-26.

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[7]楊戴萍，古小華，歐陽彬.大數據時代的政府回應——變革、挑戰與應對[J].南京郵電大學學報（社會科學版），2015（4）：26-32.