現代預算制度下人大預算監督能力提升探討

●李 燕 彭 超 何沁蕓

一、引言及文獻

現代預算制度作為現代財政制度的核心內容，在實現國家治理體系與治理能力現代化的進程中，發揮基礎與保障性的作用。①對此，黨的十九大報告提出了新要求，即“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”②。

預算反映著政府活動的內容、范圍及政策導向，是公共財政運作的控制和組織系統，也是立法機關和社會公眾對政府進行監督和制約的重要工具或制度載體。而預算監督作為預算制度的重要內容，是保障預算執行不偏離預算目標的重要手段，并通過建立有效的監督形成具有規范透明、標準科學、約束有力等特征的現代預算制度。《中華人民共和國憲法》規定“一切權力屬于人民”③，并要求支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。其中，審查和批準政府預算，是憲法和法律賦予各級人民代表大會的重要職權。因此，各級人民代表大會（以下簡稱人大）作為我國預算監督的重要主體肩負著重要使命。

自2003年黨的十六屆三中全會首次提出 “加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督”④后，為推進人大制度和人大工作的優化和完善，黨中央就人大對預算的監督提出了一系列新要求和新舉措:黨的十八大報告中提出要 “加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”⑤，十八屆三中全會決議提出，“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”⑥；黨的十九大報告強調“支持和保障人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權”⑦，其中的立法權和監督權的重要著力點就在于現代預算制度下立法機關對政府預算收支的約束要求，即財政活動必須按法定的預算程序進行，預算編制、執行、調整、決算、績效等涉及預算過程的各個節點都必須接受以立法機關為核心的監督機制的約束，并向社會公開，接受公眾及輿論監督。根據十八屆三中全會決議提出的 “預算審核重點應由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”⑧的精神，2018年3月，中共中央辦公廳印發 《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，對人大審查監督預算的重點進行了具體的部署，以改變過去對支出預算和政策關注不夠的問題，從而加強人大預算審查監督的針對性和有效性。

可以看出，隨著現代預算制度的建立，預算的審查監督在人大監督中的地位更加突出，同時黨中央對加強人大預算的監督能力和質量也提出了更高要求，以實現正確監督和有效監督。

但在現實中，我國人大，特別是基層人大對政府預算的監督還不盡如人意,如監督理念落后于形勢、監督舉措淺嘗輒止、監督過程流于形式、監督結果約束力不足等。因此，解決這些問題，還要完善制約和監督機制，保證人大完成監督使命的權力,提高人大行使預算監督權力的能力。

在以往對立法機關預算監督能力的研究上，通過對文獻梳理發現，學術界主要從理論和實證兩個方面展開。

在理論方面，學者分別從經濟學（黃繼忠，2003）、法學（張獻勇等，2010；朱大旗，2014）、政治學（劉元賀等，2012）等視角下對我國人大預算監督能力進行分析，得出人大對預算的監督能力較弱的結論，主要原因包括以下三個方面：首先，預算法律制度不夠健全，法律對人大監督的約束力較弱（劉劍文，2004；朱大旗等，2012；楊肅昌，2013；朱大旗，2014）；其次，預算的審批監督環境制度設置不夠合理，難以保障預算的審批（孫祥生，2006；劉小兵，2008）；最后，人大專業能力和權威性不夠高，監督力度受到約束（王秀芝，2009；魏陸，2011；林慕華等，2012）。其中，隨著對人大要求的提高，“素質論”成為了人大代表履職的重要觀點（黃冬婭，2015），人大代表對預算監督能力的低下往往被認為是由于素質不夠造成的（桑玉成，2007）。金燦燦（2017）通過對1995年以來的105個人大案例總結發現，人大角色定位和組織體系的改革是影響人大對預算監督的主要因素之一。何俊志等（2012）通過對北京鄉鎮人大代表的研究，發現受教育程度和男女比例并不構成鄉鎮人大履職績效高低的必要條件，年齡較大的代表在閉會期間反而提出更多的書面意見和評議活動。但在對全國人大進行分析后，得出年齡大、學歷高的代表在履職的過程中，尤其是對預算的監督中相對較為積極，其中女性代表提出的議案要多于男性代表，大專學歷的代表提出議案要多于別的群體（何俊志，2013）。

在實證方面，學者主要采用問卷調查法、抽樣分析法、統計法等進行研究，具體有：何俊志、王維國（2012）利用模糊集分析的辦法將北京市縣區的鄉鎮人大構成與履職成效進行定量分析，得出來代表結構并不是代表履職績效高低的必要條件的結果；趙曉力（2012）通過對全國人大結構進行數量分析，認為人大中官員主導和精英化并不是人大構成中的主要矛盾；何俊志等（2013）運用泊松分布和負二項回歸發現全國層面的人大代表的構成對履職情況具有顯著的影響；李丹丹（2013）在假設人大代表職業構成與履職能力正相關的前提下，通過分析第十一屆全國人大代表各種構成占比，發現目前我國人大代表存在“多數代表少數”和“少數代表多數”的現象；黃冬婭等（2015）利用2013年至2014年全國縣級人大代表的抽樣調查數據進行分析，發現政治身份對代表的履職具有更為復雜的影響；王志敏等（2016）對漯河市召陵區展開實地調研，發現當地人大在取得一定成績的同時還存在代表個體素質不高、干部代表比例偏高、履職不平等等問題。

通過上述分析可知，學者通過對人大的履職能力研究，尤其是人大代表對預算監督能力的分析，普遍認為監督能力不高、監督效果不理想。因此，在建立現代預算制度的新背景下，新的監督要求對人大對政府預算的監督能力提出了更高的要求。

二、有關人大預算監督指標選取

預算資金是政府正常運轉、公共服務或物品正常提供、社會和人民正常生活的重要財力資源保障，因此，預算資金的有效性和充足性至關重要。人大代表人民行使權力，監督政府的“錢袋子”是其重要的權力之一，各級人大行使監督權力，控制、規范政府各種施政行為，制約權力機構運行。因此，本文借鑒林慕華等⑨人的研究，引用Schedler關于政治問責三個基本要素，即信息、對話和強制，對我國全國人大預算監督進行衡量。

第一，對于信息來說，人大代表需要獲得真實有效的預算信息，這些信息應包括政策的目標、項目的選擇、資金的使用等；第二，在獲取相應的信息后，人大需要向政府部門了解并溝通有關資金使用和項目選擇等具體情況；第三，在進一步了解預算安排的動機后，人大需要就政府和各部門的預算安排進行選擇，做出支持或不支持的決策，這也就是強制要素的體現；第四，在預算進行過程中，人大需要分別就預算執行過程進行監督，就決算結果進行審核，這再一次涉及信息的獲取、部門的溝通和決策的強制。可以看出，人大預算監督的考慮指標也可從上述三個維度中獲取。

在信息維度方面，人大獲取的預算或決算信息不僅包括被動地接受預算編制部門提供的信息，也涵蓋了人大主動要求政府提供的有關信息，多數體現在預算報告中。由于預算法對信息公開的范圍、細化程度的要求，預算信息涵蓋了政府所有的收支項目，并且具有很強的專業性，尤其是在預算審核重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展的要求下，對人大的專業能力提出了更高的要求。目前實踐中經常發生人大代表“看不懂”預算信息的情況。因此，如果沒有必要的履職前提，即專業知識的儲備及足夠的時間，則無法發現預算及決算中存在的問題，更不用說有針對性的及時糾正。人大代表的專業能力對預算的監督效果有著重要的影響。

在對話維度方面，既包括了人大就預算編制、執行和決算向政府及相關部門提出問題、要求、建議等，也包括了政府及相關部門對人大提出問題、要求、建議等做出的回應和解釋。因此，這種對話是雙向的，在政府及相關部門接受人大監督的前提下，更需要人大代表積極、主動開展專題詢問、質詢，對資金的使用提出議案等。

在強制維度方面，在預算審批階段，人大需要根據掌握的信息審查預算安排是否合理，并據此選擇是否批準預算；在預算執行階段，通過監督發現政府的不當行為時，應及時制止或糾正；對于必要的預算調整，應通過履行法定程序進行變更；在決算及審核績效評價階段，人大需要結合審計報告進行資金使用效果的判斷。

可以看出，人大預算監督的考量可以從信息、對話和強制這三個維度出發，且對專業能力、審核時間的充分等都提出了較高的要求。基于上述觀點，本文選取人大預算監督的時間條件、專業能力、議案情況等指標，對我國現階段人大預算監督進行分析。

三、人大預算監督現狀

（一）審核時間

雖然新《中華人民共和國預算法》對預算草案的初審做出了規定，如“政府部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查”⑩，但對于人大代表來說，只有在兩會期間才能拿到預算草案并進行審查。進一步分析，雖然我國規定全國人民代表大會每年舉行一次會議，但每次只有短短的幾天，其中人大代表用于專門討論預算的時間則更短。另一方面，預算報告中的政府預算收支信息，范圍廣、信息量大，對于這樣龐大的內容，人大代表在短短的幾天內不僅需要就預算草案進行分析、提出意見及進行表決，對于兼職的人大代表來說，時間較短、審查較粗，從預算源頭上就使得監督形式大于實質。

（二）專業能力

面對政府預決算的專業性和技術性，對于較少接觸甚至未接觸過政府預算的基層人大代表來說，很難合格地完成監督職責，從而造成人大代表在履行預算監督工作中廣泛性要求和監督性能力的矛盾。

以全國人大代表為例。根據選舉法等有關法律和規定，第十三屆全國人大代表由各省、自治區、直轄市等35個選舉單位于2018年1月選舉產生，共2980名。經全國人大常委會確認，當選的十三屆全國人民代表的代表資格全部有效。

首先，從人大代表總體規模來看，相較于前六屆全國人大代表，近幾年數量變動較小，逐漸趨于穩定，且總規模不超過3000人（見圖1）。

圖1 歷屆全國人大代表數量變化圖

其次，從代表身份構成來看，工農身份代表比例逐漸下降；干部身份代表的比例先升后降；知識分子身份代表比例經歷過先升后降又升的過程；軍人身份的代表比例較為穩定（見表1）。可以看出，僅從構成上分析，全國人大代表身份逐漸趨于“精英化”。?然而，“身份”指標反映更多的只是代表較長時間以來的“出身”，而不一定是代表自己所實際從事的職業?。另一方面，知識分子代表被認為是具有學習的能力，無論是否具有預算或財政背景，相較于其他身份的人大代表，學習能力更強，可通過自身的學習或培訓加強對預算監督的能力。但是，代表實際從事的職業是否與預算有關才是預算監督能力高低最直接的衡量標準，我們認為如果與預算有關，預算監督能力更強。在統計中發現從職業角度看，近幾年除領導干部外，全國人大代表中第二大群體是企業家。對于企業家來說，更多的是對企業整體經營把控，在審核監督預算過程中，受工作特點影響，傾向于對預算進行全局思考而不是預算具體的項目安排。因此，對預算的監督能力不如具有經濟、財政背景的專業人員或從事會計、預算方面的技術人員等。

表1 歷屆全國人大代表身份構成（單位：%）

（三）議案提出

2017年的第十二屆全國人大第五次會議，人大代表共提出議案514件，其中有關立法方面的議案有492件，監督方面的議案有16件，決定事項方面的議案有6件。以代表團名義提出的議案有8件，代表聯名提出的議案有506件。到2018年的第十三屆全國人大第一次會議，人大代表共提出議案325件，建議7100多件。?

從近兩年兩會議案數據可以看出，在議案數量方面，2018年人大提出議案總數較2017年有所下降；在議案內容方面，主要涉及深化國家監察體制改革、圍繞構建發展新體制完善法律制度、發展社會主義民主政治、加強和創新社會治理、發展文化事業和文化產業、切實保障和改善民生、促進生態文明建設等多個方面內容；在議案質量方面，總體水平上升，普遍顯示出案由清晰、案據充分、方案具體的特征；在議案提出方式方面，普遍采取專題調研、市場調查或者座談走訪等形成議案，具有較好的實踐性。可以看出，人大代表在預算監督過程中對議案的重視度越來越高。

但是，通過對議案的具體內容進行分析后發現，大部分代表提出的議案內容存在“要錢”的普遍性。具體到2017年兩會，本文收集了財政部就人大議案的回復共139件?，其中議案涵蓋“加大”關鍵字的共30個，“加大……力度”的18個，“支持”的18個，“扶持”的7個。此外，具有“增加”關鍵字的共7個。可以看出，139個議案中大部分是增加財政支出的請求，而有關監督政府花錢的合理性和有效性方面的議案則少之又少，特別是在現階段財政收支缺口增加的背景下，如何緩解收支矛盾、改進預算的方案也比較少。

從上述指標對人大預算監督的分析可以看出，近年來我國人大代表預算監督能力在逐漸提升、效果逐漸加強的同時，仍然存在一定的問題，如預算審核時間倉促、自身預算素養不高、議案質量仍有上升空間、預算透明度不均衡等問題。因此，在加快現代預算制度建設的大背景下，人大預算監督仍需進一步加強。

四、現代預算制度下的人大預算監督能力的有效提升

（一）現代預算制度下的監督原則

現代預算制度下的預算監督呈現出 “合規趨向”轉為“績效導向”、從“收入端”向“支出端 ”拓展、從主體單一走向公眾參與、從年度預算拓展為中期規劃等演化趨勢。因此，在現代預算制度框架下，預算監督應遵循全面性、及時性、績效性等基本原則。

1、全面性。現代預算制度下的預算監督全面性要求各級政府、各類資金、所有步驟、全部內容等做到主動公開并接受人民群眾的監督檢查。在公開并監督的過程中，監督范圍要包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算；內容方面，涉及預算編制、執行過程、決算結果、績效評價等；方法方面，涉及多層次考察、多方位調研、多部門結合等；結果方面，涉及結果公開、問題整改、后續跟蹤等。

2、及時性。預算是政府財政收支活動的縮影，由此形成的各類有關收支情況的表格是向人民群眾反映政府發展動向和目標的重要方式。因此，人大預算監督的及時性要求人大做到對預算監督及時公開、及時監督、及時反饋、及時處理、及時調整，以促進公眾及時了解政府活動和未來發展方向。

3、績效性。政府作為公共需求的受托人，與社會公眾形成了委托-代理人關系。在資金的使用過程中難免會發生一系列信息不對稱、道德風險等問題，而落實績效考核和評價是最有效的監督機制。作為為人民看好“錢袋子”的權力機關，人大不僅需要依據預算安排對政府收支情況進行監督，而且需要參與對其是否有效的評估，以實現控制財政收支規模、提升政府執政績效的目的，進一步對財政資金使用的方向做出合理規劃。

（二）現代預算制度下的人大監督體系建立

首先，強化事前監督機制，增強預算編制的科學化和民主化。預算編制是預算資金使用的起點，也是預算執行的基礎階段。經過人大代表審批后的預算方案具有法律性，決定了政府財政活動的方向、重點和范圍，體現出政府計劃提供公共需求的種類和數量。因此，有必要在績效預算的基礎上，將決策評價機制引入人大的預算監督中，即以績效評價為導向，對資金的安排情況進行最優模擬的分析審查和表決。另一方面，應改變對預算草案全盤肯定或否定的預算審查方式，尤其對一些重大項目預算，適當采取單項表決，以實現預算科學性的提升。

其次，完善事中監督機制，實現預算執行全過程實時監控。預算執行是將預算從計劃轉變為日常實際操作的過程，是預算效果實現的重要依托。人大代表對預算執行的監督應以績效為導向，主動收集、關注預算執行情況，在本職工作崗位中利用互聯網、大數據等工具進行預算全過程實時監督。

最后，建立事后監督機制，實行監督的績效考評與管理。決算是對整個預算決策、執行和管理工作進行全面評定、總結和報告的階段。決算作為年度預算的最后環節，并不是政府預算的最終環節，有效的決算不僅是對年度預算的反思和總結，更是發揮著對未來預算編制的指導作用。因此，應建立科學的評價指標，對決算報告進行監督。統籌考慮不同部門、不同類型的預算，將監督結果納入下屆人大會對預算的審核中。此外，由人大負責，建立相關問責機制，對在審查過程中發現的問題，協同審計、財政等部門對責任人進行追究，更好地制約政府官員的執政行為。

（三）保障措施

1、給予充足審查時間。人大對預算的審查和監督可采取提早介入的辦法，以確保人大代表有足夠時間完成預算的審查和監督。例如在預算編制階段，充分考慮人大代表的兼職性，結合人大代表的工作特征，組織代表進入預算編制部門進行短期考察、調研等活動，以緩解在人大會期間由于時間限制使得對預算審查監督不到位的壓力。加強人大與政府的溝通，我國普遍存在人大介入預算的時間比較晚的情況，為保證政府預算決策的科學性，除現有部門“兩上兩下”的決策程序外，建議政府部門在編制階段傾聽所轄區域選民意見。基層人大在會議審查預算草案前，也應充分發揮基層人大代表的作用，采取多種形式，聽取選民和社會各界的意見。

2、夯實監督主體構成。第一，加強對人大，特別是基層人大人員及代表的培訓，使其掌握新預算法及相關制度，從而有效行使監督權；人大代表自身在保證滿足廣泛性的前提下，通過對預算涉及領域進行主動學習，如法律、政治、財政、會計等方面，進而加強自身素養的提高。

第二，建立完善參與預算監督的協同機制。隨著民主化進程的加速，我國已經形成多元化的預算監督主體（各級黨委、各級人大、人大財經委、專門機構、各級政府、政府財政部門、職能部門、審計部門、社會公眾等），并且在新預算法中給予了法律保障。在當前人大代表兼職的情況下，可借助相關部門監督力量以強化對預算的監督。建立以人大監督為核心，以政府財政部門、職能部門、審計部門等在內的多元監督機制，并依據相關法律對各監督主體的監督范圍及要求履職。

第三，充分利用專家智庫，更加廣泛地借助專家和社會的力量，充分利用專家顧問咨詢等制度安排，實現人大、政府與其他社會主體的有序互動，以提高人大整體的監督專業能力，提升預算監督的質量和水平。

3、規范和充實預算信息。預算信息是人大代表預算監督的窗口，因此，對現有預算信息進行規范、充實至關重要。首先，在細化預算的過程中突出支出重點和民生項目等，更直觀呈現出人民群眾關注的問題，以適應不同背景的人大代表對預算的理解，更好地履行監督職能，避免“外行看不懂，內行看不清”等現象的出現。其次，加大預算的公開程度，利用互聯網等各種新型媒介，加快推進預算聯網監督工作，實現預算審查監督信息化和網絡化。

4、健全人大監督責任機制。解決委托代理引起相關問題的主要途徑有兩種，一是激勵機制，二是監督機制。對于人大監督預算這一過程，也應采取激勵和監督并進的辦法，以促進人大對預算監督有效性的提高。在激勵機制建立方面，首先，對人大代表履職工作進行合理的量化，如建立人大檔案，系統地記錄人大代表在各個監督階段的工作情況，并對不同的工作給以量化分數或相應加分；其次，每年可進行集中考評，對不合格的人大代表采取提醒、批評等措施，對履職較好的人大代表進行相應獎勵。在監督機制建立方面，首先，利用各種媒介對人大監督預算這一過程進行監督，充分體現出人大監督預算的受監督性；其次，建立等級懲處制度，對不稱職或瀆職、違法違紀的人大代表按程度采取教育、批評、警告等措施，對情節嚴重的代表甚至可進行勸退并采取以后年度也不被任職的辦法。■

注釋：

①李燕等.國家治理視角下的現代預算制度構建[J].探索,2016，(03).

②十九大報告 （全文）：http://news.sina.com.cn/o/2017-10-18/doc-ifymyyxw3516456.shtml.

③《中華人民共和國憲法》：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm.

④十六屆三中全會：中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定 （全文）：http://jingji.cntv.cn/2012/11/05/ARTI1352087360703188.shtml.

⑤十八 大報告 （全文）：http://fl.lyu.edu.cn/9a/a7/c2528a39591/page.htm.

⑥十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》：http://shfz.xhu.edu.cn/77/12/c4122a96018/page.htm.

⑦十九大報告 （全文）：http://news.sina.com.cn/o/2017-10-18/doc-ifymyyxw3516456.shtml.

⑧十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》：http://shfz.xhu.edu.cn/77/12/c4122a96018/page.htm.

⑨林慕華等.中國地方人民代表大會預算監督研究[J].中國社會科學,2012，（06）.

⑩《中華人民共和國預算法》：http://www.mof.gov.cn/mofhome/jiandujianchaju/zhengwuxinxi/faguizhidu/201509/t20150908_1452983.html.

?精英化表現為工人、農民等身份代表的占比減少。

? 趙曉力.論全國人大代表的構成 [J].中外法學,2012，(05).

?十三屆全國人大代表信息并未公布有關學歷有關信息，因此知識分子比例無法統計。

? 數 據來源：中國人大網：http://www.npc.gov.cn/.

?數據來源：2017年“兩會”建議提案復文公開，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/tianbanli/2017jytafwgk/.

[1]何俊志等.全國人大代表的個體屬性與履職狀況關系研究[J].復旦學報（社會科學版）,2013,(02).

[2]黃冬婭.縣級人大代表履職：誰更積極？[J].社會學研究,2015，(04).

[3]金燦燦.地方人大預算監督能力影響因素探析——來自105個案例的發現[J].地方財政研究,2017,(05).

[4]李燕等.國家治理視角下的現代預算制度構建[J].探索,2016，(03).

[5]林慕華.論地方人大的預算監督能力及其構建[J].探索,2016,(03).

[6]林慕華等.中國地方人民代表大會預算監督研究[J].中國社會科學,2012，（06）.

[7]馬蔡琛.現代預算制度的演化特征與路徑選擇[J].中國人民大學學報,2014,(05).

[8]魏陸.人大預算監督：亟須加快從形式向實質轉變[J].探索,2011,(03).

[9]楊肅昌.“立法審計”：一個新概念的理論詮釋與實踐思考——基于加強地方人大預算監督的視角[J].審計與經濟研究,2013,(1).

[10]趙曉力.論全國人大代表的構成[J].中外法學,2012,(05).

[11]朱大旗等.論人大預算監督權的有效行使——兼評我國《預算法》的修改[J].社會科學,2012,(02).

[12]AndreasSchedler,“Conceptualizing Accountalibity”,in Andreas Schedler,et al.,eds.,The Self-Restraining State:Power and Accountability in New Democracies,Boulder:Lynne Rienner Publisher,1999.