關于省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分的思考

●崔 軍 陳宏宇

一、省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分的重要意義

（一）財政事權與支出責任劃分改革精神的歷程回顧

中央與地方財政事權和支出責任劃分是理順政府間財政關系的前提和基礎，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。2013年11月，十八屆三中全會提出 “建立現代財政制度……建立事權和支出責任相適應的制度”①。2017年10月十九大報告進一步提出“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”②，與十八大報告相比增加了“加快”一詞，突出了現代財政制度建設在當前政府工作中的緊迫性。同時，十九大報告將央地財政關系改革放在預算制度改革和稅收制度改革之前，凸顯了建立權責清晰、財力協調、區域均衡的央地財政關系對加快建立現代財政制度工作的重要性。將“權責清晰”排在央地財政關系三個定語的首位，體現了政府間財政事權與支出責任劃分是理順政府間財政關系的邏輯起點。

近年來，黨和國家出臺了一系列政策文件，對政府間財政事權與支出責任的劃分具有深刻的指導意義。2014年6月，《深化財稅體制改革總體方案》提出“調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度”③。同年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”④。2015年10月，十八屆五中全會報告指出，“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央的事權和支出責任，調動各方面積極性”⑤。2016年3月《國務院批轉國家發展改革委關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出“完善事權和支出責任相適應的制度。推進中央與地方事權和支出責任劃分改革，適度加強中央事權和支出責任，在條件成熟的領域率先啟動”⑥。2016年8月，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（下文簡稱《意見》）對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出了總體部署，明確了中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的必要性、指導思想、總體要求、劃分原則、改革的主要內容、保障和配套措施以及職責分工和時間安排⑦。2018年1月 《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（下文簡稱《方案》）明確了基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革的指導思想、基本原則、改革的主要內容、保障和配套措施以及時間安排⑧。

自十八屆三中全會以來，我國不斷推進事權與支出責任劃分改革，《方案》的出臺是這一系列部署的最新落實，為中央與地方合理安排公共服務領域共同財政事權和支出責任提出了可操作的依據，財政事權與支出責任劃分的改革有了實質進展。

（二）基本公共服務領域財政事權與支出責任劃分的重要性

基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。黨的十九大報告指出，當前中國特色社會主義進入了新時代，基本矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。新時代經濟、人口、社會等方面發生深刻變化，基本公共服務是人民美好生活需要的重要組成部分。2017年1月，《國務院關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》指出，基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化⑨。

隨著新型工業化、城鎮化深入推進，以及農業轉移人口市民化進程加快，基本公共服務事項大量增加，原有基本公共服務提供和保障方式也出現了一些不相適應的情況，主要表現在：共同財政事權范圍不夠清晰；部分基本公共服務事項保障沒有基礎標準，地區之間實際支出水平差距較大；中央與地方支出責任分擔比例和方式不盡統一和規范，有些基本公共服務地方支出責任偏重等。基本公共服務的有效提供是政府的重要職能，對基本公共服務領域財政事權與支出責任進行科學劃分，有效清晰地界定財政事權與支出責任的實施主體，是各級政府有效運用財政資金、發揮財政配置資源功能的前提條件，有利于進一步促進各級政府正確履行職責，提高基本公共服務提供水平。

（三）省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分的重要性

基本公共服務領域財政事權包括獨有事權與共同事權。中央政府與地方政府的獨有財政事權及支出責任劃分相對清晰，共同財政事權是整個財政事權與支出責任劃分改革中的重點與難點。基本公共服務領域存在大量共同財政事權與支出責任。1994年財稅體制改革以來，我國陸續在教育、社會保障、醫療衛生等與人民群眾密切相關的基本公共服務領域實施了一系列改革，逐步形成了中央制定政策、地方組織落實、中央和地方財政共同提供保障的具有中國特色的基本公共服務供給模式。大量共同財政事權存在于基本公共服務領域，各級政府財政事權不夠清晰明確、支出責任落實不到位，甚至相互推諉、扯皮。為推進基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分，《方案》將八大類18項基本公共服務首先納入中央與地方共同財政事權范圍，主要解決中央和地方之間的相關財政事權和支出責任劃分，實際上，問題更為復雜的是省以下財政事權和支出責任劃分。

省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分意義重大。我國地方政府包括省（自治區、直轄市）、市(自治州)、縣(市轄區、不設區的市)與鄉鎮四級。從世界范圍看，我國是政府層級最多、結構最復雜的國家之一，為省以下各級政府共同財政事權的劃分帶來巨大挑戰?；竟卜疹I域共同財政事權的組織實施，主要由省市級政府制定政策，基層政府組織落實，省市級政府與基層政府共同提供財力保障。在分稅制財政體制實際運行過程中，出現事權層層下移、財權層層上移的情況，基層財政運行困難，“上級點菜，下級無力買單”，不能滿足人民對基本公共服務的需要。推進省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分，使原先籠統的、不盡統一規范的支出責任變得清晰明朗，才能使省以下各級政府全面完整有效地履行本級政府的基本公共服務提供職能，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制，更好地兜牢民生底線，促進基本公共服務均等化水平的提高。

二、省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分現狀分析

自《意見》出臺以來，各省（自治區、直轄市）相繼出臺省以下財政事權與支出責任劃分改革文件。根據筆者目前所掌握的21個省（自治區、直轄市）出臺的政策文件情況來看，文件主要列舉了地方各級政府的獨有事權與共同事權，并為省以下各級政府共同財政事權支出責任的分擔提供原則性指導?！斗桨浮分忻鞔_提出將八類基本公共服務作為中央與地方共同財政事權，并確定中央與地方政府支出責任分擔比例。本文以此為基準，對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）相關文件進行梳理，分析各?。ㄗ灾螀^、直轄市）對基本公共服務領域共同財政事權的界定與支出責任劃分的現狀與存在的問題（詳見表1）。

（一）省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分基本情況分析

從表1可以發現，21個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的相關改革文件對省以下各級政府在八類基本公共服務項目下的財政事權與支出責任進行劃分，絕大多數省份將這些基本公共服務列為省以下各級政府的共同財政事權，與《方案》的指導思想一致。

從地域維度進行分析，與《方案》明確指出的八類基本公共服務相比，不同?。ㄗ灾螀^、直轄市）文件規定作為共同財政事權的基本公共服務項目的數量不同（見表2）：上海、海南和山西的共同財政事權涵蓋全部八類基本公共服務；天津、山東和江西涵蓋除基本住房保障的另外七類基本公共服務；河北、福建、廣東、遼寧、河南和陜西對六類基本公共服務進行規定，未界定基本住房保障與基本生活救助為共同財政事權 （遼寧未界定學生資助與基本生活救助）；北京、浙江、安徽和寧夏將除基本住房保障、基本生活救助與學生資助的五項基本公共服務作為共同財政事權；黑龍江將除基本住房保障、基本生活救助、基本養老保險、基本衛生計生的四項基本公共服務界定為共同財政事權；甘肅將義務教育、基本養老保險與基本醫療保障三項基本公共服務界定為共同財政事權；吉林、云南和廣西在文件中對應作為共同財政事權的基本公共服務做出原則性規定，沒有對具體項目進行列舉。

表1 省以下基本公共服務領域共同財政事權劃分情況表

表2 不同?。ㄗ灾螀^、直轄市）界定為共同財政事權的基本公共服務數量表

從基本公共服務項目維度進行分析，對于不同基本公共服務，出臺文件的省份的數量也存在差異（見表3）。18個省（自治區、直轄市）將義務教育、基本醫療保障作為共同財政事權，17個省（自治區、直轄市）將基本就業服務、基本養老保險界定為共同財政事權，基本衛生計生、學生資助、基本生活救助、基本住房保障分別被16、12、6和4個省 （自治區、直轄市）界定為共同財政事權。由此可以看出各?。ㄗ灾螀^、直轄市）大都將義務教育、基本醫療保障、基本就業服務、基本養老保險、基本衛生計生五項基本公共服務作為共同財政事權，而對學生資助、基本生活救助、基本住房保障關注度則有待提高。

表3 不同基本公共服務共同財政事權界定省份數量表

同時，21個?。ㄗ灾螀^、直轄市）對省與市縣共同財政事權的支出責任劃分進行了原則性規定，但沒有明確指出各級政府支出責任分擔比例。各省文件指出根據國家改革推進情況，按照基本公共服務的屬性，體現國民待遇和公民權利、涉及全省統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可參照國家研究制定的全國統一標準及省以下承擔比例，由省規定省與市按比例共同承擔省以下支出責任。

（二）省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分存在問題分析

通過分析我國省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任的劃分情況，不難發現地方政府共同財政事權與支出責任劃分取得了一定成效，但也存在一些問題，需要進一步解決。

1、界定為共同財政事權的基本公共服務項目尚需對照《方案》予以統一。各省界定為共同財政事權的基本公共服務項目與《方案》中的八類基本公共服務存在差異。首先，存在地方政府將《方案》中認定為共同財政事權的基本公共服務規定為獨有財政事權，如天津將基本醫療服務與基本生活救助（社會救助）確定為區級財政事權，遼寧將基本住房保障確定為市級財政事權。其次，以《方案》中八類基本公共服務為基準，不同省份規定為共同財政事權的基本公共服務的范圍不同，僅有上海、海南和山西三個?。ㄗ灾螀^、直轄市）文件全部包含八類基本公共服務，半數以上的省（自治區）文件包含4-7類基本公共服務，吉林、云南與廣西沒有明確指出任何作為共同財政事權的基本公共服務。再次，從基本公共服務項目種類來看，絕大多數?。ㄗ灾螀^、直轄市）將義務教育、基本醫療保障、基本就業服務、基本養老保險與基本衛生計生作為共同財政事權，但只有少數省份將學生資助、基本生活救助和基本住房保障界定為共同財政事權。

2、省以下各級政府支出責任分擔比例有待明確。根據筆者目前所掌握的21個?。ㄗ灾螀^、直轄市）出臺的政策文件情況來看，文件只是籠統地提出基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等基本公共服務，可參照國家研究制定的全國統一標準及省以下承擔比例，由省規定省與市縣按比例共同承擔省以下支出責任，但沒有明確指出省與市縣各級政府支出責任的具體分擔比例。同時，文件中沒有提及對于中央未制定統一標準，需要地方政府結合實際制定標準的基本公共服務，如基本就業服務、基本生活救助與基本住房保障等，省市縣各級政府支出責任的分擔比例。各級政府間缺乏明確的支出責任分擔比例，共同財政事權的履行便難以落地。

三、推進省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分改革的基本思路

（一）省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分基本原則

為貫徹落實十九大精神，推動我國省與市縣級政府財政事權和支出責任相適應，逐步實現共同財政事權和支出責任劃分的法治化和規范化，促進各級政府有效提供基本公共服務，結合我國各省實際情況，省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分應遵循以下基本原則。

1、保障標準合理適度。各省應該根據中央制定的基本公共服務提供標準，結合本省實際情況，制定本省基本公共服務提供標準。保障標準應合理適度，既要盡力而為，加快推進基本公共服務均等化，逐步提高保障水平；又要量力而行，兼顧各級地方政府財政承受能力，在不超越經濟社會發展階段的前提下兜牢基本民生保障底線。在確保國家基礎標準落實到位的前提下，省級政府因地制宜制定高于國家基礎標準的地區標準，應事先按程序報上級備案后執行，高出部分所需資金由各省自行負擔。

2、權責明確與全過程覆蓋。省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分要實現權責明確和全過程覆蓋。明確基本公共服務領域共同財政事權在省以下各級政府間各自承擔的職責，合理安排財政事權與支出責任履行涉及的規劃、決定、執行與監督等環節，實現財政事權履行權責明確和全過程覆蓋。

3、省級政府差別化分擔。充分考慮我國各地經濟社會發展不平衡、基本公共服務成本和財力差異較大的國情，省級政府承擔的支出責任不能一刀切，應進行差別化分擔，體現向經濟發展落后、財政困難、基本公共服務提供成本較高地區傾斜，并逐步規范、適當簡化省以下基本公共服務領域共同財政事權支出責任的分擔方式。

4、激勵市縣級政府主動作為。根據激勵相容原理，省級政府通過對市縣級政府進行合理有效授權，減少省級政府對微觀事務的直接管理，科學劃分基本公共服務領域共同財政事權和支出責任。調動和保護市縣政府干事創業的主動性和積極性，激勵市縣政府發揮信息優勢，滿足當地居民對基本公共服務的多元化需求。

（二）省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分的基本思路

1、明確省以下作為共同財政事權的基本公共服務項目。各省應清晰界定省以下作為共同財政事權的基本公共服務項目，即《方案》提出的八大類18項基本公共服務，一是義務教育，包括公用經費保障、免費提供教科書、家庭經濟困難學生生活補助、貧困地區學生營養膳食補助4項；二是學生資助，包括中等職業教育國家助學金、中等職業教育免學費補助、普通高中教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助4項；三是基本就業服務，包括基本公共就業服務1項；四是基本養老保險，包括城鄉居民基本養老保險補助1項；五是基本醫療保障，包括城鄉居民基本醫療保險補助、醫療救助2項；六是基本衛生計生，包括基本公共衛生服務、計劃生育扶助保障2項；七是基本生活救助，包括困難群眾救助、受災人員救助、殘疾人服務3項；八是基本住房保障，包括城鄉保障性安居工程1項。在此基礎上，各省在中央統一指導下，因地制宜、因時制宜確定本省作為共同財政事權的基本公共服務項目，結合本省情況，進一步確定納入共同財政事權的基本公共服務項目清單，并隨著經濟社會的不斷發展進行動態調整與完善。

2、確立省以下各級政府支出責任分擔比例。各省根據《方案》中不同基本公共服務共同財政事權中央與地方支出責任分擔比例情況，進一步明確省與市縣政府支出責任分擔比例。一是中等職業教育國家助學金、中等職業教育免學費補助、普通高中教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助、城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務、計劃生育扶助保障7個事項，明確省級政府與市縣政府的分擔比例。二是義務教育公用經費保障、家庭經濟困難學生生活補助、城鄉居民基本養老保險補助等6個按比例分擔、按項目分擔或按標準定額補助的事項，暫按現行政策執行。三是基本公共就業服務、醫療救助、困難群眾救助、殘疾人服務、城鄉保障性安居工程5個事項，省級政府分擔比例主要依據地方財力狀況、保障對象數量等因素確定。各省應綜合考慮本省不同地區經濟發展狀況、財力水平、基本公共服務提供成本等因素，對省與市縣政府支出責任分擔比例進行明確，保障共同事權的履行。按照保持現有地方各級政府財力格局總體穩定的原則，上述分擔比例調整涉及的各級政府支出基數劃轉，按預算管理有關規定辦理。

3、設立省以下分類分檔轉移支付制度。在各級政府間支出責任劃分科學依據建立的基礎上，確定省以下政府間轉移支付的數額，進一步調整完善省以下轉移支付制度。在省以下各級政府一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，將改革前一般性轉移支付和專項轉移支付安排的基本公共服務領域共同財政事權事項，統一納入共同財政事權分類分檔轉移支付，完整反映和切實履行省級政府承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任。這將有力推動省以下專項轉移支付的清理整合，提高轉移支付資金使用的規范性。省以下分類分檔轉移支付制度的設立提高轉移支付資金使用的針對性，再配合相關預算措施，對重點民生項目予以優先保障，有利于提高與人民群眾密切相關的基本公共服務的保障能力。

4、強化法制化、規范化建設。財政事權和支出責任劃分改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及政治、經濟、社會、文化和生態文明各個領域，涉及利益關系的調整，是一項復雜的系統工程，必須強化法制化、規范化建設。對省以下共同財政事權和支出責任劃分改革實施過程中可能引起的職能調整以及人員、資產劃轉等事項，有關部門要妥善處理，按照依法行政的要求積極推動相關立法工作。以地方性法規或政府規章的形式，對省以下各級政府間共同財政事權與支出責任劃分的基本制度作出規定，并在條件成熟時及時完善相關地方性法規和政府規章。強化法制化、規范化建設，為省以下各級政府履行基本公共服務提供職能、實現基本公共服務均等化目標提供強有力的支持?！?/p>

注釋：

①中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議.十八屆三中全會報告 [EB/OL].(2013-11-12).http://ylxf.yn.gov.cn/Html/News/2015/6/4/95150.html.

②中國共產黨第十九次全國代表大會.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[EB/OL.](2017-10-18).http://politics.people.com.cn/n1/2017/1028/c1001-29613514.html.

③中共中央政治局.深化財稅體制改革總體方案[EB/OL].(2014-6-30).http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/30/content_2710105.htm.

④中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].(2014-10-23).http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html.

⑤中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議 [EB/OL].(2015-11-3).http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/03/content_5004093.htm

⑥國務院.國務院批轉國家發展改革委關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知[EB/OL].(2016-3-31).http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/31/content_5060062.htm.

⑦國務院.國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見 [EB/OL].(2016-8-16).http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

⑧國務院辦公廳.基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案[EB/OL].(2018-1-27).http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.

⑨國務院.國務院關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知 [EB/OL].(2018-1-23).http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm.

[1]崔軍.地方財政管理體制改革:基于簡化財政層級的框架設計[J].財政研究,2011(05).

[2]國務院辦公廳.基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案 [EB/OL].(2018-02-08).http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm

[3]國務院.國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見 [EB/OL].(2016-08-24)http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.